В качестве основы системы оценки эффективности управления государ-
ственной собственностью региона авторами предложена комплексная система по-
казателей результатов управления региональной собственностью, разработанная с
учетом принципов релевантности, однозначности и достаточности, аддитивности
и комплементарности.
Эти показатели отражают результаты управления всей совокупностью объ-
ектов учета государственной собственности региона, результаты реа- лизации всех
правомочий собственника и включают оценку как результа- тивности, так и эф-
фективности управления. Однако при непосредственной оценке эффективности
управления государственной собственностью региона важными являются не
столько значения самих показателей, сколько их увязка с приоритетами государ-
ственной политики в сфере имущественно-земельных отношений, а также учет за-
данных институциональных и внутренних ситуационных условий региона.
Так, государство может нормативно устанавливать невысокие ставки аренд-
ной платы или использовать имущество для поддержки определенных категорий
субъектов – например, предоставлять имущество в аренду субъектам малого и
среднего предпринимательства на льготных условиях в качестве мер государ-
ственной поддержки, однако это вовсе не будет свидетельствовать об экономиче-
ской н еэффективности управления, поскольку эффективность должна оценивать-
ся в том числе с учетом вовлечения объектов государственной собственности в
имущественный оборот и стимулирования их экономического использования
частными лицами (Игнатова, 2017, с. 92).
Федеральные органы власти, не представляющие всей сложности мно- го-
уровневой системы управления государственной собственностью, пыта- ются
устанавливать нормы и приоритеты, часто оказывающиеся не соответствующими
возможностям и интересам тех субъектов, которые должны непосредственно опе-
рировать конкретными объектами государственной собственности. Получаемая в
итоге низкая эффективность использования объектов «списывается» затем на «не-
эффективность» государственной собственности вообще (Аташикова, 2017, с.
214).
Таким образом, оценка эффективности, основанная на предложенной систе-
ме показателей эффективности и результативности управления и распоряжения
государственной собственностью, должна соответствовать целям государственной
политики РФ в данной области, учитывать специфические региональные пробле-
мы в сфере имущественно-земельных отношений, а также общественные инициа-
тивы.
Сегодня приоритетами государственной политики РФ в сфере управления
государственной собственностью являются:
– оптимизация состава и структуры государственного имущества с учетом
необходимости обеспечения выполнения установленных полномочий, в том числе
выявление непрофильных активов;
– ограничение коммерциализации социальнозначимых объектов;
– ограничение «разрастания» госсектора, развитие конкуренции;
– формирование доходов бюджета на основе эффективного управления гос-
ударственной собственностью;
– повышение эффективности бюджетных расходов посредством оптимиза-
ции затрат на содержание и ремонт объектов государственной собственности;
– повышение уровня вовлеченности государственных активов в хозяйствен-
ный оборот;
– повышение прозрачности и снижение коррупционной составляющей сде-
лок с объектами государственной собственности (приватизация, концессия);
– повышение инвестиционной привлекательности государственных активов;
– повышение результативности и эффективности деятельности организаций,
которым передано право пользования на объекты государственной собственности;
– повышение эффективности использования объектов государственной соб-
ственности для достижения ключевых целей государственных программ;
– развитие государственно-частного партнерства;
– оптимизация рисков за счет внедрения механизмов, контролирующих ис-
пользование и распоряжение областной государственной собственностью;
– выявление резервов повышения использования доходно-ресурсного по-
тенциала областной государственной собственности;
– повышение полноты учета объектов государственной собственности.
Общая логика предлагаемого авторами подхода исходит из того, что госу-
дарство как эффективный собственник должно ориентироваться на эффективную
реализацию основных правомочий собственника: пользование, распоряжение,
владение (рис. 2.2).
Рисунок 2.2 – Правомочия эффективного собственника
Эффективное управление собственностью заключается в целенаправ- лен-
ной скоординированной деятельности различных категорий менеджеров, облада-
ющих соответствующими полномочиями от имени наделенных определенными
правами субъектов собственности – органов федеральной, региональной и муни-
ципальной власти, юридических и физических лиц, что позволяет максимизиро-
вать результаты владения, пользования и распоряжения объектами собственности
в рамках законодательно установленных ограничений (Абазова, 2016, с. 137).
Содержанием действий собственника является традиционная триада владе-
ния, пользования и распоряжения, при этом в итоге публичная цель превалирует
над собственно экономической целью использования государственной собствен-
ности (Сми рнов, 2010, с. 19).
Российское государство, владея громадным имуществом, ограничивает свою
задачу управления в основном лишь функциями владения и контроля – тем, что
называется эксплуатацией имущества. Однако управление объектами собственно-
сти является комплексной, многофункциональной задачей. Это не только эксплуа-
тация, приводящая к износу объектов собственности, но и уход за ними – осу-
ществление обновления, модернизации, развития с целью поддержания социаль-
но-экономической эффективности объектов собственности, что и будет работать
на национальную социально-экономическую эффективность (Камаев, 2011, с. 73–
74).
