54
В соответствии с частью 1 ст. 2.1 КоАП РФ для того чтобы
правонарушение было признано административным правонарушение
необходимо установление его таких характеристик как противоправность,
виновность действия (бездействия) физического или юридического лица, за
которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об
административных правонарушениях установлена административная
ответственность. Таким образом, составы экологических правонарушений и
соответственно санкции за их совершение должны быть чётко определены в
законодательных актах: на федеральном уровне - в КоАП РФ, на уровне
субъектов РФ - в действующих на их территории законах об
административных правонарушениях.
Разграничение состава административного правонарушения от
преступления осуществляется по основным признакам, которые определены
в конкретных статьях УК РФ. Например, это наличие умысла (ст. 258),
повторность (ст. 260 п. 2), крупный ущерб, причинение вреда здоровью
людей, ущерба животным, сельскохозяйственному производству (ст. 248,
249, 252 УК) и др. В сравнении с уголовным преступлением
административная ответственность за экологические правонарушения
применяется за совершение противоправных действий, отличающихся
меньшей степенью общественной опасности.
Основанием административной ответственности является наличие в
деянии признаков состава экологического проступка, а также умышленная
или неосторожная вина субъекта ответственности (физического или
юридического лица), наличие правовой нормы, установившей запрет и
содержащей санкцию за его нарушение. Ответственность физического лица
наступает с 16-летнего возраста (ст. 2.3), а юридического - если будет
установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и
норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта Российской
Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным
лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
55
Предприятия, учреждения, организации, предприниматели — физические
лица привлекаются к административной ответственности за экологические
правонарушения в случаях, если нарушение связано с процессом
производственной иле иной хозяйственной деятельности. Должностные лица
подлежат ответственности за несоблюдение требований экологического
законодательства, обеспечение и выполнение которых входит в их
служебные обязанности.
Устанавливается административная ответственность за экологические
правонарушения специально уполномоченным органом государственной
власти, должностным лицом соответствующего государственного органа или
судом.
В отношении экологических правонарушений их составы в основном
сосредоточены в главе 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в
области охраны окружающей природной среды и природопользования».
Административная ответственность наступает за совершение следующих
экологических правонарушений:
- несоблюдение экологических требований при планировании,
технико-экономическом обосновании проектов, проектировании,
размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и
эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (статья 8.1);
- несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при
сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или
обезвреживании отходов производства и потребления; несоблюдение
требований в области охраны окружающей среды при размещении отходов
производства и потребления, Неисполнение обязанности по разработке
проектов нормативов образования отходов производства и потребления и
лимитов на их размещение или направлению таких проектов на утверждение
в уполномоченный орган, если такая обязанность установлена
законодательством Российской Федерации; неисполнение обязанности по
отнесению отходов производства и потребления I - V классов опасности к
56
конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения или
составлению паспортов отходов I - IV классов опасности, ….(статья 8.2);
- нарушение правил испытаний, производства, транспортировки,
хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами,
которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде
(статья 8.3);
- невыполнение требований законодательства об обязательности
проведения государственной экологической экспертизы, финансирование
или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих
государственной экологической экспертизе и не получивших
положительного заключения государственной экологической экспертизы
(статья 8.4);
- сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное
сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей
природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или
иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные
ресурсы, о радиационной обстановке, искажение сведений о состоянии
земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды
лицами, обязанными сообщать такую информацию (статья 8.5);
- порча земли (статья 8.6);
- нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов,
которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные
явления и др.
В статье 8.5 «Сокрытие или искажение экологической
информации» предмет посягательства – это полная и достоверная
информация о состоянии окружающей природной среды и природных
ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и
природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую
природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке и
других объектах окружающей среды. Данная статья КоАПа РФ аналогична
57
статье 237 УК "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих
опасность для жизни или здоровья людей". Цель статьи – обеспечение
социального контроля (от государственного до неформального,
осуществляемого населением) за деятельностью, которая по своему
характеру может нанести ущерб здоровью человека и нации в целом, а также
среде обитания. Сфера действия статьи – промышленная, научно-
техническая и иная, включая военную, деятельность должностных и
недолжностных лиц, процессы различного рода и характера, в ходе которых
могут возникнуть факторы, представляющие опасность для человека и
окружающей среды в целом или отдельных её элементов.
Часть норм, устанавливающих административную ответственность за
нарушение природоохранного законодательства, помещена в главе 7
«Административные правонарушения в области охраны собственности»,
часть - в главе 10 «Административные правонарушения в сельском
хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель». Так, глава 7 КоАП РФ
включает 28 статей, 15 из которых содержат составы административных
правонарушений против охраны собственности, но дополнительным
объектом посягательства здесь являются экологические права, ценности и
блага, либо порядок управления и использования природных ресурсов.
