34
При этом, достаточно большое количество образовательных учреждений в
определенном виде в эту систему включали органы, которыми представляется
мнение обучающихся. Это могли быть советы для обучающихся, включая
довольно сложную структуру (советы классов, формирующие советы
параллелей или ступеней образования, которые, в свою очередь, в целом
формируют совет обучающихся учреждения). Также распространение получено
включением обучающихся в состав совета образовательного учреждения,
управляющего совета, и прочих органов общественного самоуправления. На
уровнях дошкольного, основного общего и начального общего образования, где
в силу возраста обучающимися не могло приниматься в процессе решения
серьезных управленческих вопросов осознанное участие, в состав органов
общественного самоуправления входили их родители (прочие законные
представители). Они могли либо заменить обучающихся полностью, как, к
примеру, в дошкольном образовательном учреждении, либо быть наряду с ними
включены, как, к примеру, в общеобразовательных учреждениях, где
рассматривались советы родителей, либо родители входили в состав органов
самоуправления, но обучающиеся, одновременно с этим, на уровне среднего
общего образования, а также старших классов основной школы также принимали
в общественном самоуправлении участие через своих представителей
1
.
Учет позиции обучающихся, их родителей (других законных
представителей) в процессе принятия управленческих решений, а иногда и
непосредственное принятие данных решений органами, которые состоят из
обучающихся или включают их в себя, или их родителей (законных
представителей) является по целому ряду причин достаточно значимым для
большинства руководителей образовательных учреждений. Этим позволяется
оптимизация управления образовательной организации, с учетом мнения самых
важных участников образовательной деятельности, а также провоцируется
1
Наумова М. Я., Путятинская Ю.В. Роль образования для развитии России [Текст] / М.Я.
Наумова, Ю.В. Путятинская // NovaInfo.Ru.-2016. № 28-1.
35
образовательный эффект - у обучающихся развивается чувство ответственности
и они обучаются принятию решений.
Кроме этого, в условиях новой системы финансирования востребованность
образовательной организации выступает, как важнейший фактор,
предопределяющий его финансовое положение (через выданное ему
муниципальное, государственное задание, потенциально варьируемое по
количеству и качеству). Многими администраторами рассматривалась система
общественного самоуправления, включая участие обучающихся в ней, как
главный фактор, который обеспечивается учет потребностей потребителей
образовательных услуг организации, и, этим самым, обеспечивается для
потребителей в результате привлекательность образовательного учреждения.
В связи с этим, целый ряд руководителей образовательных организаций, а
также многие обучающиеся и их родители (законные представители) негативно
оценили статью 26 Федерального закона, регламентирующую вопросы
управления образовательной организацией. Данная статья была воспринята, как
ограничивающая права обучающихся по следующим причинам.
Статья 26 нового ФЗ предусматривает, что процесс управления
образовательной организацией осуществляют на базе сочетания принципов
коллегиальности и единоначалия. Органы общественного самоуправления
статьей называются «коллегиальными органами управления», что является
более точным определением их смысла. Однако, часть 4 статьи предусматривает,
что в образовательной организации формируются коллегиальные органы
управления, к которым относят общее собрание (конференция) сотрудников
образовательной организации (в профессиональной образовательной
организации и образовательной организации высшего образования – общее
собрание (конференция) сотрудников и обучающихся образовательной
организации), педагогический совет (ученый совет - в образовательной
организации высшего образования), а также может формироваться
управляющий совет, попечительский совет, наблюдательный совет и прочие
36
коллегиальные органы управления, которые предусмотрены в уставе
соответствующей образовательной организации
1
.
Тем самым все коллегиальные органы управления разделены на две
группы – те, которые обязательно должны быть сформированы в
образовательной организации, и те, которые могут быть, а могут и не быть
сформированы. Органы обучающихся в данной части не поименованы, даже в
числе тех, которые могут формироваться по усмотрению образовательной
организации, однако, очевидно, охватываются понятием «другие коллегиальные
органы». При этом статус коллегиальных органов обучающихся специально
регламентирует часть 6 статьи 26 ФЗ
2
:
«Для учета мнения обучающихся, законных представителей (родителей)
педагогических работников и несовершеннолетних обучающихся по вопросам
управления образовательной организацией и в ходе принятия образовательной
организацией локальных нормативных актов, которыми затрагиваются их
законные интересы и права, по инициативе обучающихся, законных
представителей (родителей) несовершеннолетних обучающихся и
педагогических работников в образовательной организации:
1) создают советы обучающихся (в образовательной организации высшего
образования и профессиональной образовательной организации - студенческие
советы), советы законных представителей (родителей) несовершеннолетних
обучающихся либо прочие органы (дальше - советы родителей, советы
обучающихся);
2) действуют профессиональные союзы работников образовательной
организации и (либо) обучающихся (дальше - представительные органы
работников, представительные органы обучающихся)»
3
.
