47
Наибольший объем и доля расходов предусматриваются на реализацию
федерального проекта «Современная школа» на 2019 год – в сумме 47,9 млрд.
рублей, или 46,5 %, на 2020 год – 44,7 млрд. рублей, или 38 %, на 2021 год – 44,8
млрд. рублей, или 35,1 %.
Наибольшее увеличение бюджетных ассигнований в 2020 году по
сравнению с 2019 годом предусматривается по федеральному проекту
«Цифровая образовательная среда» на 13,5 млрд. рублей, или в 5,2 раза.
Наибольшее уменьшение бюджетных ассигнований в 2020 году по сравнению с
2019 годом предусматривается по федеральному проекту «Социальная
активность» на 0,7 млрд. рублей, или на 34 %.
В соответствии с паспортом национального проекта «Образование»,
утвержденным президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по
стратегическому развитию и 792 национальным проектам (протокол от 3
сентября 2018 г. № 10), на реализацию указанного национального проекта
предусматриваются бюджетные ассигнования на 2019 год в сумме 101,0 млрд.
рублей, на 2020 год – 121,6 млрд. рублей, на 2021 год – 131,7 млрд. рублей, что
не соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным законопроектом
на 2,2 млрд. рублей (2,2 %), 4,0 млрд. рублей (3,3 %) и 4,0 млрд. рублей (3 %)
соответственно. Бюджетные ассигнования по 5 из 10 федеральных проектов не
соответствуют законопроекту. Также на реализацию указанного национального
проекта предусматриваются бюджетные ассигнования консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации на 2019 год в сумме 6,9 млрд.
рублей, на 2020 и 2021 годы – по 7,5 млрд. рублей ежегодно. Бюджетные
ассигнования государственных внебюджетных фондов предусматриваются на
2019 год в сумме 2,2 млрд. рублей, на 2020 год – 2,5 млрд. рублей, на 2021 год –
2,6 млрд. рублей.
Прежде, чем давать оценку новым разработанным проектам, следует
обозначить проблемы, которые стали препятствием для исполнения целей и
задач прежних государственных проектов. В предшествующие годы, для
которых были характерны позитивные изменения в демографических трендах,
48
Россия опиралась также на два концептуальных документа, касающихся
процессов воспроизводства и миграции населения. Это: Концепция
демографической политики Российской Федерации на период до 2015 г.
1
и
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на
период до 2025 года
2
.
Если судить по плану мероприятий реализации в 2016-2020 гг. Концепции
демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, то
целевыми показателями демографического развития на 2020 г. слали
следующие:
- «увеличение численности населения до 147,5 млн человек;
- увеличение ожидаемой продолжительности жизни (оба пола) до 74 лет;
- увеличение суммарного коэффициента рождаемости до уровня 1,87;
- обеспечение миграционного прироста на уровне не менее 200 тыс.
человек ежегодно»
3
.
Уже в 2016-2017 гг. стало ясно, что в перспективе Россия будет вновь
поставлена перед проблемой депопуляционного тренда на ближайшие
десятилетия. И целевые индикаторы демографической Концепции к 2020 г. не
будут достигнуты. С 2016 г. стала тотально снижаться рождаемость и
сокращаться позитивная динамика в параметрах смертности. В результате по
оперативным данным за 2018 г. естественная убыль населения составила 218,4
тыс. человек. Причем, эту естественную убыль уже не компенсирует внешний
миграционный прирост, который не насчитывает ожидаемых 200 тысяч человек.
Не будет достигнут и целевой показатель суммарного коэффициента
1
Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года
(утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351). URL:
https://base.garant.ru/191961/53f89421bbdaf741eb2 d1ecc4ddb4c33/ (дата обращения: 1.02.2019)
2
План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Концепции демографической
политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства
РФ от 14 апреля 2016 г. N 669-р). URL: https://base.garant.ru/71381980/#block_1000 (дата
обращения: 1.02.2019)
3
План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Концепции демографической
политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства
РФ от 14 апреля 2016 г. N 669-р). URL: https://base.garant.ru/71381980/#block_1000 (дата
обращения: 1.02.2019)
49
рождаемости, который в 2018 г. опустился ниже 1,6 ребенка на одну женщину в
репродуктивном возрасте.
Сомнение вызывает и показатель ожидаемой продолжительности жизни
при рождении, о быстром росте которого много говорилось с высоких трибун.
Его «планируемое» достижение было бы возможно при более благоприятной
демографической и социально-экономической конъюнктуре, что на
современном этапе развития российского общества является проблематичным.
Хотя в прогнозируемых статистическим ведомством параметрах
демографического развития до 2036 г.
1
эти целевые индикаторы и представлены
в высоком варианте, скорее всего, демографические процессы будут развиваться
по иным сценариям, что обусловливает необходимость теоретического и
методологического анализа прошлой демографической и миграционной
политики с позиций вновь появившихся вызовов.
