37
ный, так и правотворческий характер. Законодательного закрепления иного
правового института еще недостаточно, надо «наработать» и эффективную
правоприменительную практику. Это особо актуально для правового демо-
кратического государства, проблемы становления и совершенствования ко-
торого связаны не только с возникновением определенных правовых инсти-
тутов и принципов их функционирования в социально неоднородном обще-
стве. Настоящее и будущее правового государства непосредственно зависит
от понимания и восприятия права общественным сознанием, каждым из
субъектов права, на основе чего формируются понимание и восприятие со-
временных общечеловеческих ценностей, которые служат, прежде всего,
созданию оптимальных условий жизни общества.
Значимой гарантией прав недееспособных лиц является наличие в Рос-
сии института опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства
являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Объем их полномочий
строго регламентирован нормами действующего законодательства РФ. К за-
дачам органов опеки и попечительства статья 4 ФЗ «Об опеке и попечитель-
стве»
1
относит выявление лиц, нуждающихся в установлении опеки или по-
печительства, устройство совершеннолетних недееспособных граждан, защи-
ту их прав и законных интересов, обеспечение достойного уровня жизни и
исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей, обеспечение го-
сударственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполни-
тельной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществ-
ляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и
стимулирование такой деятельности.
Полномочиями по опеке и попечительству законом субъекта РФ могут
быть также наделены органы местного самоуправления. В Приморском крае
действует Закон Приморского края от 25.12.2007 № 185-КЗ «Об организации
1
Об опеке и попечительстве Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от
29.05.2019) // Собрание законодательства РФ. - 28.04.2008. - № 17. - ст. 1755.
38
и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Приморском
крае»
1
, согласно ст. 2 которого полномочия по осуществлению деятельности
по опеке и попечительству переданы органам исполнительной власти При-
морского края, наделенных статусом органа опеки и попечительства.
На органы опеки и попечительства возложены функции по выявлению
и учету граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечи-
тельства; обращению в суд с заявлением о признании гражданина недееспо-
собным, или об ограничении его дееспособности, а также о признании подо-
печного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин
был признан недееспособным, или был ограничен в дееспособности; уста-
новлению опеки или попечительства; осуществлению надзора за деятельно-
стью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые поме-
щены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; освобож-
дению и отстранению в соответствии с законом опекунов и попечителей от
исполнения ими своих обязанностей и др.
Деятельность органа опеки и попечительства заключается не только в
государственном регулировании отношений в сфере опеки и попечительства
в отношении совершеннолетних недееспособных граждан, но также и в со-
циальной заботе в отношении данных граждан. Работа органов опеки и попе-
чительства направлена, в первую очередь, на заботу о сохранении жизни и
здоровья лиц, признанных недееспособными, защиту их прав и законных ин-
тересов, в том числе охрану имущества от злоумышленников.
Вместе с тем, в условиях сокращения семейных связей и снижения об-
щего уровня жизни, имеющиеся полномочия органа опеки и попечительства
не всегда позволяют решить все проблемы, возникающие при осуществлении
деятельности по опеке и попечительству. Для эффективной социальной забо-
ты органами опеки и попечительства в отношении недееспособных граждан
1
Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Примор-
ском крае Закон Приморского края от 25.12.2007 № 185-КЗ // Ведомости Законодательно-
го Собрания Приморского края. - 26.12.2007. - № 61.
39
на федеральном уровне необходимо принять комплекс правовых, экономиче-
ских и иных мер, которые установили бы регламент взаимодействия органов
государственных власти и учреждений при осуществлении деятельности по
опеке и попечительству, систему мер социальной поддержки опекунов не-
дееспособных граждан как отдельной категории граждан, и, в первую оче-
редь, среди населения страны должна регулярно проводиться пропаганда по
развитию в гражданах чувства ответственности, сострадания, потребности в
заботе и семейном объединении.
40
ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ НЕ-
ДЕЕСПОСОБНЫХ ЛИЦ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ И ПРОЦЕССЕ
2.1. Проблемы обеспечения жилищных прав недееспособных граждан
В соответствии со статьей 1 Жилищного кодекса РФ
1
: жилищными яв-
ляются правоотношения по пользованию жилым помещением, не находя-
щимся в собственности данного лица, а также отношения собственности, ко-
торые находят своё выражение в триаде правомочий, а именно владение,
пользование и распоряжение жилым помещением. Рациональное соотноше-
ние норм различных отраслей законодательства, их логическая согласован-
ность и возможность применения их в совокупности имеет бесспорное зна-
чение для регулирования жилищных правоотношений, участниками которых
являются недееспособные лица.
Недееспособные - особые субъекты разного рода правоотношений, в
том числе и жилищных, т.к. в силу своего статуса находятся в прямой зави-
симости от своих законных представителей, которые не всегда добросовест-
но относятся к защите их законных интересов. Таким образом, проблемным
является момент закрепления особенностей участия данной категории лиц, в
жилищных правоотношениях в Гражданском кодексе РФ, и в Жилищном ко-
дексе РФ, где их объём отражён в разной степени.
В целом все обязанности опекунов в отношении имущества подопеч-
ных можно отнести к трем наиболее общим: заботиться о переданном им
имуществе как о своем собственном, не допускать уменьшения стоимости
этого имущества и способствовать извлечению из него доходов.
Правовое регулирование действий опекунов в отношении имущества
подопечных, в принципе, есть установление порядка реализации этих обя-
1
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.12.2019) //
Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. - № 1 (часть 1). - ст. 14.
41
занностей на практике, которое в основном сводится к установлению допол-
нительных требований и ограничений.
Можно пояснить, что основной причиной такого законодательного
подхода является недееспособность собственника имущества, что не только
лишает его возможности самостоятельно осуществлять свои правомочия соб-
ственника, но и контролировать, как эти правомочия осуществляют другие
лица. Поэтому максимальную защиту имущественных прав недееспособных
обеспечивает закон через уполномоченные органы, преимущественно – орга-
ны опеки и попечительства.
Итак, первое ограничение, которое вводит законодатель: ни сам опе-
кун, ни его супруг или близкие родственники не могут совершать сделки с
подопечным, кроме дарения или иной безвозмездной передачи подопечному
своего имущества.
Без предварительного разрешения органа опеки и попечительства, опе-
кун не вправе совершать, а попечитель - давать свое согласие на совершение
сделок по отчуждению, а также дарению или обмену имущества подопечно-
го, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование, в залог, а также
сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его
имущества или выдел из него долей, в том числе других действий, влекущих
уменьшение имущества подопечного.
Из трех правомочий собственника у недееспособного гражданина есть
только право владения и пользования своим имуществом. Опекуну принад-
лежит право распоряжаться имуществом подопечного, в объеме, ограничен-
ном законом.
В целях защиты прав и законных интересов недееспособных, сделки,
связанные с распоряжением недвижимым имуществом на условиях опеки, а
также сделки по отчуждению недвижимого имущества, принадлежащего не-
совершеннолетнему гражданину или гражданину, признанному недееспособ-
ным, подлежат нотариальному удостоверению. Это не только о сделки по
продаже недвижимого имущества, принадлежащего несовершеннолетнему
42
гражданину или гражданину, признанному недееспособным, но и иные сдел-
ки по отчуждению недвижимости указанными гражданами.
Проанализируем объём жилищных прав несовершеннолетних, которые
являются недееспособными в силу возраста, и проблемы обеспечения данных
прав. Из смысла п. 2 ст. 54 Семейного кодекса РФ
1
(далее – СК РФ) выходит,
что каждый несовершеннолетний имеет право жить и воспитываться в семье,
и как следствие, право на совместное проживание с родителями. В части 2 ст.
