35
В основе таких процессов должны лежать принципы рационального
дерегулирования, основная суть которых заключается в том, что регулирование
в экономической сфере должно быть ориентировано на экономический
результат, оценено с точки зрения полученных выгод от введения мер
принуждения и государственного вмешательства, не должно влечь чрезмерных
издержек.
Обеспечение такого баланса государственного вмешательства и
получаемых преимуществ возможно не только и не столько мерами
государственного принуждения, к которым в первую очередь относятся меры
административной ответственности, но и механизмами превентивного
характера и стимулирования принятия всех исчерпывающих мер, направленных
на предупреждение совершения нарушений.
Такой подход к государственному регулированию экономики находит
свое отражение в российской доктрине.
По мнению С.Н. Шишкина, «общая (главная) цель государственного
регулирования экономики - обеспечение рационального хозяйствования,
реализация и защита публичных интересов (интересов общества), таких как
оборона страны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и
гражданина, охрана окружающей среды, надлежащее осуществление функций
социального государства, в т.ч. защита социально уязвимых слоев населения»
1
.
Таким образом, государственное регулирование экономики должно
обеспечивать баланс интересов и рациональное соотношение свободы
хозяйственной деятельности, института частной собственности, защиты
результатов интеллектуальной деятельности и публичных интересов.
Это является одной их важнейших причин особенности экономического
правового регулирования: эффективное соотношение принудительных мер и
мер ответственности с механизмами предупреждения и пресечения нарушений,
институтами помощи и поддержки.
1
Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые основы государственного регулирования
экономики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 10.
36
Чрезмерная жестокость форм государственного регулирования
экономики может способствовать уходу в «тень» (в криминальную сферу)
целых направлений и видов предпринимательской деятельности
1
.
Следовательно, помимо механизмов ответственности должны развиваться
механизмы предупреждения и стимулирования.
Законодательство в сфере государственного регулирования экономики
решает задачи обеспечения государственной экономической политики и
реализации средств государственного регулирования предпринимательской
деятельности. Поэтому для понимания и соотнесения антикризисного
законодательства и законодательства в сфере государственного регулирования
предпринимательской деятельности необходимо соотнести собственно понятие
государственного регулирования и антикризисного регулирования
2
.
Государственное и антикризисное регулирование в основной своей массе
средств является направлением государственного регулирования экономики.
Основная сложность здесь состоит в определении границ антикризисного
регулирования и, соответственно, нормативных актов, относящихся к
антикризисному законодательству.
С одной стороны, государственное регулирование - категория более
широкая, чем антикризисное регулирование соответствующего рынка, ведь
инструменты государственного регулирования включают в себя различные
средства постоянного действия, направленные на обеспечение повседневного
его функционирования. Например, государственную регистрацию субъектов
предпринимательской деятельности, а также лицензирование отдельных видов
экономической деятельности вряд ли можно отнести к средствам
антикризисного регулирования. С другой стороны, антикризисное
регулирование также полностью не поглощается средствами государственного
регулирования предпринимательской деятельности и экономики в целом, ведь
1
Шишкин С.Н. Проблемы правового обеспечения государственного регулирования
экономики // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2011. № 40. С. 115
2
Антикризисное управление: механизмы государства, технологии бизнеса / Отв. ред. А.З.
Бобылева. М., 2015. С. 50.
37
обеспечение устойчивости положения отдельных субъектов
предпринимательства в целом ряде случаев обеспечивается различными
рыночными механизмами, имеющими соответствующую правовую форму, а
также инструментами саморегулирования рынка
1
.
Если попытаться рассмотреть другую полярность, то в узком смысле
антикризисное регулирование будет включать в себя только те инструменты
государственного регулирования, которые вводятся на уровне законодательства
и нормативных актов в качестве реакции на кризисные явления. Такие
инструменты не являются постоянно действующими средствами и носят
временный характер.
Однако такой узкий подход также представляется не вполне точно
определяющим границы антикризисного регулирования, так как явно не может
охватить все средства, направленные на минимизацию кризисных явлений.
Можно предположить, что антикризисные средства регулирования включают в
себя как специфические инструменты, внедряемые исключительно на фоне
кризисных явлений, так и постоянно действующие инструменты, в том числе
их модификации.
Безусловно, определить точные границы антикризисного регулирования
экономики крайне сложно, особенно в отношении отдельных ее сегментов,
традиционно являющихся объектом пристального внимания со стороны
государства. В частности, это касается рынка банковских услуг, являющегося
наиболее ярким примером объекта антикризисного регулирования с учетом
особых «дестабилизирующих» характеристик самого рынка и специфики
банковской деятельности. В России ситуация также осложняется введением
финансовых санкций, потребовавших принятия финансовых антисанкционных
мер, по сути своей также являющихся антикризисными.
Сложность выделения блока антикризисного законодательства также
связана с отсутствием единого массива законодательства, обеспечивающего
1
Молчанов А.В. Антимонопольный комплаенс: значение и перспективы правового
регулирования // Юрист. 2017. № 17. С. 12.
38
применение всех средств государственного регулирования
предпринимательской деятельности. Как верно отмечается в литературе, «в
настоящее время в значительной степени отсутствует правовая база,
обеспечивающая применение средств, инструментов государственного
регулирования экономики, создание которой следует рассматривать в качестве
приоритетного направления развития законодательства (в широком смысле
слова)»
1
.
Учитывая данные выводы об условных границах антикризисного
регулирования, можно предложить определение антикризисного
законодательства, а также выделить основные блоки антикризисного
законодательства.
Представляется, что можно дать следующее определение антикризисному
законодательству как совокупности федеральных законов, устанавливающих
антикризисные средства государственного регулирования экономики,
внедряемые как на фоне кризисных явлений на рынке, так и постоянно
действующие инструменты, в том числе их модификации.
Необходимость принятия мер, направленных на поддержание
стабильности рынка банковских услуг, продиктована не только финансово-
экономическими санкциями как таковыми, но и сложившейся в силу целой
совокупности факторов неблагоприятной экономической ситуации в стране.
Все это не может не отражаться ни на курсе национальной валюты, ни на
устойчивости всего финансового сектора экономики.
Как известно, санкции имеют несколько болезненных направлений для
России. Это, конечно же, сфера энергетики, а также отчасти и финансовый
рынок. Представляется, что введение санкций в финансовой сфере является для
России не только одним из наиболее опасных направлений, но и одним из
наиболее вероятных. Относительная слабость нашего финансового сектора на
мировом уровне (среди крупнейших международных банков наша страна не
1
Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г.
Лахно. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2017. С. 448.
39
имеет представительства) дополняется значительной зависимостью от
государственной доли участия (более 55% активов банковской системы), а
также известными свойствами самой банковской деятельности.
Таким образом, очевидна уязвимость национального финансового рынка
к введенным и потенциальным санкциям, в том числе в силу асимметричности
развития российского и зарубежных финансовых секторов. Кроме того,
традиционное для любого рынка банковских услуг значительное
государственное влияние, жесткие инструменты банковского регулирования и
надзора, требующие прозрачности отчетности, в том числе составленной на
консолидированной основе, еще более упрощают введение финансовых
санкций.
На сегодняшний день на уровне Европы и США в отношении России
введены санкции в части:
- ограничения доступа к иностранным кредитным ресурсам
(превышающим 90 дней) для российских банков с государственным участием
или же связанных с секторальными санкциями;
- ограничения инвестирования в ценные бумаги российских банков с
государственным участием;
- отключения российских кредитных организаций от международных
платежных систем;
- «замораживания» активов российских физических лиц и компаний.
Что касается новых возможных санкций, то по опыту других стран, в
частности Ирана, можно ожидать введение санкций помимо расширения
обозначенных выше направлений, также в первую очередь в сфере
безналичных расчетов, например, отключение от системы SWIFT, а также
напрямую касающихся блокировки золотовалютных резервов страны.
Все это требует глубокой проработки направлений государственной
политики, в том числе в области инструментов банковского регулирования и
надзора, разработки системы правовых средств, направленных на поддержание
национальной валюты и стабильности рынка банковских услуг.
40
Представляется важным не только выделение черт антикризисного
законодательства, его основных блоков, но и обобщение его основных
положений с целью выявления наиболее эффективных средств антикризисного
регулирования, а также создания концепции антикризисного регулирования, в
том числе по отдельным сегментам рынка.
При этом можно основываться на следующих задачах антикризисного
регулирования:
1) создание новых инструментов, решающих сиюминутные задачи
конкретной кризисной ситуации;
2) поиск новых инструментов, введенных в период кризиса, но имеющих
длительный антикризисный потенциал, превращающий их в антикризисные
инструменты постоянного действия;
3) выявление существующих средств банковского регулирования,
банкротного регулирования, обладающих антикризисным потенциалом,
создание системы этих средств с определением их антикризисного потенциала
и способов правового обеспечения их применения
1
.
Кроме того, следует согласиться с Е.П. Губиным в том, что «право
ограничивает не только предпринимательскую деятельность, но и деятельность
государства в сфере регулирования экономики. По существу, государство
ограничивает само себя, и в этом особенность взаимоотношений государства и
права в контексте проблемы свободы предпринимательской деятельности»
2
.
Для понимания пределов антикризисного регулирования предпринимательской
деятельности, выражающегося в положениях антикризисного законодательства,
данный вывод является особенно важным, учитывая отмеченную выше
экстраординарность его действия. Сферы и сроки использования средств
антикризисного регулирования, обретающих свою правовую форму в актах
антикризисного законодательства, должны быть четко определены. В
1
Лаутс Е.Б. Антикризисное законодательство и законодательство в сфере государственного
регулирования предпринимательской деятельности // Юрист. 2017. № 15. С. 7.
2
Губин Е.П. Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние и
направления совершенствования // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и
право в России и за рубежом». 2010. № 3. С. 18 - 25.
41
противном случае велик соблазн создать правовую среду перманентного
исключения из общих правил в сфере регулирования предпринимательской
деятельности.
Начиная с конца первого десятилетия двухтысячных годов в
отечественном правопорядке наметилась устойчивая тенденция к сокращению
формальных препятствий в осуществлении прав предпринимателей. Наиболее
значительные из них, на наш взгляд, лежат в сфере организационных
правоотношений и заметно уменьшают административное давление на
участников гражданского оборота.
Во-первых, это связано с изменением процедуры возникновения права
предпринимательской деятельности: от разрешительного порядка к
уведомительному, за исключением случаев, предусмотренных гражданским
законодательством.
Еще одним последовательным шагом на этом пути стал Федеральный
закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Закон содержит ряд
предписаний, заметным образом оградивших субъектов малого и среднего
бизнеса от необоснованных проверок и последующих санкций со стороны
государственных органов
1
.
Системная работа в этом направлении началась с Концепции развития
гражданского законодательства РФ от 7 октября 2009 г.
2
. Она явилась
результатом кропотливой аналитической работы по воплощению
доктринальных научных разработок и обобщению значительного массива
правоприменительной практики, в том числе по ликвидации пробелов и
коллизий законодательства, послужила основой ныне действующих изменений
Гражданского кодекса РФ.
1
Вавилин Е.В. Осуществление и защита прав предпринимателей // Журнал
предпринимательского и корпоративного права. 2016. № 3. С. 10 - 14.
2
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена
решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
42
Отраслевой анализ принципов защиты прав предпринимателей
показывает, что в основном это принципы, регулирующие публичные
правоотношения, связанные с организацией и осуществлением
предпринимательской деятельности и отдельных ее видов, правовым
положением хозяйствующих субъектов, устройством и функционированием
рынка. В поле нормативного регулирования оказываются различные сферы
бизнес-деятельности, вопросы безопасности производства и труда, качества
производимой продукции и оказываемых услуг, стандартизации, сертификации,
технического и санитарно-гигиенического регулирования, требования к
экологии, пожарной безопасности, градостроительной деятельности, правилам
ведения бухгалтерского учета и отчетности и т.д.
1
.