Например, в статье 7.2, устанавливающей ответственность за уничтожение
специальных знаков, в первой части говорится о межевых знаках границ
земельных участков, во второй - наблюдательных режимных скважинах на
подземные воды, иных водоохранных информационных знаках,
лесоустроительных и т.п. знаках, в третьей - о пунктах государственных
геодезических сетей и т.п. Статьей 7.9 предусматривает ответственность за
самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего
в лесной фонд, или использование указанных участков для раскорчевки,
переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек
(строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на
использование указанных участков; ч. 2 ст. 8.14 - за нарушение условий
58
разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных
ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и
эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении
промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации
нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных,
взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб,
портовых и иных сооружений.
Специально уполномоченные органы на привлечение к
административной ответственности прямо указаны в КоАП РФ. При этом
часто встречается ситуация, когда полномочия контрольно-надзорных
органов или очень тесно связаны друг с другом или дублируют друг друга,
вызывая сложности и противоречия. Такие ведомства, как Министерство
сельского хозяйства РФ и Министерство природных ресурсов и экологии
РФ, обладают полномочиями по применению административных санкций по
целому ряду направлений. Так, Минприроды выступает как орган
экологического контроля, охраны вод, использования, охраны и защиты
лесного фонда, животного мира, где его функции по выявлению и
рассмотрению дел об административных правонарушениях пересекаются,
некоторыми другими органами государственной власти.
В главе 23 определены полномочия органов, обладающих
определенными полномочиями в сфере охраны окружающей среды.
Например, в ст. 23.29 КоАП РФ определены полномочия органов,
осуществляющих государственный экологический контроль по
рассмотрению дел об административных правонарушениях; в ст. 23.21
КоАП РФ – полномочия по рассмотрению дел об административных
правонарушениях органов, осуществляющих государственный контроль за
использованием и охраной земель; в ст. 23.22 КоАП РФ определяет
полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях
органов, осуществляющих государственный геологический контроль, в ст.
23.23 КоАП РФ – полномочия по рассмотрению дел об административных
59
правонарушениях органов, осуществляющих государственный контроль за
использованием и охраной водных объектов; и др.
Санкции установлены в основном в виде штрафа, хотя в ряде случаев
указана и конфискация (ст. ст. 8.17 "Нарушение регламентирующих
деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на
континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне
Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии";
8.18 "Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных
исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на
континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне
Российской Федерации" и др.). Предусмотрена конфискация орудий
совершения административного правонарушения, например по ст. 8.37,
устанавливающей ответственность за нарушение правил пользования
объектами животного мира, могут быть конфискованы орудия охоты, лова, а
по ст. 8.39 - продукция незаконного природопользования и орудия
административного правонарушения, совершенного на особо охраняемой
природной территории.
Рассматривающий дело об административном правонарушении орган
может назначить в качестве дополнительного только то административное
наказание, которое названо в статье устанавливающего ответственность за
конкретное административное правонарушение нормативного акта.
В целом анализ практики привлечения к административной
ответственности показал, что количество лиц, привлеченных к
административной ответственности в целом коррелирует с динамикой
увеличения выявленных правонарушений (таблица 1). Причем
преимущественно в качестве меры наказания по административным
правонарушениям выступают штрафные санкции. Так, сумма наложенных
штрафов увеличилась с 2,48 млн. руб. до 10,29 млн. руб. (почти в 5 раз). Но
при этом применяются и дополнительные меры наказания, в частности в
сфере охраны объектов животного мира одним из используемых видов
60
наказания является лишение права охоты на срок до одного года (за 2014 год
указанного права было лишено 5 человек, за 2017 - 7).
Данные по Ярославской
области
2010
1
2011
2012
2013
2014
2018
Выявлено нарушений в
сфере охраны
окружающей среды
415
818
1079
936
886
958
Привлечено к
админ.ответственности
451
827
977
853
763
898
Сумма штрафов,млн
2,48
2,79
2,82
3,48
3,85
10,29
Таблица 1. Данные о привлечении к административной ответственности в
сфере окружающей среды по Ярославской области
Следует отметить, что существующие штрафные санкции,
установленные административным законодательством, не могут
способствовать восстановлению нарушенного экологического баланса.
Нарушения экологического законодательства должны влечь применение мер
наказания, адекватных их опасности, а также вреду, причиняемому
окружающей природной среде и обществу. Очевидно, что одного только
ужесточения санкций недостаточно для того, чтобы значительно улучшить
экологическую ситуацию.
2.3 Уголовно-правовая характеристика преступлений в сфере
экологии
Привлечение к уголовной ответственности является важным звеном,
основным содержанием которого выступают меры, применяемые
государственными органами к лицу в связи с совершением им
преступления
2
.
Согласно ст. 71 Конституции России правовое регулирование в
области уголовной и гражданско-правовой ответственности находится
исключительно в ведении Российской Федерации, что влечет за собой тот
1
Указано без данных департамента по охране и использованию животного мира Ярославской области
61
факт, что на уровне субъектов РФ не могут быть приняты законы или иные
нормативные правовые акты, которые устанавливают меры уголовной
ответственности за экологические правонарушения.
