35
«либеральный» Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях»
39
, определяющий гражданско-правовой статус и формы
поддержки некоммерческих организаций, не распространяется на
потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья,
садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения
граждан, являющиеся, по сути, видами социального предпринимательства.
Такое правовое решение снижает социальную активность миллионов граждан,
изменяет и усложняет целеполагание законотворческой деятельности в области
социального развития конкретных социальных групп, снижает уровень их
государственной поддержки. Указанный закон впервые ввел в юридические
понятия достаточно неопределенные с социологической точки зрения термины
«социально ориентированные некоммерческие организации» (некоммерческие
организации по определению не могут не быть социально не
ориентированными) и «общественно полезные услуги» (социальные услуги по
определению не могут не быть общественно не полезными), что в
определенной степени предопределило дальнейшее развитие законодательства
в этой области. Совершенствование государственного регулирования
деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций
прямыми правовыми методами в последующие годы проводилось эпизодически
под влиянием факторов, обусловленных экономическими причинами
40
и в
основном связано с определением организаций и предприятий, требующих
государственной поддержки и видов этой поддержки. К числу таких
законодательных актов можно отнести: Федеральный закон от 05.04.2010 № 40-
ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных
39
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
40
ГРИШИНА Я.С. Средства публично-правовой поддержки социально ориентированных некоммерческих
организаций. Гражданский процесс. Арбитражный процесс // Вестн. Саратовской государственной
юридической академии. 2013. № 2 (91)
36
некоммерческих организаций»
41
; указ Президента Российской Федерации от
08.09.2016 № 398 «Об утверждении приоритетных направлений деятельности в
сфере оказания общественно полезных услуг»
42
; постановление Правительства
РФ от 27.10.2016 № 1096 «Об утверждении перечня общественно полезных
услуг и критериев оценки качества их оказания»
43
; постановление
Правительства РФ от 26.01. 2017 № 89 «О реестре некоммерческих
организаций - исполнителей общественно полезных услуг»
44
. Законодательство
о некоммерческих организациях имеет пробелы, повторы и противоречия
45
. В
подтверждение этого А.А. Бурцева приводит пример о внесении 22 изменений
и дополнений в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ во исполнение Указа
Президента РФ от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского
кодекса Российской Федерации»
46
за период с 1 января 2009 года по 28 июля
2013 года. Анализ приведенных законодательных актов также показывает, что
на государственную поддержку могут рассчитывать некоммерческие
организации определенной юридической формы (вида), выполняющие
определенные социальные услуги, названные в постановлении Правительства
РФ от 27.10.2016 № 1096 «общественно полезными» услугами, а общий вектор
развития законотворчества носит патерналистский характер.
Отсутствие отечественной системной научной концепции социально
ориентированного общественного сектора привело к формированию двух
параллельно развивающихся направлений российского законотворчества - в
области социально ориентированных некоммерческих организаций и в области
41
Федеральный закон от 05.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
42
Указ Президента Российской Федерации от 08.09.2016 № 398 «Об утверждении приоритетных направлений
деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг»
43
Постановление Правительства РФ от 27.10.2016 №1096 «Об утверждении перечня общественно полезных
услуг и критериев оценки качества их оказания »
44
Постановление Правительства РФ от 26 января 2017 г. № 89 «О реестре некоммерческих организаций -
исполнителей общественно полезных услуг».
45
БУРЦЕВА А.А. Социально ориентированные некоммерческие организации - гражданско-правовое
регулирование статуса и деятельности // Хозяйство и право. Приложение к № 2. Февраль 2014
46
Указ Президента РФ от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской
Федерации». Электронный фонд - http://docs.cntd. ru/document/902110470
37
социального обслуживания.
В результате выполнения научных исследований с целью разработки
предложений по правовому совершенствованию социального обслуживания
населения в Российской Федерации авторами получен ряд выводов и
предложений, которые в кратком изложении приведены ниже. Федеральный
закон «Об основах социального обслуживания граждан Российской
Федерации» от 28.12. 2013 № 442-ФЗ
47
определяет понятие «социальное
обслуживание» как деятельность по предоставлению социальных услуг
гражданам, а понятие «социальная услуга» как действие или действия по
оказанию постоянной, периодической, разовой или срочной помощи
гражданам.
Понятие «социальная услуга» является одним из базовых
социологических понятий, которое обладает правовой неопределенностью и
отсутствует в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Понятие
социальная услуга требует дополнительного исследования и уточнения с целью
определения круга регулируемых правоотношений.