Эффективное пользование государственной собственностью оценивается
относительно результативности и эффективности использования государственной
собственности учреждениями, органами власти, государственными унитарными
предприятиями, хозяйственными обществами, пакеты акций (доли) которых нахо-
дятся в государственной собственности.
Эффективное распоряжение государственной собственностью оценивается
относительно таких форм распоряжения, как передача объектов государственной
собственности в аренду, в доверительное управление, в безвозмездное пользова-
ние, по концессионным соглашениям и их приватизация. Эффективное владение
государственной собственностью нацелено на увеличение ценности, которая зави-
сит от результатов формирования и реализации доходно-ресурсного потенциала
объектов государственной собственности. По мнению авторов, не стоимость объ-
ектов государственной собственности, а именно их ценность для достижения це-
лей государственного управления и реализации полномочий органов власти
должна стать ключевым индикатором в реализации правомочий владения.
Говоря об управлении государственной собственностью, необходимо пом-
нить о том, что результатами управления должны быть накопление национального
богатства, охрана национального наследия, рациональное использование, иссле-
дование и воспроизводство природных ресурсов, устойчивое развитие социальной
инфраструктуры страны (Ефимова, 2013, с. 36). Полнота учета результатов реали-
зации всех правомочий собственника обеспечивает комплексность оценки управ-
ления государственной собственностью (рис. 2.3).
Рисунок 2.3 - Ключевые области оценки результатов управления государственной
собственностью
Фактически, выделение муниципальной собственности из государственной
собственности произошло в Законах РСФСР в 1991 году: в Законе «О местном
самоуправлении», Законе «О собственности в СССР», Законе «О предприятиях и
предпринимательской деятельности» и других законодательных актах, которые на
данный момент уже утратили силу.
24
24
Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное
А в 1993 году Конституцией РФ было официально закреплено наличие му-
ниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности,
тем самым наделив органы местного самоуправления правом самостоятельно
управлять ею.
25
Так, согласно статье 130 Конституции РФ – местное самоуправле-
ние обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной соб-
ственностью.
Гражданское законодательство признает субъектом права муниципальной
собственности муниципальные образования.
26
Факт принадлежности муниципаль-
ной собственности муниципальным образованиям, представляющим собой пуб-
лично-правовые образования, служит причиной для признания публичного харак-
тера такой собственности.
27
В области осуществления права собственности российские субъекты могут
использовать такие своеобразные методы, как права оперативного управления и
хозяйственного ведения. Анализ указанных выше возможностей региональных
властей позволяет заметить, что на сегодняшний день органы государственной
власти субъектов РФ слишком перегружены правами административного порядка,
в то же время вопросы осуществления гражданско-правовых правомочий
субъектов России в области использования собственного имущества явяются
ограниченными действующим законодательством.
В действительности, предоставляя органам государственной власти
регионов России полномочия по преимущественной покупке земель
сельскохозяйственного назначения, федеральное законодательство не решает
проблемы развития сельскохозяйственного производства и совместно с этим
создает препятствия на пути развития земельного рынка, порождает коррупцию. В
такой ситуации появляется и закономерный вопрос о целесообразности
использования в коммерческой деятельности государственных органов средств,
управление) / А.Н. Широков. - М.: Муниципальная власть, 2010. – 289 с.
25
Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве: учеб. / В.Г. Игна-
тов, А.Д. Кирнев, А.Г. Кобилев – М.: Феникс, 2010. – 608 с.
26
Гражданский кодекс Российской Федерации Ст. 215 (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от
02.11.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301
27
Ларинов А. В. Субъекты муниципальной собственности // Местное право, №3/4, 2014 – с.37 - 51.
которые можно было бы использовать в решении многих социальных проблем.
Тем более что по этому направлению органы государственной власти субъектов
России несут достаточно большие затраты. Невозможно не отметить и тот факт,
что преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения
порождает многие проблемы правового плана, а именно противоречия между
нормативными актами субъектов РФ и России. Тем более под большим вопросом
стоит наличие у органов государственной власти субъектов России права
преимущественного приобретения драгоценных металлов и драгоценных камней.
Это преимущественное право ограничивает права собственников указанных
камней и металлов, препятствует их нормальному обороту, ограничивая
возможности субъектов их производства и добычи продавать эти объекты самым
выгодным с их точки зрения потребителям. Поэтому преимущественное право
покупки драгоценных камней субъектами России нужно исключить..
Пристального внимания заслуживают и полномочия субъектов РФ по
принудительному выкупу имущества юридических и физических лиц (говоря
другими словами, их возмездному изъятию). Действующее российское
законодательство закрепляет за регионами России несколько таких полномочий.
Например, тот же Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 29.12.2010 N 435-ФЗ) в ст. 5
закрепляет за субъектами полномочия по приобретению участка земли или доли в
праве общей собственности на участок земли из земель сельскохозяйственного
назначения, которые не могут находиться в собственности юридического или
физического лица. Это положение распространяется на земли
сельскохозяйственного назначения, которые оказались в собственности
иностранных юридических лиц, иностранных граждан, лиц без гражданства, а
также земли сельскохозяйственного назначения, которые принадлежат
юридическим лицам и гражданам свыше предельной нормы, которую
устанавливает Закон субъекта РФ. Тем не менее, установленная
законодательством процедура изъятия оставляет желать лучшего. Во-первых,
неоправданно повышен срок, в течение которого органы власти могут предъявить
иск о выкупе участка земли в суд.