20 ГК РФ конкретизируется данное право, раскрывая понятие «место жи-
тельства несовершеннолетних». Местом жительства несовершеннолетних,
не достигших 14 лет, признается место жительства их законных представите-
лей - родителей, усыновителей, опекунов. В свою очередь в части 1 ст. 20 ГК
РФ говорится, что под местом жительства гражданина имеется в виду место,
где он постоянно проживает. Значит, законодательно определено место жи-
тельства несовершеннолетних, поскольку они постоянно или преимущест-
венно проживают вместе со своими родителями, законными представителя-
ми. Следовательно, несовершеннолетний реализует свое право пользования
жилым помещением своих законных представителей, поскольку понятия
«проживает» и «пользуется» в аспекте жилищных правоотношений - равно-
значны.
Существенным является факт возможного отсутствия обязательного
разрешение органа опеки и попечительства на сделку по отчуждению жилого
помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи, что
вытекает из содержания п. 4 ст. 292 ГК РФ. Это норма свидетельствует о
правовой незащищённости несовершеннолетних в жилищных правоотноше-
ниях, так как отчуждение может произойти в противовес интересам ребёнка.
Анализируя положения ст. 292 ГК РФ, следует, что защита жилищных
прав ставится под вопрос при отчуждении жилого помещения третьим ли-
1
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 02.12.2019) //
Собрание законодательства РФ. - 01.01.1996. - № 1. - ст. 16.
43
цам. Так как п. 2 ст. 292 ГК РФ прямо закрепляет основание для прекращения
права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собствен-
ника, в случае перехода права собственности на жилой дом или квартиру к
другому лицу. Значит, собственники жилых помещений вправе на законных
основаниях лишать прав пользователей жилых помещений, что в свою оче-
редь приводит к невозможности контроля за соблюдением реализации несо-
вершеннолетних их жилищных прав.
Жилищным законодательством ч. 4 ст. 31 ЖК РФ закреплено, что в
случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помеще-
ния право пользования данным жилым помещением за бывшим членом се-
мьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не ус-
тановлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи.
Выходит, что, если несовершеннолетний по соглашению родителей остается
проживать с тем из родителей, который не указан в свидетельстве о собст-
венности на жилище, он может быть признан бывшим членом семьи собст-
венника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супру-
гом.
Но пункт 1 ст. 55 СК РФ указывает на то что, расторжение брака роди-
телей, признание его недействительным или раздельное проживание родите-
лей не влияют на права ребенка. В этой ситуации не утрачивается право не-
совершеннолетних, а видоизменяется. При данных обстоятельствах ребёнок
может постоянно проживать только с одним из законных представителей. Но
в соответствии с нормами семейного и гражданского законодательства за-
конными представителями несовершеннолетнего являются в сеже оба роди-
теля, которые имеют равные права между собой и несут равные обязанности
по отношению к своим детям.
Следовательно, при раздельном проживании родителей ребенок сохра-
няет право пользования жилыми помещениями обоих родителей. Для укреп-
ления механизма защиты жилищных прав несовершеннолетних указанную
норму необходимо закрепить на законодательном уровне.
44
Задачей органов опеки и попечительства является контроль за соблю-
дением прав и законных интересов несовершеннолетних. Мы солидарны с
мнением Л.Ю. Михеева, который считает, что: «контроль органов опеки и
попечительства за сделками с жилыми помещениями, в которых проживают
несовершеннолетние, является проявлением публичного интереса, одной из
внутренних социальных функций государства по охране и защите прав несо-
вершеннолетних и служит определенной гарантией соблюдения жилищных
прав детей»
1
. СК РФ закрепляет неоспоримую обязанность родителей, в от-
ношении своих детей, предоставить право пользования жилым помещением,
находящимся в собственности одного из родителей, которое, как упомина-
лось выше, должно сохраняться за ребенком и после расторжения брака ме-
жду его родителями.
На практике существует явное противоречие между ЖК РФ и Поста-
новлением Президиума Верховного Суда РФ
2
, не имеющим обязательный, а
только рекомендательный и разъяснительный характер. И суды при разреше-
нии споров о выселении бывших членов семьи и детей, оставшихся с ними,
берут за основу именно положения ЖК РФ, которые говорят о возможности
их выселения.