За нарушения требований природоохранного законодательства к
уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в случае,
если эта ответственность предусмотрена Уголовным кодексом РФ
1
(далее -
УК РФ).
В Особенной части российского уголовного законодательства, в
главе 26 УК РФ выделены экологические преступления. Институт
экологических преступлений входит в раздел IX «Преступления против
общественной безопасности и общественного порядка». В качестве
самостоятельной главы данная группа преступлений впервые в
российском уголовном праве выделена в УК РФ 1996 г.
Необходимо отметить, что глава 26 УК определяет в всего 17
составов уголовных преступлений в области охраны окружающей среды.
При этом, за пределами главы 26, в других главах УК РФ, помещены статьи,
устанавливающие ответственность за преступные посягательства на
различные охраняемые объекты, если эти посягательства причиняют вред
окружающей среде. Эти преступления, связанные с нарушением правил
безопасности при проведении горных и спасательных работ, на объектах
атомной энергетики, на взрывоопасных объектах, а также связанных с
нарушением правил обращения радиоактивных материалов, взрывчатых и
других веществ (ст.215, 216-220 главы 24 «Преступления против
общественной безопасности»), нарушение санитарно-эпидемиологических
правил (ст.236), жестокое обращение с животными (ст.245), сокрытие
информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и
здоровья людей (ст.237), - глава 25 «Преступления против здоровья
населения и общественной безопасности; экоцид - ст.358 гл. 34
«Преступления против мира и безопасности человечества».
1
См.: уголовная ответственность // Большой юридический словарь. / под ред. Проф. А.Я.
Сухарева., 2007 [Электронный ресурс]. URL: http://slovar.cc/pravo/slovar/2469405.html
62
Как установлено федеральным законодателем уголовная
ответственность может наступить не только за оконченное преступление, но
и за попытку его совершения, за покушение и приготовление на
преступление.
Цели, сущность и содержание уголовной ответственности, в том числе
и в сфере охраны окружающей среды, многообразны и сложны.
Ответственность за совершение уголовных преступлений является
разновидностью общей юридической ответственности, поэтому для нее
характерны все основные признаки (разновидность юридической
ответственности, связь с санкцией нормы уголовного права, неотъемлемый
элемент любой правовой системы и др.).
Уголовная ответственность в сфере охраны окружающей среды
основана на основных принципах, заложенных в уголовном праве
(законности, равенства граждан перед законом, неотвратимости наказания
для лица, совершившего преступление и т.д.).
В зависимости от выбранных критериев уголовную ответственность в
сфере охраны окружающей среды можно классифицировать следующим
образом:
- по субъектам экологического преступления (ответственность
должностных лиц и физических (граждане, иностранцы и т.п.));
- по порядку назначения уголовнойответственности (основная и
дополнительная ответственность). Так, согласно ст. 45 УК РФ обязательные
исправительные работы, арест, ограничения по военной службе,
ограничение свободы, лишение свободы на определенный срок, содержание
в дисциплинарной воинской части, пожизненное лишение свободы и т.п.
применяются только в качестве основных видов наказания. Штраф и
лишение определенных видов прав (например, занимать некоторые
должности или заниматься охотой) применяется в качестве как основных,
так и дополнительных видов наказания;
- по основаниям возникновения (объективная и субъективная
63
ответственность). К объективной относится гражданско-правовая
ответственность, которая возникла по факту причинения вреда при
использовании источника повышенной опасности независимо от вины его
владельца. При этом, факт причинения вреда деянием является объективным
основанием ответственности, а ее предусматривающая норма закона
выступает формальным основанием. И напротив, субъективной можно
считать ответственность, которая возникает при наличии у правонарушителя
вины как обязательного признака состава правонарушения;
- по способам воздействия выделяютответственность: репрессивную,
реализующуюся в применении наказания и направленную на возмещение
вреда компенсационную.
Выделяют и иные виды ответственности (по международному, по
национальному законодательству и т.п.). Каждый вид характеризует особую
природу и структуру ответственности, имеет соответствующие цели
выделения, занимает специфическое место и роль в правовом поле
общества.
В целом можно отметить следующие задачи уголовной
ответственности за экологические правонарушения:
- защита социальных отношений в сфере экологии;
- наказание правонарушителя;
- предупреждение совершения следующих правонарушений (частное
предупреждение) и правонарушений со стороны других граждан (общее
предупреждение);
- воспитание у граждан уважение к закону и сложившемуся
экологическому правопорядку.
В некоторых литературных источниках
1
особо отмечается тот факт,
что применительно к сфере охраны окружающей среды, уголовная
ответственность, как вид юридической ответственности - это, одной
стороны, наказание за совершенное экологическое правонарушение, с
1
См.: Экологическое право: учебник для бакалавров / под ред. С.А. Боголюбова. - 3-е изд., перераб. И доп.
- М.: Издательство Юрайт : ИД Юрайт, 2012. С. 276