Отраслевой анализ принципов показывает различные способы их
закрепления в законе: в виде норм-принципов (стандартов), вводной части
(преамбулы), общих положений, в том числе положений, закрепляющих цели
правового регулирования, гарантии. Перечисленные способы закрепления
принципов, кроме норм-принципов (стандартов), имеют место в ряде
нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы
предпринимательской деятельности.
Участие норм-принципов (стандартов) в правовом регулировании
прослеживается в таких нормативных правовых актах, как: Федеральный закон
от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» (ст. 3), Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ
«О техническом регулировании» (ст. ст. 3, 19), Федеральный закон от
13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-
частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 4), Федеральный
закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
1
Савватеев В.Ю. Гражданско-правовая защита прав участников предпринимательских
отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 19.
43
деятельности» (ст. 4), Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (ст. ст. 6 - 12), Федеральный закон от
30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (ст. 7).
В совокупности названные нормативные правовые акты характеризуют
систему отраслевых принципов защиты прав и законных интересов
предпринимателей, устанавливающих единый порядок проведения проверок,
закупок, лицензирования, единство применения стандартов, требований
регламентов, обеспечение в Российской Федерации добросовестной
конкуренции, единство экономического пространства, благоприятных условий
для производства и распространения рекламы, предупреждение и пресечение
фактов нарушения законодательства Российской Федерации, открытость,
доступность и прозрачность информации, отсутствие дискриминации,
равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом, добросовестное
исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению, справедливое
распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения, свободу
заключения соглашения, документарный характер государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,
недопустимость взимания не предусмотренной законом платы, за исключением
уплаты государственной пошлины, и др.
1
Особенностями отраслевых и межотраслевых принципов защиты
являются их функциональность, технологичность и комплексность применения.
Функциональный характер подчеркивает роль государства в защите
(поддержке) предпринимательства
2
. Комплексность выражается в совместном
применении отраслевых и межотраслевых принципов, например, совместное
1
Степин А.Б. Принципы защиты прав предпринимателей в российском законодательстве //
Российская юстиция. 2018. № 1. С. 7.
2
См.: распоряжение Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р «Об утверждении Стратегии
развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до
2030 года» (вместе с Планом мероприятий («дорожной картой») по реализации Стратегии
развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до
2030 года) // Собрание законодательства РФ. 2016. № 24. Ст. 3549.
44
применение принципа соблюдения баланса частных и публичных интересов и
принципов справедливости, соразмерности и индивидуализации
ответственности прослеживается при реализации положений ст. 4.1.1 КоАП
РФ, которая введена в действие Федеральным законом от 03.07.2016 № 316-ФЗ
«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях». Применение данной статьи Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях направлено на защиту (поддержку)
субъектов малого и среднего предпринимательства. В этом случае происходит
замена административного штрафа на предупреждение при наличии условий,
предусмотренных ст. ст. 4.1.1, 3.4 данного Кодекса. Технологичность
принципов защиты проявляется в их направленности на достижение конечного
результата - восстановление нарушенного права. Другой отличительной
особенностью принципов защиты прав предпринимателей является их
непосредственное участие в правовом регулировании конфликта. Они не стоят
вне правоотношения и не имеют декларативного характера.
Следует заключить, что принципы защиты прав предпринимателей
представляют собой основные (отраслевые, межотраслевые) нормативные
начала, характеризующие содержание правового регулирования
предпринимательской деятельности, направленные на соблюдение гарантий
прав и законных интересов ее участников и восстановление нарушенного права.
Защита прав предпринимателей не ограничивается рамками отраслевого
законодательства. Обладая межотраслевым характером, принципы защиты прав
предпринимателей отличаются функциональностью, технологичностью и
комплексностью применения.
Таким образом, можно констатировать, что наиболее продуктивные
изменения отечественного законодательства связаны с последовательными,
системными мерами по формированию механизмов осуществления прав
предпринимателей (вещных, обязательственных, корпоративных). Когда
система норм регламентирует выверенную последовательность действий,
приводящих субъекта к фактическому получению блага. Это задача любого