74
безопасности) является Министерство сельского хозяйства РФ. Министерства
сельского хозяйства РФ (далее – Минсельхоз РФ) реализует полномочия в рамках
политики государства по развитию продовольственного сектора экономики, а также
правовому регулированию агропромышленного комплекса, включая
животноводство, ветеринарию, обращение лекарственных средств для
ветеринарного применения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию
земель, плодородие почв, а также регулирование рынка сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую
промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие
сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами, а
также в сфере рыбного хозяйства, земельных отношений. Минсельхоз РФ
уполномочен оказывать государственные услуги в сфере агропромышленного
комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, безопасное
обращение с пестицидами и агрохимикатами.
Минсельхоз РФ осуществляет координацию и контроль деятельности
подведомственных ему Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному
надзору и Федерального агентства по рыболовству. В связи с объемным портфелем
возложенных на него функций Минсельхоз РФ обладает не только экономическими
рычагами воздействия над подконтрольных субъектов, но и административными.
Правовая основа функционирования территориальных исполнительных
органов регионального уровня вытекает из ст. 78 Конституции РФ, которая
закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления
своих полномочий на создание своих территориальных органов и назначение
соответствующих должностных лиц. При этом территориальные органы в своей
деятельности руководствуются прежде всего актами федеральных органов
исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных
органов субъектов РФ, также и их правовыми актами.
Выводы. Рассмотрение реального положения элементов в структуре системы
обеспечения экономической безопасности дает возможность сделать ряд
предложений по ее совершенствованию в современных условиях.
75
1. С учетом того, что в системе обеспечения экономической безопасности
каждый элемент внутри системы представляется мысленно неделимым, его
функционирование в структуре системы определяется ролью и местом,
регламентация которого осуществляется посредством правовых норм,
содержащихся в нормативных правовых актах соответствующего уровня о правовом
положении данного государственного органа – элемента системы. Для
государственного органа здесь должно иметь место следующее соответствие:
Мго=>Фго=>Ого=>Пго=>Мхго=>Иго, где
Мго – место государственного органа в системе обеспечения экономической
безопасности,
Фго – функции государственного органа в системе обеспечения
экономической безопасности, изложенные в нормативном правовом акте, который
определяет его правовое положение,
Ого – обязанности государственного органа в системе обеспечения
экономической безопасности, возложенные на него нормативным правовым актом,
который определяет его правовое положение, др. правовыми актами,
Пго – права государственного органа в системе обеспечения экономической
безопасности, предоставленные ему нормативными правовыми актами, в целях
исполнения возложенных обязанностей,
Мхго – механизмы обеспечения (управления) экономической безопасности,
реализуемые государственным органом в системе обеспечения экономической
безопасности,
Иго – инструменты (меры, мероприятия), используемые государственным
органом в системе обеспечения экономической безопасности,
=> – данный знак используется как символ соответствия между
составляющими уравнения.
При этом каждая составляющая данного уравнения должна адекватно
соответствовать другой составляющей. В противном случае (например, функции не
будут соответствовать правам, механизмы обеспечения экономической
безопасности не будут иметь процессуальной регламентации и т.п.) максимальной
76
эффективности (результативности) элемента в системе достичь будет невозможно. В
связи с этим, по мнению автора, на основании построенной теоретико-
методологической модели системы обеспечения экономической безопасности
целесообразно уточнить место и роль его в синергическом эффекте системы, с
последующим описанием остальных составляющих уравнения в правовых актах,
регламентирующих правовое положение элементов и самой системы обеспечения
экономической безопасности РФ.
2. С учетом того, что система обеспечения экономической безопасности
состоит из иерархии подсистем более низких уровней, является подсистемой систем
более высокого порядка – системы обеспечения национальной безопасности,
целостность ее может быть гарантирована системообразующими вертикальными и
горизонтальными связями внутри каждого уровня и между уровнями. В связи с этим
одним из важных путей развития и совершенствования системы обеспечения
экономической безопасности является совершенствование координации и
взаимодействия: между элементами системы, между подсистемами, между
уровнями системы по направления: информационно-аналитическому,
организационно- управленческому. По первому направлению предлагается
обеспечить объективно достоверные, своевременные информационные ресурсы в
области обеспечения экономической безопасности для их использования в
механизмах управления, о чем будет сказано ниже. По второму – необходимо
разработать действенные механизмы управления, в рамках которых будут
задействоваться все силы и средства системы обеспечения экономической
безопасности.
77
ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РФ В
СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.
3.1. Методология управления в системе обеспечения экономической
безопасности РФ
Проявление ранее рассмотренных свойств системы обеспечения
экономической безопасности РФ возможно лишь в ходе осуществления ее реальной
практической деятельности
22
. Практическая деятельность государственных органов,
входящих в названную систему, в самом общем виде есть определенного рода
форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет
его целесообразное изменение и преобразование.
Организация деятельности предполагает упорядочение с точки зрения ее
характеристик, логической структурой и процесса осуществления.
Система обеспечения экономической безопасности является частью
общегосударственной системы, реализующей такие важнейшие функции
государства, как обеспечение внутренней и внешней безопасности государства.
Согласно рассмотренной ранее структуре системы обеспечения экономической
безопасности ее элементами являются федеральные органы исполнительной власти
(федеральный уровень), их территориальные подразделения, органы
исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, и именно
та их часть, которая реализует исполнительную власть.
С точки зрения административного права указанные органы входят в систему
органов исполнительной власти, на которую возложена исполнительно-
распорядительная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов
с целью обеспечения повседневного, текущего функционирования государства и его
аппарата. Такая деятельность также называется государственным управлением в
22
Деятельность – специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру,
содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. См.: Большая
Советская Энциклопедия. 3-е изд. : в 30 т. / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1970–1978.
78
узком смысле указанного понятия.
Б.А. Душков, А.В. Королев, Б.А. Смирнов объясняют управление, как
осуществление совокупности воздействий на объект управления, выбранных
управляющими устройствами из множества возможных на основании определенной
программы (алгоритма) и направленных на поддержание или изменение
функционирования системы управления в соответствии с назначением.
С позиций экономических наук управление – сознательное целенаправленное
воздействие со стороны субъектов, органов на людей и экономические объекты,
осуществляемое с целью направлять их действия и получить желаемые
результаты
23
. При этом управление на макро- и миркоэкономическом уровне
ассоциируются с понятием «хозяйственный механизм». Академик Л.Е. Абалкин
считал, что понятие «хозяйственный механизм» шире, чем понятие управления
24
.
Л.И. Лопатников считает хозяйственный механизм одним и тем же, что и
социально-экономическим механизм, охватывающий организационно-
хозяйственные и социальные аспекты экономики. В свое время профессор В.И.
Терешенко организацию понимал как структуру, своего рода «анатомию»,
предприятия, а управление его как «физиологию»; организацию он называл
«статикой» чего-то, а управление его «динамикой»
25
.
Как и любая деятельность, государственное управление, реализуемое в
системе обеспечения экономической безопасности, имеет определенные
специфические черты. С одной стороны, государственное управление в
рассматриваемой системе имеет характеристики, которые присущи любому
управлению, с другой – государственное управление имеет свои специфические
принципы, условия его осуществления.
Любая управленческая деятельность обладает чертами, присущими всякой
практической деятельности. Это и способность адаптироваться к изменяющимся
23
См.: Райзберг Б.А., Лозинский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.
М.,1997. С. 349.
24
См.: Абалкин Л.И. и др. Стратегический ответ России на вызовы нового века /под общ. ред.
Л.И.Абалкина. М.: Экзамен, 2004. С. 145.
25
См. Терещенко В.И. Организация и управление: опыт США. М.: Экономика, 1965. С. 13.
79
условиям, и способность к целеполаганию, и способность к самоорганизации и
развитию и др. Кроме того, она имеет собственную специфику, присущую только
ей.
Субъект управления – это субъект, принимающий решения и направляющий
поведение объектов, а также сами процессы или отношения по нужному ему
вектору путём воздействия на них для достижения поставленных целей. В системе
обеспечения экономической безопасности РФ субъект управления, прежде всего,
должен обладать властью.
Подчинение кого-нибудь кому-нибудь непосредственно связано с понятием
«власть». Мы часто в разговоре слышим выражение «имеет власт над кем-, чем-
нибудь», «находится во власти кого-, чего-нибудь». Феномен власти реализуется во
взаимодействии, в построении и развитии отношений между объектами (группами
объектов). Власть – это способность подчинять поведение и волю одних желаниям
воле других. Метафорично можно говорить о власти в технической и биологической
области. Однако по- настоящему власть может иметь место только в социальных
системах, где проявляется воля и волеизъявление людей.
В социальных системах, в том числе и в системе обеспечения экономической
безопасности, власть – это форма социальных отношений, характеризующаяся
способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей,
социальных групп и классов посредством экономических, идеологических и
организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиций,
насилия
26
. Власть – это влияние на характер и поведение людей путем воздействия
на них. Осуществление власти всегда имеет конечную цель такого воздействия.
Сущностью власти являются отношения руководства и подчинения. Система власти
предполагает субординацию, то есть многоуровневого подчинения, иерархию.
Именно наличие власти у одного лица, дает ему возможность управлять поведением
другого лица.
Специфической чертой субъекта государственного управления в системе
26
См., например: Советский философский словарь, М., 1974.; Философский энциклопедический
словарь / ред.-сост. Е.Ф. Губский и др. М., 2003.
80
обеспечения экономической безопасности РФ является то, что такое управление
имеет властный, волевой характер, поддерживаемой принудительной силой
государства.
Но немаловажной особенностью элементов системы обеспечения
экономической безопасностью является принадлежность их системе органов,
реализующих в РФ исполнительную власть, сущностью которой является ее
организующий и распорядительный характер. Она необходима для налаживания
сложной сети общественных связей в различных сферах, в том числе
экономической, созидательной и охранительной деятельности. В исполнительной
власти сосредоточена вся реальная работа по осуществлению принятых субъектами
законодательной власти законов. И здесь нельзя не согласится с профессором Л.Л.
Поповым, который считает, что для осуществления этой повседневной
практической деятельности по исполнению законов необходимы распорядительные
полномочия государства, которые осуществляют органы исполнительной власти,
органы местного самоуправления, выполняющие задачи постоянного и
целенаправленного управления людьми, а через них имуществом, и общественными
процессами
27
.
Очевидно, все элементы рассматриваемой системы входят в нее, исходя из
функций и роли, которую они играют в обеспечении экономической безопасности
нашего государства. Место элемента в структуре системы определяется его
экономико-правовым статусом в сфере экономической безопасности. В
федеральный уровень структуры системы входят Президент РФ, Правительство РФ,
высший координирующий государственный орган в сфере экономической
безопасности, другие государственные органы, имеющие полномочия в сфере
обеспечения экономической безопасности. В региональный уровень структуры
системы входят региональный координирующий орган, региональные
территориальные подразделения федеральных органов государственной власти
первого уровня, органы исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне в
27
См.: Административное право РФ : учебник / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В.Тихомиров; под
ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 19–20.
81
структуре находятся местные территориальные подразделения федеральных органов
исполнительной власти, органы, осуществляющие исполнительно-
распорядительную деятельность органов местного самоуправления.
Каждый из названных элементов является субъектом управления,
осуществляющим определенное управляющее воздействие на объекты управления в
рамках регулятивных и охранительных, внешних и внутренних отношений. Ранее
говорилось, что объект определяется как то, что противостоит субъекту в его
предметно-практической и познавательной деятельности, и объект не тождественен
объективной реальности, а выступает как та ее часть, которая находится во
взаимодействии с субъектом. Поэтому объект управления обозначает людей,
устройство или динамический процесс, управление поведением которого
осуществляется субъектом с определенной целью. В отличие от субъекта, объект
управления не обладает властью по отношению к субъекту управления. Во
внутриорганизационных отношениях все субъекты управления, за исключением
Президента РФ, могут являться и объектами управления.
Еще одной особенностью управленческой деятельности признается
опосредованность ее результата
28
. Это является очевидным и для системы
обеспечения экономической безопасности. Несмотря на то, что непосредственным
результатом процесса управления является управляющее воздействие, оно
осуществляется не само по себе, а с целью обеспечить требуемое поведение объекта
управления. В связи с этим конечным (то есть опосредованным) результатом
управленческой деятельности элементов системы обеспечения экономической
безопасности РФ может являться только результат, который выражается в
достижении определенного, то есть необходимого состояния объектов управления.
И только по такому результату должно оцениваться эффективность
государственного управления в рассматриваемой нами системе, а не по тому,
сколько правовых актов, указаний, инструкций утверждено, сколько контрольных
проверок проведено.
Управление тогда будет эффективным, когда субъектом управления будет
28
См.: Новиков Д.А. Методология управления. М.: Либроком, 2011. С. 61.
82
принято решения, в результате исполнения которого объектом управления будет
достигнута цель управления. Принятие решения субъектом – одна из особенностей
социального управления, которая подчеркивает творческий характер. Но такое
творчество имеет условно, так как субъект управления связан определенными
правилами принятия решения, заданными системой. В системе обеспечения
экономической безопасности РФ к решению, принятому субъектом
государственного управления, предъявляются требования по его законности и
обоснованности. Законность решения субъекта управления означает, что оно
должно быть принято в строгом соответствии с нормами права, установленными
государством.
Решение субъекта управления обосновано, если оно основано на достоверной
информации, иначе говоря, фактах, проверенных и подтвержденных субъектом
управления.
В процессе прогнозирования субъектом управления сначала решается с
применением метода анализа
29
, с помощью которого происходит построение модели
поведения объекта управления, то есть какие действия он будет совершать при том
или ином воздействии, а затем с помощью метода синтеза субъектом управления
системы обеспечения экономической безопасности РФ выбирается способ
воздействия для достижения нужного результата.
Государственное управление в системе обеспечения экономической
безопасности РФ – это планомерное, властное законное и обоснованное воздействие
на экономическую сферу, осуществляемую преимущественно в правовой форме и
направленное на непосредственную практическую организацию и регулирование
поведения и деятельности субъектов экономических отношений, а также
противодействие негативным явлениям в экономике РФ. Оно осуществляется в
целях налаживания сложных общественных связей, создания условий нормальной
регулятивной, созидательной и охранительной деятельности элементов системы по
осуществлению нормативных правовых актов в области обеспечения экономической
безопасности государства, что позволяет субъектам управления указанной системы
29
См.: Новиков Д.А. Методология управления. М.: Либроком, 2011. С. 64.
83
применять установленные государством меры принуждения для достижения
необходимого поведения объектов управления.
Очевидно, что для управления применимы все принципы, являющиеся
исходными руководящими началами для любой практической деятельности
30
.
Первым является принцип иерархичности, который определяет, что
индивидуум (группа индивидуумов) может осуществлять деятельность на разных
уровнях: операционном, тактическом и, наконец, стратегическом.
Следующим является принцип интегративности практической деятельности,
согласно которому все действия (позитивное бездействие) субъектов практической
деятельности объединены системной совокупностью под единой целью. Забегая
вперед, необходимо сказать, что практическая реализация управления включает
планирование, прогнозирование, воздействие, контроль, которые не существуют
сами по себе, а объединены целеполаганием, стремлением достичь результата
управления. Как кирпичики в доме, каждый из них необходим и достаточен для
достижения нужного результата управления.
Принцип открытости отражает тот факт, что система не изолирована от
других систем, она связана множеством связей с внешней средой, а управление
опосредуется другими видами практической деятельности, с другой стороны влияя
на них. Обязательным принципом управления не может не быть основное правило,
сформулированное У.Р. Эшби, согласно которому при создании системы, способной
справиться с решением проблемы, обладающей определенным, известной
сложностью, нужно обеспечить, чтобы система имела еще большее количество
(качество) средств и способов решения задач, чем сложность решаемой задачи; или
же была способна создавать в себе это необходимое разнообразие.
Действительно, взаимодействие субъекта управления и управляемого объекта
необходимо представлять с точки зрения системного подхода как подсистему
управления системы обеспечения экономической безопасности государства. В
30
См., например: Новейший философский словарь / сост. А.А. Грицанов, 1998. [Электронный
ресурс] : Национальная философская энциклопедия. URL: http://www.terme.ru/dictionary/ (дата
обращения: 27 сентября 2012 г.).