В соответствии с пунктом 4 ст. 31 ЖК РФ, согласно которому суд
вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым
помещением бывшего супруга и других членов его семьи только в случае,
если по их требованию собственник исполняет в отношении их алиментные
обязательства, проявляет еще одну неточность законодательной формули-
ровки. Законодателем не установлен срок, на который возлагается обязан-
ность по обеспечению данного жилого помещения. Следовательно, только
решение суда в данном, случае, может выступить гарантией соблюдения прав
1
Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика / Под ред. Р.П. Мананковой.
М.: Волтерс Клувер, 2015. - С. 143.
2
О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного
кодекса Российской Федерации Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
02.07.2009 г. № 14 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2009. - № 9.
45
несовершеннолетних в сфере жилищных правоотношений при расторжении
брака их родителями.
Таким образом модно согласиться с мнением ученых, о том, что несо-
вершенство системы, регламентирующей деятельность органов опеки и по-
печительства при совершении сделок с недвижимостью, может быть смягче-
на и устранена двумя способами. Первый состоит в существенном увеличе-
нии бюджетных средств и штатов органов опеки и попечительства и в выра-
ботке прозрачных критериев принятия решений. Второй заключается в при-
менении адресного подхода, а именно концентрации бюджетных средств и
усилий органов опеки и попечительства на выявлении, проведении углуб-
ленного мониторинга, анализа ситуации и социального патронажа семей, в
которых существует реальный риск ущемления прав несовершеннолетних
при осуществлении сделок с жильем
1
.
Так, неточность формулировок, а также вступающие в коллизию нор-
мы различных правовых актов приводят к отсутствию действенного меха-
низма защиты жилищных прав несовершеннолетних и более того к их ущем-
лению, что абсолютно недопустимо в правовом, демократическом государст-
ве.
Далее рассмотрим объем и содержание жилищных прав недееспособ-
ных совершеннолетних лиц и проблемы обеспечения данных прав.
Основными вопросами, касающимися прав совершеннолетних недее-
способных лиц в сфере жилищного законодательства, являются вопросы о
признании граждан нуждающимися в жилых помещениях; о праве некоторых
категорий совершеннолетних недееспособных лиц на предоставление жилья
вне очереди, а также сверх установленной нормы; о сохранении жилого по-
мещения за совершеннолетним недееспособным лицом, длительное время
находящимся на лечении в психиатрическом стационаре или помещенным в
1
См.: Кудрявцева Л.В., Куемжиева С.А. Перспективы правовой защиты несовершенно-
летних // Научные исследования: от теории к практике. - 2016. - № 4-2 (10). - С. 219.
46
психоневрологический интернат; о скидках по оплате жилья и коммунальных
услуг. Данные вопросы регулируются ЖК РФ и другими федеральными за-
конами, а также постановлениями Правительства РФ, законодательством
субъектов РФ.
Лица, вставшие на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных ус-
ловий до 1 марта 2005 г., сохраняют право состоять на данном учете до полу-
чения ими жилых помещений по договору социального найма (п. 2 ст. 6 ФЗ
«О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»
1
). Дан-
ные граждане сохраняют свое право на первоочередное обеспечение жилым
помещением, если они до 1 марта 2005 г. представили в уполномоченные ор-
ганы исполнительной власти документы, подтверждающие это право, и на
момент предоставления им жилья право на льготы сохраняют.
Нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам
социального найма, согласно п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ это граждане, являющие-
ся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, чле-
нами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма
или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого
помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если
в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хроническо-
го заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире
невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по до-
говору социального найма или принадлежащего на праве собственности.
Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых не-
возможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержден
Приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 987н «Об утверждении перечня
тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совмест-
1
О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации Федеральный закон
от 29.12.2004 № 189-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Собрание законодательства РФ. -
03.01.2005. - № 1 (часть 1). - ст. 15.