Изучение ранее принятых концептуальных документов и программ
реализации государственных проектов, оказывающих влияние на
демографическое развитие Российской Федерации, выявило ряд проблем, на
которые следовало бы обратить внимание при разработке новых стратегических
целей и, соответственно, мероприятий по практическому внедрению их в
демографическую и социальную политику.
Первая проблема, на которую следует обратить особое внимание, это
информационное сопровождение реализуемых мер в социально-
демографическом направлении. Значительная часть населения, которое
формально может использовать социальную поддержку для реализации своих
репродуктивных, семейных и иных планов, не имеет представления о таких
возможностях. И эта проблема имеет длительную историю. Например, о
недостаточной информированности населения о своих социальных правах ранее
1
Статистический бюллетень «Предположительная численность населения Российской
Федерации до 2035 г.», Москва, Росстат, 2018. URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/
statistics/publications/catalog/doc_1140095525812 (дата обращения: 1.02.2019)
50
заявляли и общественные деятели
1
, и свидетельствовали результаты
социологических опросов
2
.
Уже в настоящее время на Гайдаровском форуме 2019 г. вицепремьер РФ
Т. Голикова представила, например, такие данные, о том, что «сейчас всеми
видами государственной социальной помощи обращаются только около 20
процентов малоимущих жителей. В 2017 году такую помощь получили четыре
миллиона человек из 19,2 миллиона малоимущих граждан»
3
.
Проблема низкой информированности о социальных правах и
государственной поддержки населения, связанной с демографическим
развитием, обусловлена и проблемой заявительного принципа и принципа
нуждаемости. Понятно, что в связи с ограниченными финансовыми
возможностями государства эти принципы кажутся оправданными. Однако, если
государство позиционирует себя в качестве государства социальной
направленности (статья 7 Конституции Российской Федерации) , то каждый
гражданин страны должен иметь безусловное право на социальную поддержку.
Более того, если государство оказывает услуги (государственные услуги),
то и действовать оно должно с целью охвата как можно большего числа своих
(клиентов) или населения. Социальные службы должны не только принимать
заявления, подача которых часто из-за примитивных условий транспортной или
иной доступности отдельных регионов страны и отдельных слоев общества
неосуществима, но и идти в «народ», выявляя тех, кто не знает или не может
обратиться за реализацией своих прав по социальной поддержке.
Проблемы финансирования и софинансирования национальных проектов.
Многие региональные программы, связанные с демографическим развитием или
1
Соцсекретно. Граждане не имеют понятия о положенных им льготах. URL:
https://dislife.ru/articles/ view/39093 (дата обращения: 1.02.2019)
2
Денис Волков, Степан Гончаров. «Потенциал гражданского участия в решении
социальных проблем» Сводный аналитический отчет 2014 г. ЛЕВАДА-ЦЕНТР. URL:
http://www.levada.ru/sites/default/files/ potencial_grazhdanskogo_uchastiya_0.pdf (дата
обращения: 1.02.2019)
3
Где жить? Татьяна Голикова назвала регионы с самой высокой и низкой убылью
населения. URL: https://rg.ru/2019/01/15/golikova-nazvala-regiony-s-samoj-vysokoj-i-nizkoj-
ubyliu-naseleniia.html (дата обращения: 1.02.2019)
51
способствующие ему, используют принцип софинансирования регионального и
федерального бюджета. В случае, если регион бедный, то и дотации из
федерального бюджета на эти программы не будут поступать. Это ухудшает
перспективу влияния на демографические тренды. По мнению члена комитета
Госдумы по экономической политике Владимира Сысоева "четверть регионов
фактически является регионами-банкротами". "Понятно, что эта ситуация в
какой-то степени создана искусственно, когда регионы просто загоняли в долги,
вынуждали брать кредиты в коммерческих банках по очень высоким ставкам,
которые доходили до 15-20% годовых"
1
.
Поэтому в случае ухудшения экономической конъюнктуры первое, что
идет под сокращение, это социальные выплаты. Например, как в случае с
Республикой Якутия, когда борьбой с бедностью объяснили отмену дотаций за
детский сад
2
.
Кроме того, анализ региональных демографических программ прошлых
лет свидетельствует о наличии проблемы технологического исполнения задач
демографической политики. В управлении процессами демографического
развития отсутствует согласованность между департаментами различных
направлений.
Наблюдается дефицит профессионально подготовленных кадров в
регионах, связанных с управлением процессов демографического развития.
Заметно слабое научное сопровождение и недостатки мониторинга и анализа, а
главное нет навыков оценки результативности применяемых мер с
последующим их совершенствованием.