Социальное обслуживание населения является сложной системой,
элементами которой становятся социальные и социально-значимые услуги, к
которым применимы научные инструменты системного анализа.
Уровень развития и правового регулирования сферы услуг является
характерным показателем зрелости общества и свидетельствует о его
стабильности.
Основополагающий акт - закон Российской Федерации о социальном
обслуживании - имеет определенные недостатки, к основным из которых
следует отнести:
- отсутствие законодательных норм о финансовом обеспечении
социального обслуживания населения с указанием источников и
47
Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации» от 28 декабря
2013 года № 442-ФЗ
38
государственного администратора (по аналогии со страхованием в области
пенсионного и медицинского обслуживания);
- отсутствие законодательных норм, относящихся к социальному
работнику, осуществляющему непосредственный контакт с «нуждающимся» в
социальных услугах и уход за ним, в частности на дому.
Устранение этих недостатков требует срочного обсуждения и внесения
целого ряда статей в закон о социальном обслуживании с учетом зарубежного
опыта.
Исследования показали, что любая помощь (услуга) становится
социальной только в том случае, если она оказывается за счет общества и
гражданин получает ее бесплатно. Социально значимые услуги могут частично
оплачиваться за счет общества.
Содержание социальных услуг, оказываемых каждому конкретному
гражданину, их уточнение и корректировку предложено определять на
муниципальном уровне, а местные органы власти должны быть уполномочены
вносить изменения в структуру и тарифы социальных и социально-значимых
услуг на основе учета потребностей населения и региональных особенностей.
В результате проведенных исследований по совершенствованию
нормативного правового регулирования социального обслуживания в части
мотивации и стимулирования предприятий, предоставляющих социальные и
социально значимые услуги высокого качества, предложен комплекс
рекомендаций, которые включают:
1. Изменения и уточнения в Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-
ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской
Федерации» в части понятия «социальные услуги», «социально значимые
услуги». Изменения необходимы в целях максимального учета интересов
потребителей социальных услуг.
2. Пересмотр ГОСТ Р 52142-2013 Социальное обслуживание
населения. Качество социальных услуг» и разработка нового национального
39
стандарта, регламентирующего требования к услугам СОНО. Это необходимо
для закрепления требований по качеству социальных услуг предоставляемых
СОНО.
3. В условиях применения санкций и финансово экономического
кризиса предложен на примере одной из отраслей экономики правовой
механизм повышения качества социально значимых услуг. На примере туризма
дана модель Национальной системы управления качествам социально
значимых услуг; цели концепции повышения качества социально значимых
услуг на национальном и региональном уровне; изменения в основной закон об
основах туристской деятельности; изменения в федеральную целевую
программу развития внутреннего и въездного туризма (2011-2018 гг.).
4. Изменения в закон 442-ФЗ для уточнения проведения независимой
оценки качества оказания услуг учреждениями и предприятиями социального
обслуживания в части правового регулирования самооценки и оценки качества
социальных услуг потребителем. Предложения даны на основе проведенного
опроса потребителей и исполнителей услуг.
5. Дополнения в приказ Минтруда России от 30.04. 2014 № 282 «О
плане мероприятий («дорожной карты») «Повышение эффективности и
качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)»
по разработке новых правовых документов.
6. Предложения по содержанию Постановления Правительства
Российской Федерации о внедрении в сфере социального обслуживания
Премий Правительства в области качества социального обслуживания и
подготовлен текст положения о таких Премиях, которые мотивируют и
стимулируют поставщиков в предоставлении социальных услуг высокого
качества.
7. Предложения в приказ Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии в части включения в план работ по разработке
новых национальных стандартов на социальные услуги.
40
Существование двух параллельно развивающихся и частично
дублирующих направлений российского законотворчества - в области
социально ориентированных некоммерческих организаций и в области
социального обслуживания приводит к усложнению правоприменительной
практики и торможению развития социальной сферы в рыночных условиях,
особенно в регионах и на уровне муниципальных образований. Такая ситуация
может быть разрешена либеральным либо консервативным путем.
Либеральный путь - разработка закона, объединяющего эти направления
в одно на основе единого юридического понятия «социальное
предпринимательство» с разработкой и введением в действие нового закона
более высокого иерархического уровня. Консервативный путь - объединение
направлений на основе расширения области распространения социального
обслуживания введением в Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об
основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» услуг,
закрепленных в законодательстве о социально ориентированных
некоммерческих организациях. В любом случае терминологической основой
законодательной инициативы должно являться понятие «социальная услуга».
