44
начисленной заработной платы на 13,8%, а также снижением реального размера
назначенных пенсий на 6,8%. Уменьшение реально располагаемых доходов
сказывается на количестве и качестве приобретаемых гражданами благ.
Негативной тенденцией является увеличение численности населения с
денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, что в
абсолютном выражении составила 3,6 млн. человек. Денежные расходы
граждан снизились за счет снижения покупательной способности населения.
Люди стали меньше покупать, потому что им не хватает средств, либо
вынуждены покупать товары более низкого качества по низким ценам. В целом
можно отметить, что уровень жизни людей снизился.
На фоне экономического кризиса происходит расслоение между
богатыми и бедными, в результате чего возникает негативное отношение
бедного населения к обеспеченным слоям. Это, в свою очередь, может
спровоцировать социальные возмущения. Экономическая ситуация в стране
ухудшилась, так же западные экономические санкции негативно отразились на
жизни населения. Рассмотрев некоторые показатели качества жизни населения,
можно сделать вывод о том, что обеспечение безопасного развития российской
экономики невозможно без повышения уровня и качества жизни людей.
Повышение благосостояния, рост доходов населения предполагает
своевременное и наиболее полное удовлетворение потребностей людей в
разных благах и услугах, что позволяет реализовать потребности в
безопасности домохозяйств. Согласно концепции, к 2020 году Россия должна
обеспечить уровень благосостояния населения до нужного, соответствующего
развитым странам мира.
Для повышения качества социальной сферы страны необходимо найти
более совершенные инструменты управления, которые дадут возможность
предвидеть и оценивать угрозы экономической безопасности государства в
социальной сфере, находить пути их предотвращения и минимизации
последствий.
Итоги социально-экономического развития страны в 2016 г. явно требуют
45
серьезного переосмысления бюджетно-финансовой политики государства.
Особенно это важно для разработки государственного бюджета на трехлетний
период, так как сохранение прежней инерционной денежно-финансовой
политики на такой срок крайне опасно. В этой ситуации важно найти
экономические и регулятивные стимулы, способные ускорить рост
отечественной экономики, вывести ее на положительные ориентиры развития.
Правительством в рамках проекта бюджета ставятся две взаимосвязанные
задачи государственной экономической политики:
-обеспечить сбалансированное развитие страны и расширение потенциала
отечественной экономики в непростых условиях повышенной
неопределенности в условиях изменений внешней конъюнктуры;
-обеспечить макроэкономическое равновесие, характеризующееся низкой
зависимостью от внешнеэкономической конъюнктуры, стабильностью и
прогнозируемостью внутренних экономических показателей, в том числе
устойчиво низкой инфляцией и низкими долгосрочными процентными
ставками, а также стабильными налоговыми условиями
23
.
В каких условиях будут решаться эти задачи? Какая из них реализуется в
рамках проекта бюджета в качестве приоритетной?
Чтобы ответить на эти вопросы необходимо учитывать, что:
Во-первых, в среднесрочной перспективе (2017-2019 гг.) экономика
Российской Федерации будет функционировать в условиях сохраняющейся
неблагоприятной геополитической обстановки (антироссийские санкции и
другие меры изоляции России, невысокие темпы роста мировой торговли и др.).
Во-вторых, в бюджетной политике присутствуют не только социальные,
но и внешнеполитические и структурные приоритеты, которые необходимо во
чтобы то ни стало финансировать.
В-третьих, главная задача Министерства финансов Российской
23
Гордеенко В.Е. Сущность экономической безопасности и безопасность национальной экономики в
Российской Федерации // Гражданско-правовое регулирование общественных отношений в современной
России: сборник материалов Первой и Второй межрегиональной заочной научно-практической конференции. -
Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2013. - С. 176
46
Федерации декларируется как удержание дефицита федерального бюджета на
невысоком уровне. Предполагается реализация программы бюджетной
консолидации с целевой траекторией дефицита федерального бюджета на
уровне 3, 2 и 1% ВВП в 2017, 2018 и 2019 гг., соответственно.
Реализация такой установки возможна за счет: 1) увеличения доходов
бюджетов всех уровней, в первую очередь федерального; 2) урезания расходов
федерального бюджета; 3) наращивания доходов бюджетов субъектов РФ и
муниципальных образований и одновременного сокращения расходов
федерального бюджета.
Учитывая трудности с наполнением федерального бюджета из-за
неблагоприятной геополитической обстановки и кризисной ситуации в
отечественной экономике, Минфин РФ выбрал второй вариант, не отказываясь
при этом от традиционно используемого им наполнения федерального бюджета
за счет перераспределения в его пользу части доходов бюджетов нижестоящих
уровней.
Таким образом, обеспечение динамичного социально-экономического
развития страны хотя и декларируется в качестве приоритета, но в должной
мере финансово не обеспечивается.
Анализ материалов, относящихся к доходам федерального бюджета РФ,
показывает, что в 2017 г., при сохранении бюджетной традиции последних лет
в целом, намечен ряд изменений, ужесточающих налоговое давление в системе
акцизного налогообложения: увеличение акциза на крепленые вина с 9 до 18
руб., введение налога на «электронные» сигареты, увеличение акцизов на
бензин и дизтопливо. Также предлагается введение налога на
незарегистрированную недвижимость, увеличение размера пени за
несвоевременную уплату в федеральный и местный бюджеты различных
налогов, сборов и взносов, оптимизация федеральных льгот по региональным
налогам. Планируется также специально рассмотреть влияние нефтяного
фактора. Однако если в начале 2017 г. нефть продолжит расти и выйдет к
уровням 70-80 долл. за баррель (что вполне вероятно), правительству и
47
депутатам будет трудно объяснить усиление фискальных мер на фоне такого
выраженного экономического позитива. А значит, если к марту будущего года
поправки в налоговое законодательство депутатами все еще не будут приняты,
можно смело утверждать, что они будут или вовсе «забыты», или ограничатся
полумерами - «слабой тенью» готовящихся в настоящее время изменений.
Наиболее масштабной макроэкономической новацией в области
налогообложения является изменение порядка учета убытков при расчете
облагаемой прибыли по налогу на прибыль организаций (ограничение
принимаемого к вычету убытка тридцатью процентами облагаемой прибыли).
В целом структура доходов федерального бюджета в 2017-2019 гг. (см.
табл. 9) свидетельствует о неуклонном сокращении доли доходов в ВВП, что
ослабляет роль государства в экономике страны.
Таблица 9
Прогноз доходов федерального бюджета на 2017 г. и на
плановый период 2018 и 2019 гг.
Показатель
2016 г.
(оценка
)
Законопроект
2017 г.
2018 г.
2019 г.
Доходы, всего, млрд руб.
13 368,6
13
487,6
14
028,5
14
844,8
в % к ВВП
16,1
15,5
15,2
15,0
в том числе:
Нефтегазовые доходы, млрд руб.
4 777,5
5 050,0
5 113,8
5 347,8
в % к ВВП
5,8
5,8
5,5
5,4
Ненефтегазовые доходы, млрд руб.
8 591,1
8 437,5
8 914,7
9 497,0
в % к ВВП
10,4
9,7
9,7
9,6
Связанные с внутренним производством
3 724,7
4 308,1
4 739,8
5 149,9
НДС, млрд руб.
2 636,7
2 899,5
3 237,1
3 582,4
Акцизы, млрд руб.
623,2
808,2
865,4
874,2
Налог на прибыль, млрд руб.
464,8
600,4
637,4
693,4
Связанные с импортом
2 508,7
2 586,8
2 725,0
2 916,3
НДС, млрд руб.
1 910,2
1 996,1
2 121,4
2 281,7
Акцизы, млрд руб.
56,8
63,4
63,9
61,3
Ввозные пошлины, млрд руб.
541,7
527,2
539,7
573,3
Прочее, млрд руб.
2 357,7
1 542,7
1 449,9
1 430,8
Доля в общем объеме доходов, %
100
100
100
100
в том числе:
Нефтегазовые доходы
35,7
37,4
36,5
36,0
Ненефтегазовые доходы
64,3
62,6
63,5
64,0
Темпы прироста доходов в номинальном
выражении к предыдущему году, %
-2,1
0,9
4,0
5,8
48
Рост поступлений НДС в 2017 г. по сравнению с прогнозом итоговых
значений текущего года на 4,8 п.п. оказывается выше темпов инфляции
(прогнозируемых по итогам года) и роста ВВП (по сути - налоговой базы этого
налога). При этом предполагается рост инвестиций и рост объемов экспорта.
Оба этих элемента приводят к относительному сокращению объемов
поступлений налога (в силу наличия зачета и возмещения «входящего» НДС).
Прогноз поступлений НДС по импорту базируется на изменении
валютного курса. Поступления налога при импорте должны увеличиться на
12% (при прогнозируемом 11%-ном снижении курса рубля). В последующие
два года планируется рост поступлений налога при импорте на 6% и 8%
соответственно, фактически в меру роста импорта с учетом валютного курса.
Поступления налога на прибыль организаций в целом планируются в
соответствии со сложившимся в предшествующие годы трендом с учетом
изменения порядка зачисления доходов.
Процесс замещения вывозных таможенных пошлин на нефть сырую
платежами НДПИ представляет собой существенную угрозу для отечественной
экономики. Это связано с тем, что НДПИ непосредственно включается в
издержки товаров, выработанных из нефти и реализуемых на отечественном
рынке. Перенос нагрузки в налогообложении нефтедобывающих компаний (они
же, как правило, и нефтеперерабатывающие, в рамках вертикально
интегрированных структур) имеет существенный инфляционный потенциал.
Необходимо высказать серьезное замечание по величине очень важного
показателя, а именно фонда заработной платы, имеющего решающее значение
при определении доходов бюджетной системы страны, в том числе и для
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Действительно, фонд заработной платы в 2016 г. составляет 19565 млрд руб. в
то время как, согласно данным Росстата, оплата труда уже в 2015 г. (включая
скрытую) составила 37820,4 млрд руб., а без ненаблюдаемых доходов (в
размере 10546 млрд руб.) - 27274,4 млрд руб. Это означает, что бюджетная
система в целом недополучит существенную часть финансовых поступлений в
49
рамках подоходного налогообложения.
Следует также иметь в виду, что повышение налоговой нагрузки на
бизнес в конечном счете негативно отразится на социально-экономическом
положении населения страны, так как практически все перелагаемые налоги
(НДС, акцизы, социальные взносы и пр.) сказываются на конечной цене
товаров, потребляемых гражданами России.
Анализируя в целом раздел «Доходы федерального бюджета на 2017 год
и на плановый период 2018 и 2019 годов» можно сделать вывод о том, что доля
доходов федерального бюджета в 2017-2019 гг. по отношению к ВВП
снижается на 1,1 процентных пункта - с 16,1% в 2016 г. до 15% в 2019 г., что
свидетельствует о несовершенстве налоговой системы страны, которая не
охватывает так называемую «теневую» экономику и не обеспечивает
вовлечение в доходы федерального и региональных бюджетов реально
имеющегося потенциала доходов. А это - упущенные возможности, которые
могли бы сделать Консолидированный бюджет Российской Федерации
профицитным.
Характер экономической политики государства, принятые приоритеты в
наибольшей мере отражаются в структуре расходов федерального бюджета.
При формировании проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг.
ставилась в качестве приоритетной задача снижения его дефицитности ( табл.
10). Однако принятые для этого меры выглядят спорными.
Вызывает серьезные возражения снижение реальных расходов по статье
национальная экономика, которое может составить около 15-20%, т.е. будет
иметь место значительное снижение объемов финансирования. Между тем
главная задача предстоящего периода - это возвращение российской экономике
должной динамичности развития и обеспечение не только выхода из рецессии,
но и, что крайне необходимо, из стагнации.
50
Таблица 10
Темпы роста расходов бюджета по разделам функциональной
классификации в 2017-2019 гг. (в % к 2016 г.)
Показатель
2017
2018
2019
Всего
99,0
97,8
97,5
В том числе
Общегосударственные вопросы
109,7
104,5
103,1
Национальная оборона
72,9
70,2
72,4
Национальная безопасность и правоохрани-
тельная деятельность
100
96,7
97,4
Национальная экономика
107
104,1
100,0
ЖКХ
105,4
52,6
47,9
Охрана окружающей среды
118,6
120,8
122,8
Образование
102,0
105,6
105,2
Культура и кинематография
104,4
96,0
87,4
Социальная политики
109,8
107,2
109,1
Здравоохранение
81,2
85,3
78,0
Физкультура и спорт
135,6
84,6
51,2
СМИ
96,7
89,6
87,4
Обслуживание государственного и муници-
пального долга
113,9
132,5
135,4
Межбюджетные трансферты
119,4
125,8
124,6
Еще по шести разделам Федерального бюджета мы наблюдаем выра-
женное снижение расходов даже в номинальном выражении. При этом
обращает на себя внимание значительное сокращение расходов по обороне, что
дает экономию в размере более чем в 1 трлн руб. в каждом году планового
периода. Видимо, только при этом удалось обеспечить финансирование особо
насущных нужд. Надо лишь надеяться, что правительство не допустит при этом
снижения обороноспособности страны.
Вызывает недоумение и возражение сильное снижение номинальных
расходов (а в реальном исчислении оно будет огромным) по четырем разделам,
занимающим буквально мизерный удельный вес во всех расходах, но очень
важным, - ЖКХ, культура, спорт и СМИ.
Мы наблюдаем и крайне спорное снижение расходов на здравоохранение
(снижение на 22% в номинальном выражении, а в реальном почти наполовину),
что вызывает особую озабоченность.
Обращает на себя внимание, что практически все расходы федерального
бюджета на развитие социальных отраслей, подпавшие под сильное
сокращение, включены в перечень 11 самых приоритетных национальных
51
проектов, требующих, по словам руководителей страны и министров
экономического блока правительства, приоритетного финансирования. На их
финансирование в проекте бюджета выделяется всего 150 млрд руб. из 16 трлн
руб. всех расходов бюджета! Это столько же сколько выделяется на
докапитализацию ВЭБа.
Выход из создавшегося положения очевидно возможен только один -
увеличение всех расходов федерального бюджета как минимум на 2-2,5 трлн
руб. в год. Только при таких объемах расходной части федерального бюджета
можно сформировать разумную структуру расходов. Конечно, это приведет к
увеличению дефицита бюджета. Представляется вполне допустимым, чтобы:
-в 2017 г. дефицит федерального бюджета составил не 3,2%, как это
предусмотрено в проекте бюджета, а 5-6%;
-в 2018 г. не 2,2%, а 4-5%;
-в 2019 г. не 1,2%, а 3-4% к ВВП.
Необходимо, наконец, решить, что важнее для страны, для народа -
низкий дефицит бюджета или уровень и комфортность жизни людей. Это
принципиальный вопрос нашей внутренней экономической политики.
Заявленный в социальных программах принцип соблюдения принятых
ранее соцобязательств означает всего лишь курс на стагнацию, а не на
развитие. В нынешних условиях посткризисного восстановления экономики
основная задача социальной политики должна быть иной - способствовать
экономическому оживлению в стране.
Программа борьбы с бедностью невозможна без повышения цены труда,
ибо работающие, по данным Росстата, составляют 2/3 бедных в стране. Однако
в 2017 г. минимальная заработная плата, по проекту, увеличивается всего на
300 руб. - с 7500 до 7800 руб. в месяц, пособие по безработице по-прежнему
составляет 850-4900 руб. в месяц при прожиточном минимуме трудоспособного
11219 руб. и средней зарплате 38484 руб. (прогноз 2017 г.). Реальная зарплата
за последние три года упала на 7,6%, в будущие 2017-2019 гг. она вырастет на
2,4%, но это даже не компенсирует предыдущие потери. Мы считаем, что для
52
развития нашей экономики прежде всего, нужен новый курс в государственном
регулировании заработной платы, переход для экономически активного
населения от норматива прожиточного минимума, как механизма социального
обеспечения, к стандарту материального достатка в жизни работника и его
семьи
24
.
Также необходимо отменить налог на доходы физических лиц в размере
МРОТ, который и без того ниже прожиточного минимума (69%). Указанная
мера коснется 5 млн работников. Затем следует продолжить увеличивать
льготы по НДФЛ работникам с детьми или предложить вариант, по желанию
налогоплательщика, посемейного налогообложения, которое будет тем ниже,
чем больше детей у плательщика.
В то же время в целях возмещения выпадающих доходов бюджета и
увеличения поступлений в него, мы предлагаем ввести прогрессивный налог на
доходы физических лиц.
Кроме того, следует создать специальный консолидированный Детский
бюджет как шаг к реальному внедрению социальных программно-целевых
бюджетов, тем более что, по словам Т.А. Голиковой, пока программно-целевое
планирование и бюджетирование у Минфина «не очень получается»
25
.
В рамках бюджета на 2017 г. и последующие годы практически игнори-
руются острейшие проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Так, на 2017
г. намечается уменьшение объемов бюджетных ассигнований по сравнению с
предыдущим годом на 4,8 млрд руб.
Важно отметить, что в исследуемых материалах не обозначен
структурообразующий приоритет социальной политики в плани руемый
период, кроме уже привычно и неоднократно озвученного руководством
«выполнения принятых социальных обязательств». Действительно, так
24
Артемьев Н.В. Экономическая безопасность: испытание санкциями. Структурные изменения в экономике,
малый бизнес, население // Вестник Московского университета МВД России. - М.: Изд-во Моск. ун-та МВД
России, 2016, № 4. - С. 255-260
25
Токмачева Н.В. Борьба с оффшорами как инструмент экономической безопасности: современные аспекты
международного и национального нормотворчества и законодательства // Северо-кавказский юридический
вестник. - Ростов-на-Дону, 2016, № 2. - С. 65
.
53
консолидированный бюджет сориентирован, а в федеральном бюджете
ситуация нередко обратная. К примеру, по федеральному здравоохранению
имеет место сокращение ассигнований с 465,6 млрд. руб. в 2016 г. до 378,0
млрд руб. по проекту на 2017 г., в то время как по консолидированному
бюджету данные показатели не снижаются - соответственно 3269 млрд. руб. и
3463 млрд руб. (к ВВП 3,9 %и 4,0%)
6
. Наше предложение - в последующем
усилить роль консолидированного бюджета в системе Минфина «Открытый
бюджет», «Бюджет для граждан», которыми пользуются эксперты, СМИ и
население. Бюджет по социальным расходам на 2017-2019 гг. не только
сохраняет прежний, ведомственный подход в бюджетном процессе, но еще и
нарушает требование системы Открытого бюджета Минфина РФ о доступности
его для населения и экспертов. Анализ, по сути, невозможен, когда отраслевая
(функциональная) классификация не совпадает с программным аспектом.
Таблица 11
Сравнение фактических и прогнозных показателей с
предложенными Институтом экономики РАН пороговыми
значениями экономической безопасности и целевыми
параметрами, отражающими экономическую политику государства
Показатели
Целевые пара-
метры, отража-
ющие экономи-
ческую поли-
тику
государства
Пороговы
е
значения
2012
г.
факт
2015 г.
факт
2019 г.
прог-
ноз
1. В сфере реальной экономики
Среднегодовые темпы
прироста ВВП, %
3,5%
5- 6
6- 7
3,5
-3,7
2,1
Инвестиции в основной капи-
тал, в % к ВВП
25% к 2015 г.
и 27% к 2018
г.
25-30
30-35
18,8
18
18
Доля производств в 3-х
машиностроительных видах
деятельности * в общем
объеме отгруженной про-
мышленной продукции, %
Увеличение
доли
продукции
высо-
котехнологичн
ых и
наукоемких
отраслей в
ВВП к 2018 г. в
1,3 раза
против 2011 г.
25-30%
30%
к отгру-
женной
промыш-
ленной
продукци
и
14,6
12,4
12,3
Сбор зерна, млн т
-
110
70,9
104,8
более
110