В качестве критериев эффективности деятельности губернаторов, которые
утверждены в 2017 г. Президентом РФ (их всего 24) есть три, которые относятся
1
В России всего три региона-донора, остальные дотационные или банкроты. URL:
https://tsargrad.tv/ articles/v-rossii-vsego-tri-regiona-donora-ostalnye-dotacionnye-ili-
bankroty_131121
2
Cчетная палата: Программа поддержки молодых семей провалилась. URL:
https://versia.ru/schetnayapalata-programma-podderzhki-molodyx-semej-provalilas (дата
обращения: 1.02.2019)
52
к демографическим процессам: это ожидаемая продолжительности жизни при
рождении, коэффициент миграционного прироста на 10 тыс. чел. и суммарный
коэффициент рождаемости. Однако эти критерии не становятся приоритетными
в связи с преобладанием роли показателей, связанных с финансовой
«дисциплиной», что не создает объективную необходимость руководителей
регионов таргетировать свою деятельность на демографическое развитие.
Кроме того, в прошедший период демографическая и миграционная
концепции были слабо согласованы
1
, тем самым был снижен синергетический
эффект от их реализации. Существует еще одна проблема подмены статистикой
реальных абсолютных и относительных показателей населения. В связи с тем,
что многие показатели миграционного обмена осуществляются на основе
бумажек миграционных карт, патентов, разрешений на работу, свидетельств. Мы
не знаем реальную численность населения в России. Поэтому важно в новой
России хотя бы один раз провести перепись наличного населения, а не
постоянного, численность которого искусственно увеличилась с 2012 г. из-за
иной методики ее подсчета. Мы также не знаем и численность убывших
мигрантов, так как уже есть исследования, доказывающие, существенные
различия между статистикой России и других государств, куда выехали наши
граждане
2
.
Все эти проблемы следовало бы учитывать при разработке новых
фундаментальных проектов, направленных на демографическое сдерживание
развивающихся депопуляционных процессов в России.
1
Сигарева Е.П. Концептуальные противоречия демографической и миграционной
политики // Моделирование демографического развития и социально-экономическая
эффективность реализации демографической политики России / Материалы международной
научно-практической конференции. Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации, Институт социально- No. 1 The State Counsellor, 2019 политических
исследований РАН. 2015. М.: Экономическое образование. URL: https://elibrary.ru/item.
asp?id=24783473 (дата обращения: 1.05.2019)
2
Воробьева О.Д., Гребенюк А.А. Эмиграция из России в конце XX начале XXI века.
Аналитический доклад. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2016/0701/biblio02.php (дата
обращения: 1.02.2019)
53
Однако ее задачи остаются невыполненными, что связано с недостаточно
эффективной деятельностью по ее реализации. Из 219 тысяч молодых семей,
являющихся участниками данной программы реально воспользовались ее
поддержкой лишь 14 тысяч семей
1
.
Слабый эффект дала и программа «Соотечественники», которая кроме
иных целей была главным образом рассчитана на миграционный прирост
постоянного населения России. Ее эффект постепенно затухает. Если в 2014 г. в
связи с крымскими событиями приток соотечественников достигал 355 тысяч
человек, то в 2017 г. – лишь 147,9 тысяч человек.
За 3 квартала 2018 г. соотечественников прибыло 121 тысячи человек, что
на 8 % меньше, чем в соответствующий период 2017 г. Более того, программа не
гарантирует нахождение прибывших соотечественников в тех регионах, где они
зарегистрированы.
В отсутствии работы в депрессивных регионах они все равно переезжают
в г. Москву и другие города в поисках работы. Обозначенные недостатки
необходимо критически проанализировать с целью подготовить наиболее
реалистические проекты, способствующие стабилизации демографических
трендов.
«Провальные» идеи возникают из-за отсутствия должного научного
сопровождения при подготовке таких документов, где определения в качестве
целевых показателей выступают индикаторы, основанные не на реальных, а на
статистически «средних» параметрах или параметрах, которые не отражают
демографические цели. Это можно наблюдать и во вновь представленном
национальном проекте «Демография». Например, в национальном проекте
«Демография» отсутствует новая концептуальная часть. Он сразу начинается с
паспорта национального проекта «Демография». Если эти целевые индикаторы
вписывается в Концепцию демографического развития до 2025 гг., то тогда
1
Cчетная палата: Программа поддержки молодых семей провалилась. URL:
https://versia.ru/schetnayapalata-programma-podderzhki-molodyx-semej-provalilas (дата
обращения: 1.02.2019)
54
должны быть уточнены концептуальные цели. Если они остаются такими же, то
должно быть об этом заявлено на новом третьем этапе реализации прошлой
Концепции. В таком виде создается впечатление, что этот документ не является
концептуальным продолжением прошлой демографической политики.
Сам лексикон документа вводит в заблуждение формулировками. Почему-
то разработчики выбрали в документе глаголы в прошлом времени (получили,
определены, выполнены, реализованы и т.д.). И формулировки задач выглядят
не как задачи, а как уже реализованные мероприятия.
Следовало бы улучшить форматирование «паспорта» и отделить каждый
последующий год от предыдущего отдельной строкой.
Есть и другие замечания, которые свидетельствуют о слабой проработке
представленных проектов. Первая целевая задача – «увеличить ожидаемую
продолжительность здоровой жизни до 67 лет». В методической части
отсутствует объяснение методики расчета этого показателя, а в
соответствующих столбцах отсутствуют целевые показатели, рассчитанные в
годах.
Следующий целевой показатель – «снижение смертности населения
старше трудоспособного (на 1000 человек населения соответствующего
возраста)» не учитывает изменения в определении трудоспособного возраста,
основанные на современной пенсионной реформе
1
.
Целевой показатель – «Обращаемость в медицинские организации по
вопросам здорового образа жизни (тысяч человек)» не может, как полагают
разработчики паспорта проекта, характеризовать «увеличение доли граждан,
ведущих здоровый образ жизни». Последний индикатор может быть определен
на основе специальных обследований. Целевой показатель: «Доля граждан,
1
Афанасьев Р.С., Голованова Н.В. Оценка эффективности бюджетных расходов:
Федеральный и региональный опыт // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2018. № 2
(284). С. 56–64.
55
систематически занимающихся физической культурой и спортом, %», который к
2024 г. должен достичь 55 %, очевидно, не будет достигнут
1
.
За ближайшее пятилетие в современных условиях экономического кризиса
здоровый образ жизни, а, значит, и занятие физкультурой и спортом будет
конкурировать с необходимостью элементарного выживания. Поэтому данные
индикаторы проекта маловероятны. Не ясным является использование в
документе двух групп регионов: «приоритетных» и «не приоритетных».
Понятно, что демография Дальнего Востока актуализирована в связи с
миграционным оттоком и специальными проектами развития. Но не понятно, что
только в данном регионе указаны дополнительные меры, направленные на
поддержку рождаемости.
Запланированные миллионные просмотры социальной рекламы и
тысячные тиражи, направленные на поддержку материнства, детства и семейных
ценностей, не могут являться целевыми показателями нацпроекта без учета
анализа их эффективности. В противном случае это будет бессмысленное
«разбазаривание» финансовых средств проекта. Это касается и других
направлений, указанных в данном документе. Приведение в нормативное
состояние спортивных объектов требуется не только в школах олимпийского
резерва.
Наиболее катастрофической является ситуация с доступностью
спортивных сооружений в сельской местности, где почти 70 % детского
населения не имеют дома ни одного спортивного снаряда. Более подробное
рассмотрение отдельных направлений нацпроекта «Демография» позволило
сделать замечания, в первую очередь, в отношении формулировок задач,
которые выглядят не как задачи, а как уже реализованные мероприятия. В
значительной части случаев реализуемые меры – это продолжение деятельности
и мер, уже действующих в настоящее время.
1
Ростовская Т.К. Проблемы реализации государственных программ, связанных с
демографическим и миграционным потенциалом// Государственный советник , 2019, С.25-32
56
Получается, что если не национальные проекты, то эти меры можно было
бы не выполнять (материнский капитал, выплату пособия на третьего ребенка и
т.д.)? Отмечая значимость принятой новой Концепции государственной
миграционной политики Российской Федерации (далее – Концепция), которая
определила магистральные направления в правовом регулировании
миграционных отношений на 2019-2025 годы, следует подчеркнуть, что данный
нормативный правовой акт существенно отличается от предыдущей версии
Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на
период до 2025 года, утвержденной Президентом РФ в 2012 году, что вызвало
неоднозначную реакцию в профессиональной среде. В Концепции одной из
задач миграционной политики поставлено создание благоприятного режима для
свободного перемещения обучающихся, научных и педагогических работников
в целях развития науки, профессионального образования, повышения уровня
подготовки научных кадров и специалистов для отраслей экономики и сферы
государственного управления Российской Федерации (подп. «в» п. 21).
Кроме того, говорится о необходимости корректировки условий
добровольного переселения востребованных специалистов с учетом их
ожиданий и запросов, а также поддержки российских организаций,
привлекающих таких лиц.
Как направление миграционной политики указано обеспечение
открытости Российской Федерации для обучающихся, научных и
педагогических работников, в том числе создание для них комфортного режима
въезда в Российскую Федерацию, пребывания, получения образования и
осуществления профессиональной деятельности на ее территории (подп. «б» п.
24), расширение возможностей для приглашения преподавателей из
иностранных образовательных организаций в целях обучения российских
граждан (подп. «в»), совершенствование механизмов отбора талантливой
иностранной молодежи для поступления в российские образовательные
организации в пределах выделяемых квот (подп. «г»).