Это понятие может быть закреплено в Федеральном законе от 28.12.2013 №
442-ФЗ. Информация приведена в табл. 3.
Таблица 3.
Предлагаемая редакция статьи 3 (пункт 1,2 и новый пункт 3) в
Федеральном законе от 28.12.2013 № 442-ФЗ
Действующая редакция статьи 3
(пункт 1,2)
Предлагаемая редакция статьи 3 (пункт
1,2 и новый пункт 3)
1) социальное обслуживание
граждан (далее - социальное
обслуживание) - деятельность по
предоставлению социальных
услуг гражданам
1) социальное обслуживание граждан
(далее - социальное обслуживание) -
система оказания постоянной,
периодической, разовой, в том числе
срочной помощи, гражданину в целях
улучшения условий его жизнедеятельности
и (или) расширения его возможностей
самостоятельно обеспечивать свои
основные жизненные потребности
41
2) социальная услуга - действие
или действия в сфере
социального обслуживания по
оказанию постоянной,
периодической, разовой помощи,
в том числе срочной помощи,
гражданину в целях улучшения
условий его жизнедеятельности
и (или) расширения его
возможностей самостоятельно
обеспечивать свои основные
жизненные потребности
2) социальная услуга - результат
деятельности государственного
предприятия, учреждения, некоммерческой
организации и граждан, занимающихся
предпринимательской деятельностью по
социальному обслуживанию
3) социально-значимая услуга - результат
деятельности по социальному
обслуживанию мало обеспеченных граждан
при поддержке территориальных органов
исполнительной власти
Для гармонизации законодательства и приведения в соответствие
законодательных актов в социальной сфере Российской Федерации, по мнению
авторов, необходимо внесение дополнений в Гражданский кодекс Российской
Федерации: в Раздел I. Общие положения. Подраздел 3. Объекты гражданских
прав - статьи 142. Услуга и в Раздел III. Общая часть обязательственного права.
Подраздел 2. Общие положения о договоре. Глава 27. Понятие и условия
договора - статьи 426а. Договор обслуживания.
Рассмотрение вопроса об отнесении услуг, предоставляемых социально
ориентированными некоммерческими организациями в соответствии с ФЗ №7
от 12.01.1996 и ФЗ № 40 от 05.04.2010, к социальному обслуживанию
достаточно рассмотреть на сопоставлении статей 20. Виды социальных услуг и
21. Срочные социальные услуги Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ с
приоритетными направлениями деятельности в сфере оказания общественно
полезных услуг в соответствии с указом Президента Российской Федерации от
08.09.2016 №398 «Об утверждении приоритетных направлений деятельности в
сфере оказания общественно полезных услуг».
Из двадцати только три направления (п.п. 8, 19, 20) не совпадают с
видами социальных услуг в ст. 20 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-
ФЗ, хотя услуги в области физической культуры и массового спорта (п. 19)
можно отнести к социально-медицинским, направленным на улучшение
42
здоровья, технология профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних (п. 8) может быть полностью реализована
соответствующими цели видами социальных услуг, а сбор, обобщение и анализ
информации о качестве оказания услуг фактически обеспечены другими
статьями закона о социальном обслуживания (например, ст. 12).
Консервативное объединение направлений на основе расширения
области распространения социального обслуживания введением в Федеральный
закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» услуг, закрепленных в законодательстве о
социально ориентированных некоммерческих организациях (или наоборот),
позволит значительно расширить предложения услуг, предоставляемых СОНО
в социальной сфере, в первую очередь за счет бытовых услуг, оказываемых на
дому пенсионерам и инвалидам, как наиболее многочисленной группе
нуждающихся в помощи.
Предложения по расширению перечня социально-бытовых услуг,
предоставляемых на дому пенсионерам и инвалидам, подготовленные на основе
обобщения регионального опыта, приведены в таблице 4.
Предложения по расширению перечня социально-бытовых услуг,
предоставляемых на дому пенсионерам и инвалидам (авторское обобщение
регионального опыта).