Из Гражданского кодекса РФ можно заключить, что окончательная
выкупная цена все же определяется при помощи соглашения сторон, а,
следовательно, она может быть и ниже рыночной стоимости участка земли. Тем не
менее, нужно иметь в виду, во-первых, принудительный характер изъятия, а, во-
вторых, «административные» возможности государственных органов. Используя
данные возможности, вполне можно заставить собственника заключить
невыгодное для него соглашение о выкупе. В связи с изложенным предлагается
ужесточить процедуру принудительного выкупа участков земли органами
государственной власти субъектов РФ за счет возвращения двухгодичного срока
предъявления органами власти иска о принудительном изъятии участка земли, в
случае если собственник не согласен с решением об изъятии земельного участка,
определения исчерпывающего перечня оснований изъятия исключительно в
Земельном кодексе РФ.
В ограничении нуждаются и такие специальные права субъектов РФ, как
права оперативного управления и хозяйственного ведения, которые служат
имущественной базой для опосредованного осуществления права собственности
субъектов РФ. В соответствии с этой мерой действенным решением было бы
принятие федерального закона о муниципальных и государственных учреждениях,
который закрепляет и перечень возможных случаев создания государственных
учреждений, и в том числе учреждений субъектов РФ.
Например, сейчас согласно ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999
г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации представительных
(законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ» в собственности субъекта РФ может находиться:
- имущество, которое необходимо для осуществления полномочий, которые
указаны в ст. 26.2, 26.3, 26.3.1 Федерального закона;
- имущество, которое необходимо для осуществления полномочий, которые
указаны в п. 7 и 8 ст. 26.3 Федерального закона, в случаях, которые устанавливают
федеральные законы;
- имущество, которое необходимо для обеспечения деятельности органов
государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих
субъекта РФ, сотрудников государственных унитарных предприятий субъекта РФ
и сотрудников государственных учреждений субъекта РФ согласно законам
субъекта РФ;
- имущество, которое необходимо для осуществления полномочий, право
осуществления которых предоставлено органам государственной власти
субъектов РФ федеральными законами.
Исчерпывающий перечень имущества субъектов РФ, которое необходимо
для реализации главной группы полномочий региональных властей - полномочий
по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, закреплен в ч. 2 ст. 26.11
указанного выше Федерального закона и содержит в общей сложности 31
наименование. С содержательной точки зрения ограничение перечня объектов,
которые могут находиться в собственности субъектов РФ, согласуется с
государственной политикой на ограничение участия государства в
имущественных отношениях. Является целесообразным расширение полномочий
органов государственной власти субъектов России в области приватизации.
Анализ приватизационного законодательства указывает на то, что регламентация
отношений в области отчуждения муниципального и государственного имущества
носит чрезмерно централизованный характер. Федеральный закон «О
приватизации муниципального и государственного имущества» регулирует почти
все вопросы приватизации и не позволяет региональным властям проводить
государственную политику в указанной области с учетом местных условий,
выбирать самые эффективные и выгодные варианты реализации объектов,
которые находятся в муниципальной и государственной собственности. Поэтому в
законодательство о приватизации нужно внести целый ряд изменений.
Нужно позволить органам государственной власти субъектов РФ по своему
усмотрению определять условия применения тех или других путей приватизации,
которые устанавливает федеральнок законодательство, расширив перечень
указанных методов. Помимо этого, целесообразно расширить права указанных
органов по регулированию процедуры приватизации. В частности, нужно
позволить органам государственной власти субъектов РФ определять уровень
задатка, который приобретатель вносит на счет в качестве условия участия в
торгах, размер процентов, которые начисляются на сумму денежных средств,
которые подлежат уплате за проданное муниципальное (государственное)
имущество, по уплате которых предоставляется рассрочка. Помимо этого,
отношения по приватизации, которые касаются отчуждения государственного
имущества субъектов РФ, в части, которая на урегулирвоана Федеральным
законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»,
целесообразно регулировать не федеральными подзаконными актами, а
законодательными актами субъектов РФ.
В начале мая 2016 г. был принят ФЗ № 119 «Об особенностях предоставле-
ния гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муници-
пальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской
Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО), и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В рамках данного законопроекта осуществляется регулирование земельных, лес-
ных и иных правоотношений, которые связаны с передачей гражданам земельных
участков, находящихся в собственности у муниципалитета или государства и рас-
положенных в пределах Дальневосточного федерального округа. Приняв такой за-
конопроект, государство пытается решить проблему эмиграции населения на
Дальнем Востоке.
В связи с этим представляется актуальным обращение к опыту реформ П.А.
Столыпина, важной частью которых стало переселение крестьян на свободные
земли Сибири и Дальнего Востока. Его переселенческая политика, преследовала
три цели: