46
Кроме того, принимая во внимание высокий уровень коммерциализации
образования, признание и в таком возрасте гражданина безработным будет для
него довольно значительной опорой и зачастую становится единственным
средством к существованию. Кроме того, служба занятости может таким
лицам обеспечить прохождение бесплатного обучения, что также будет
значительной поддержкой несовершеннолетних лиц.
Тем самым, несовершеннолетние в 14 или в 15 лет не могут быть
исключены из числа лиц, которые в соответствии с законом могут
признаваться безработными.
Отдельного внимания заслуживает верхняя граница возраста, когда
гражданина все еще можно признать безработным. Необходимо отметить, что
законодатель не предусматривает такой границы. В то же время, следуя
положению п. 3 ст. 3 Закона о занятости населения
73
как верхнюю границу
возраста, когда человек может быть признан безработным, следует
рассматривать достижение пенсионного возраста.
Однако и данная позиция имеет свои недостатки, так как к моменту
наступления пенсионного возраста и не имея необходимого стажа гражданин
может попросту не иметь право на получение пенсии. Кроме того,
непосредственно трудовое законодательство стимулирует более поздний
выход гражданина на пенсию. Такую возможность должно предполагать и
законодательство о занятости. Кроме того, закон предусматривает
одновременное получение пенсии и заработной платы, за исключением
отельных случаев.
Как отмечается в литературе, коль скоро необратимые изменения
организма ведут к тому, что у гражданина снижается трудоспособность, но
постепенно, а не сразу, то и общество должно определить оптимальную
73
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.
47
степень утраты трудоспособности. В качестве границы предлагается
установить возраст в 65 лет
74
.
Еще одним признаком безработного является утрата работы и дохода.
Подход законодателя о необходимости во внимание принимать при
установлении статуса безработного обстоятельства, которые связаны с
реализацией гражданином своих способностей и имущества для
предпринимательской деятельности и иной деятельности, не запрещенной
законом, согласуется со ст. 1 Закона о занятости
75
, в силу которой заработком
является заработная плата, установленная трудовым договором или доход,
получаемый как результат личного осуществления деятельности в разных
правовых формах.
В то же время, основываясь на положениях статей 2 и 3 Закона о
занятости населения
76
не могут признаваться безработными, граждане, не
выполняющие оплачиваемой работы или граждане, которые не проводили
деятельности, связанной с получением того или иного дохода. Например, сюда
можно отнести учредителей либо участников общественных и религиозных
организаций, благотворительных или иных фондов и организаций, а также
объединения лиц, которые в отношении организаций не имеют
имущественных прав и пр.
Следует сказать, что данное положение трактовалось многими учеными,
в результате чего оно стало в свое время предметом рассмотрения
Конституционного суда РФ, который в своем постановлении от 25.05.2010 №
11-П
77
установил, что в соответствии с Законом о занятости населения
занятыми следует признать граждан, учредителей или участников
организаций за исключением таких лиц, которые являются участниками или
74
Храновский И.В. К вопросу о понятии безработного в трудовом праве. // Пробелы в российском
законодательстве. 2013. № 2. С. 79-83.
75
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.
76
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.
77
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.05.2010 N 11-П «По делу о проверке конституционности
абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в
связи с жалобой гражданина Н.И. Гущина. // Собрание законодательства РФ. 2010. № 23. Ст. 2934.
48
учредителями благотворительных и религиозных организаций и иных
подобных фондов и объединений юридических лиц, не имеющих в отношении
таких организаций имущественных прав, что не противоречит Конституции
РФ. Тем самым, признавая правомерным отнесение граждан к числу занятых
Конституционный суд считает, что это решение не вносит препятствий для
законодателя внести, учитывая положения ст. 19 Конституции РФ
78
,
изменение в критерии отнесения граждан к занятым или установить в
отношении рассматриваемой категории лиц иное правовое регулирование,
предусматривающее предоставление им работы и гарантий социальной
защиты, предусмотренных Законом о занятости населения для безработных
граждан.
Законодатель не учел рекомендаций суда в связи с чем было подано
новое обращение, на основании которого в постановлении Конституционного
суда РФ от 23.04.2012 г. № 10-П
79
суд признал абз. 10 ст. 2 Закона о занятости
населения таким, который не соответствует Конституции РФ в той мере в
какой положения данного абзаца препятствуют признанию гражданина
безработным если он является учредителем либо участником некоммерческой
организации – товарищества собственников жилья. Суд отметил, что данное
положение во внимание не принимает специфику правового статуса
учредителей товариществ собственников жилья, которые не проводят
полноценной экономической деятельности с целью получения постоянного
дохода. Обладание имущественными правами не следует относить к
безусловному свидетельству отсутствия права на получение прибыли и не
может быть принято, как критерий дифференциации прав учредителей в сфере
защиты от безработицы. Допуская возможность признать безработными
только учредителей или участников тех некоммерческих организаций,
78
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
79
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2012 N 10-П «По делу о проверке конституционности
абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в
связи с жалобой гражданки Е.Н. Эрлих». // Вестник Конституционного суда РФ. № 4. 2012.
49
которые прямо указаны в законе, законодатель нарушает разные запреты,
которые относятся к одной категории.
Однако до настоящего времени законодатель так и не принял во
внимание решение Конституционного суда РФ, что следует отнести к
негативной практике. Представляется, что на основании такого решения
Конституционного Суда РФ гражданам следует обратиться в Европейский суд
по правам человека и требовать для себя значительной компенсации.
Из анализа иных положений действующего законодательства следует,
что для того, чтобы гражданин был признан безработным, должна не только
отсутствовать работа и соответственно доход, но и не должно иметь место
иное материальное обеспечение, например, трудовая пенсия по старости,
досрочное пенсионное обеспечение, пенсия за выслугу лет по
государственному пенсионному обеспечению. Тем самым признание
безработным не может иметь место, если гражданин получает пенсионное
обеспечение. В то же время размер пенсионного обеспечения зависит от
заработка лица, а правила исчисления пенсий по инвалидности и трудовых
пенсий по старости такие, что при некоторых условиях, лицо, которое
получает пенсию по инвалидности, достигнув пенсионного возраста, может
сохранить эту пенсию, как более выгодную для себя. Следовательно, такое
лицо может быть признано безработным и получать и пенсию, и пособие по
безработице. То есть лица, которые получают пенсию по возрасту поставлены
в неравные условия.
Тем самым, определяя возможность признать лицо безработным,
которому назначена пенсия по инвалидности, по старости или за выслугу. При
определении права на пособие по безработице следует во внимание принимать
как назначение данных пенсий, так и пенсий по случаю потери кормильца.
Разрешая данный вопрос, не может во внимание приниматься исключительно
назначение пенсии в соответствии со ст. 32 Закона о занятости.
Представляется, что граждане, достигшие пенсионного возраста,
должны признаваться безработными. При этом факт получении ими пенсии
50
должен во внимание приниматься только при определении права на пособие
по безработице, поскольку и пенсия, и пособие имеют равное целевое
назначение. Кроме того, представляется возможным установить таким
гражданам право выбора между пенсией и пособием по безработице если
последнее может выплачиваться в большем объеме.
Есть мнение, что обязательным условием правосубъектности
безработного следует признать наличие гражданства РФ или признание в
соответствии с законом лица беженцем. Однако это не правильно
80
.
Закон о занятости прямо устанавливает, что данный закон свое действие
распространяет и на граждан РФ и на иностранных граждан и даже лиц без
гражданства.
Кроме того, такое положение содержат практически все страны СНГ. В
отношении права на защиту от безработицы, по сути, закрепляется
коллизионный характер применения закона страны места работы. Тем самым,
в соответствии с таким положением, лицо, которое является гражданином или
имеет постоянное место жительства в одной стране, а работу осуществляет в
другом государстве, безработным подлежит признанию по месту постоянного
жительства, в соответствии с законодательством такой страны, включая и
защиту от безработицы. Таким образом, и иностранные граждане, которые в
России проживают на постоянной основе и временно проживающие граждане,
которые имеют разрешение на временное проживание, могут признаваться
безработными наравне с гражданами РФ.
В юридической литературе в качестве критерия правового статуса
безработного лица предлагается выделить отсутствие предложений со
стороны службы занятости на протяжении 10 дней со дня обращения
гражданина.
Данный подход, по всей видимости, основан на анализе ст. 3 Закона о
занятости, хотя, окончательно верным такой подход признавать нельзя.
80
Тимохина А.С., Коропятник П.А. Социальная поддержка безработных граждан. // Материалы
международной научно-практической конференции. Научный центр «Диспут». 2017. С. 20-21.
51
Безработным гражданина следует признавать с момента обращения в службу
занятости для поиска работы, именно в этот момент лицо и приобретает статус
безработного лица. Если лицо не имеет профессии, он может пройти обучение,
по направлению службы занятости или переквалификацию на более
востребованную профессию или пройти курс повышения квалификации. Тем
самым отсутствие предложения работы на протяжении 10 дней является
завершающим юридическим фактом, который порождает правоотношение по
поводу назначения пособия по безработице, но не признания гражданина
безработным.
Само же понятие безработицы следует трактовать как наличие в
государстве граждан, которые относятся к экономически-активному
населению, способные и желающие трудится по найму, но по тем или иным
причинам не могущие найти работу.
Вывод:
Под безработным следует понимать гражданина, у которого нет работы
и заработка, который в соответствии с законом зарегистрирован в службе
органов занятости для поиска работы, ищет работу и готов к ней приступить.
Тем самым к основным признакам безработного лица следует относить:
- трудоспособность;
- отсутствие у лица дохода и работы;
- обязательное состояние на регистрации в органах занятости для поиска
работы;
- поиск работы и готовность к ней приступить.
Само же понятие безработицы также вытекает из данных признаков.
Следовательно, под безработицей следует понимать наличие в стране граждан,
которые относятся к экономически-активной категории, желают трудиться, но
по тем или иным причинам не могут найти подходящей работы.
52
Было обращено внимание на необходимость приведения абз. 9 ст. 2
Закона о занятости
81
населения в соответствие с Постановлениями
Конституционного суда РФ от 25.05.2010 N 11-П и от 23.04.2012 N 10-П, в
части возможности признавать безработными и тех граждан, которые в
соответствии с указанной статьей Закона о занятости не могут быть признаны
таковыми.
Представляется, что граждане, достигшие пенсионного возраста,
должны признаваться безработными. При этом факт получении ими пенсии
должен во внимание приниматься только при определении права на пособие
по безработице. Поскольку и пенсия и пособие имеют равное целевое
назначение. Кроме того, представляется возможным установить таким
гражданам право выбора между пенсией и пособием по безработице если
последнее может выплачиваться в большем объеме.
2.3 Правовые вопросы признания гражданина безработным
В соответствии со ст. 3 Закона о занятности
82
населения, как ранее
определено, безработным служба занятости признает исключительно
трудоспособных граждан, не имеющих работы либо заработка, которые были
зарегистрированы в органах занятости для поиска подходящей работы, ищут
работу и готовы в любой момент к ней приступить.
Решение о признании гражданина безработным орган занятости может
принять по месту жительства гражданина не позднее 11 дней со дня подачи
гражданином необходимых документов.
К документам, которые гражданин должен предоставить в службу
занятости следует отнести:
- паспорт;
81
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.
82
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.
53
- трудовую книжку;
- документ, которым удостоверяется полученная гражданином
квалификация;
- справка о среднем заработке за последние три месяца, которые
прошествовали безработице;
- граждане, не работающие ранее и которые ищут работу впервые,
должны предоставить в орган занятости паспорт и документ о полученном
ранее образовании.
Если служба занятости не предоставляет гражданину работы на
протяжении 10 дней после его обращения, гражданин безработным признается
с первого дня, когда он обратился с соответствующими документами в службу
занятости.
Граждане инвалиды, для признания их безработными должны
предъявить службе занятости индивидуальную программу реабилитации,
которая выдается лечебным учреждением и содержит в себе заключение о
характере и рекомендуемых условиях труда инвалида.
Что касается подходящей работы, которую предоставляет орган
занятости – это работа, в том числе и временная, которая предоставляется в
соответствии с квалификацией гражданина исходя из состояния его здоровья,
учитывая условия работы на последнем месте и принимая во внимание
транспортную доступность. Под транспортной доступностью следует считать
доступность работы недалеко от места жительства гражданина, что
определяется центром занятости, учитывая развитие транспортной сети.
Подходящей орган занятости не может признать работу, если это
связано с переменой места жительства, что не соответствует правилам и
нормам охраны труда. Не может являться подходящей работа, если
предлагаемый работнику заработок ниже среднего заработка работника,
исчисляемого за последние три месяца по последнему месту работы. В то же
время такое положение не распространяет своего действия на граждан, если
54
среднемесячный заработок превышал величину прожиточного минимума
трудоспособного населения, исчисляемого в области.
Временная работа и работа, которая имеет социальную направленность,
может органом занятости быть признана подходящей только для таких
категорий граждан:
- не имеют профессии и ищут работу впервые;
- если гражданин был более одного раза на протяжении года уволен за
нарушение трудовой дисциплины или за иные виновные действия;
- гражданин, который перестал быть индивидуальным
предпринимателем, вышедший из членов крестьянского (фермерского)
хозяйства;
- граждане, которые более года не осуществляли трудовой деятельности
по трудовому договору;
- граждане, которых центр занятости направил на обучение, но за
виновные действия они были отчислены;
- граждане, которые отказались проходить профессиональное обучение
после того, как окончился первый период выплаты гражданину пособия по
безработице;
- граждане, которые в службе занятости на учете стоят более 18 месяцев,
и не работавшие более трех лет;
- граждане, которые в центр занятости обращаются по окончанию
сезонных работ.
В связи с безработицей служба занятости обязана гражданину назначить
пособие, которое представляет собой ежемесячную выплату, которая
назначается гражданину как компенсация утраченного либо отсутствующего
заработка, при соблюдении гражданином установленных законом условий.
Гражданин может быть направлен на общественные работы, при этом к
таким не может быть отнесена деятельность по ликвидации чрезвычайной
ситуации, по устранению последствий катастроф и иная подобная
деятельность.
55
Кроме этого, в соответствии со ст. 23 Закона о занятости
83
граждане
службой занятости могут направляться на профессиональное обучение или на
получение дополнительного образования, если:
- у гражданина нет квалификации;
- нет возможности гражданину подобрать работу ввиду отсутствия
квалификации;
- гражданин утратил возможность выполнять работу, для которой у него
есть квалификация.
В том случае, когда гражданин в виде справки о доходах предоставляет
справку, в которой указывается заработка в иностранной валюте, служба
занятости обязана осуществить перевод волюты в рубли, по официальному
курсу, который был установлен на день увольнения гражданина. В то же время
следует во внимание принимать курс, который установлен на день обращения
гражданина в службу занятости. Дело в том, что неоднократно в мире
наблюдались кризисы, когда за одну ночь иностранная валюта повышалась в
цене в три раза. Тем самым если гражданин обратится в службу занятости и
ему посчитают курс, существовавший до наступления кризиса, он утратит
довольно существенную сумму, которая ему будет положена при выплате
пособия по безработице.
Тем самым, представляется целесообразным в абз. 2 п. 2 ст. 3 Закона о
занятости населения
84
указать, что служба занятости обязана провести перевод
валюты в рубли по официальному курсу, установленному на день обращения
гражданина в службу занятости как ищущего работу.
Служба занятости не признает безработными следующие категории
граждан:
- лицам, которые не достигли возраста 16 лет;
83
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.
84
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020). // Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. № 1915.