Таблица 4
Типовой гарантированный перечень
социально-бытовых услуг,
предоставляемых жителям регионов
России
Предложения по расширению
перечня социально-бытовых услуг
43
Обеспечение бытовых условий,
соответствующих
санитарногигиеническим требованиям;
предоставление помещений для
организации социально-
реабилитационных мероприятий и
социального обслуживания;
приготовление и подача питания
согласно утвержденным нормам;
предоставление мягкого инвентаря
(постельных принадлежностей,
одежды, обуви, средств гигиены и
других предметов вещевого
довольствия) согласно утвержденным
нормативам; предоставление во
временное пользование мебели и
средств реабилитации;
предоставление транспортных услуг
для поездок в лечебные учреждения,
на обучение и для участия в культурно-
массовых мероприятиях;
содействие в перевозке
несовершеннолетних, самовольно
ушедших из семей, в пределах региона
и Российской Федерации;
обследование материально-бытовых
условий жизни и составление акта
обследования;
разработка индивидуальных и
групповых программ социальной
реабилитации;
реализация индивидуальных и
групповых программ социальной
реабилитации; обеспечение
сохранности вещей; оказание
санитарно-гигиенических услуг
Покупка и доставка на дом продуктов
питания и промышленных товаров
первой необходимости Доставка корма
для животных Доставка посылок,
бандеролей, мелких пакетов Доставка
корреспонденции (письма, газеты)
Уборка жилых помещений:
Повесить и снять шторы; чистка
ковра, дорожки; уборка в шкафу
«платяном»; мытье посуды, мытье
холодильника с оттаиванием
Приготовление пищи Полная помывка
в ванной 1 чел.
Полная помывка в бане (топка бани,
дрова заказчика) Сопровождение
пожилого человека в больницу, на
прогулку и т.п.
Предоставление транспорта
Помощь в оплате жилья и
коммунальных услуг
Выгул животного
Расчистка снега
Снятие копий с документов
Стирка белья,
Ремонт одежды (кроме пальто, шубы,
куртки и др. верхняя одежда)
Глажения белья на дому у заказчика
Развешивание белья Парикмахерские
услуги:
Мелкий ремонт одежды
Доставка корма для домашних
животных из магазина Уход за
захоронением Мелкий ремонт
электробытовой техники Столярно-
плотницкие работы
Одним из основных аргументов экспертов, выступающих против
либерализации социальной сферы на основе социального предпринимательства,
является снижение качества социальных услуг в результате преобладания
коммерческих интересов над социальными у исполнителей. В работах
48
48
БУРАК П.И., ЗВОРЫКИНА Т.И., СотниковА Е.В. Институциональные подходы к формированию систем
технического регулирования в различных сферах деятельности и их роль в импортозамещении // Вестник
Российской академии естественных наук, 2016. № 4. С. 86-91 ЗВОРЫКИНА Т.И. Доступны ли гражданам
государственные и муниципальные услуги // Стандарты и качество. 2017. № 2 (956). С. 66-68 Щиглик А.И.
44
убедительно показана возможность государственного регулирования
деятельности предприятий бытового обслуживания и обеспечение устойчивого
развития регионов инструментами технического регулирования. Общеизвестно,
что государственными регуляторами качества и безопасности предоставления
социально-бытовых услуг силами СОНО являются национальные стандарты.
Ниже авторы предлагают для социально незащищенных жителей регионов
макет национального стандарта для СОНО по оказанию одного из видов
бытовых услуг как инструмента технического регулирования (табл. 5).
Таблица 5
Макет национального стандарта ГОСТ Р «Услуги бытовые. Уборка
жилых помещений на дому у пенсионеров и инвалидов. Общие требования»
Разделы
национального
стандарта
Примерное содержание раздела
1. Область
применения
Устанавливаются общие требования к качеству и безопасности
услуг по уборке помещений на дому. Определяются участники
работ по уборке. Дается характеристика области
распространения стандарта и возможность разработки других
документов
2. Нормативные
ссылки
Определяются правовые документы, международные,
региональные, межгосударственные и национальные
стандарты, с которыми взаимоувязан и взаимодействует
настоящий стандарт
3. Определения
Приводятся специфические для рассматриваемого объекта
стандартизации термины и определения к ним. Дается
информация об используемых стандартизированных терминах,
приведенных в уже действующих стандартах. В частности
приводится термины: «Уборка на дому», «Исполнитель услуг
по уборке на дому у пенсионеров и инвалидов», «Качество
уборки на дому» и др.
4. Классификация
Приводится классификация услуг по уборке на дому по
различным признакам.. Дается характеристика
некоммерческих организаций с учетом специфики
предоставляемых услуг
Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. Политико-правовое
исследование. М.: Наука, 2013. С. 253.