1
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» N 273-ФЗ от 29 декабря 2012
года с изменениями 2018 года
2
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года №
273 -ФЗ
3
Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2014 N 2765-р «О Концепции Федеральной
целевой программы развития образования на 2016 - 2020 годы»
37
Этот самый новый Федеральный закон предусматривает создание органов,
которые представляют интересы обучающихся, для того, чтобы учитывать их
мнение, а не коллегиальных органов управления. Органы, которые созданы для
того, чтобы учитывать мнение обучающихся, могут называться по-разному –
студенческие советы, советы обучающихся, советы законных представителей
(родителей), или называться другим образом (для краткости далее все данные
органы будут называться «советы обучающихся»). Вместе с этим, как бы ни
назывался данный орган, он характеризуется вполне определенной правовой
природой – и создан для того, чтобы обеспечить учет мнения обучающихся в
процессе решения определенных вопросов.
Новым Федеральным законом предусматривается несколько подобных
ситуаций. Часть из них относят только к отрасли профессионального
образования: учет мнения студенческих советов в процессе назначения
стипендий (часть 8 статья 36), выплаты обучающимся материальной поддержки
(часть 15 статья 36), установление размера оплаты за использование в
общежитии жилого помещения и коммунальные услуги (часть 3 статья 39).
Оба случая характеризуются универсальным характером и
распространяются, также на область общего образования.
В первую очередь, часть 3 статьи 30 ФЗ предусматривает, что в процессе
принятия локальных нормативных актов, которые затрагивают права работников
и обучающихся образовательной организации, учитывают мнение советов
родителей, советов обучающихся, представительных органов обучающихся, а
также в случаях и в порядке, предусмотренными трудовым законодательством,
представительных органов сотрудников (при наличии данных представительных
органов).
Во-вторых, частью 7 статьи 43 ФЗ предусматривается, что в процессе
выбора меры дисциплинарного взыскания организацией, которой
осуществляется образовательная деятельность, должны учитываться, как
тяжесть дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства, при которых он
совершен, предыдущее поведение обучающегося, его эмоциональное и
38
психофизическое состояние, так и мнение советов родителей, советов
обучающихся
1
.
Этим самым, в любой образовательной организации обязаны учитывать
мнение советов обучающихся (при условии их наличия) в ходе принятия
локальных нормативных актов, или выбора меры дисциплинарного взыскания.
Именно это и является предназначением органов, которые созданы для учета
мнения – выражение своей позиции при решении спектра вопросов.
Минимальный ряд таких вопросов указан в Федеральном законе. Прочие
случаи могут предусматривать локальные нормативные акты образовательной
организации.
Важно заметить, что при учете мнения не обязательно позиции
согласовываются с советами обучающихся. Под учетом мнения подразумевается
процедура, в ходе которой до момента принятия решения информация про
планируемое решение направляется в совет обучающихся, а дальше
администрация ожидает, и в том случае, если мнение было выражено, его
необходимо обязательно рассмотреть перед принятием решения. Также может
предусматриваться проведение согласительных процедур, но в любом случае
итоговое решение принимает администрация образовательной организации (или
иной коллегиальный орган управления, уполномоченный на принятие
локального нормативного акта). Исключения можно наблюдать на уровне
отдельных образовательных организаций, если их локальные нормативные акты
устанавливают другой порядок учета мнения, который предусматривает
получение согласия советов обучающихся, но это маловероятно
2
.
Федеральным законом не устанавливается порядок учета мнения, кроме
этого, не даются полномочия никаким органам государственной власти либо
органам местного самоуправления на установку порядка учета мнения. В этом
1
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» N 273-ФЗ от 29 декабря 2012
года с изменениями 2018 года
2
Балабанов, А. И. Сфера образовательной деятельности: учебник для вузов по экон.
направлениям и специальностям / Балабанов А.И. под ред. В.А. Боровковой − Москва: Юрайт
, 2016. − 623 с.
39
заключаются отличия между учетом мнения советов обучающихся и учетом
мнения представительных органов работников – во втором случае порядок учета
мнения непосредственно зафиксирован в Трудовом кодексе РФ. Следовательно,
что с большой долей вероятности именно порядок учета мнения
представительных органов работников, который закреплен в трудовом
законодательстве выступит, как основа для разработки порядка учета мнения в
образовательных организациях советов обучающихся.
Мнение советов обучающихся учитывают только при наличии таких
органов. При этом их создание не обязательно согласно Федеральному закону.
Когда в организации советы обучающихся не созданы, то и невозможно учесть
их мнение. Больше того, в Федеральном законе прямо говорится, что советы
обучающихся создают непосредственно по инициативе обучающихся, законных
представителей (родителей). Администрацией образовательных организаций не
создаются советы обучающихся, в ее компетенцию это не входит.
Итак, советы обучающихся - это не коллегиальные органы управления
образовательной организации. По правовому положению они больше
напоминают представительные органы работников, к примеру, профсоюзные
органы. Их не создает администрация образовательной организации, они не
выступают, как органы управления организации и, следовательно, не
принимают какие-либо управленческие решения. Создание данных органов не
является обязательным. Самой образовательной организацией не создаются
советы обучающихся, и поэтому не фиксируется в личных документах (уставах,
нормативных локальных актах) решение по созданию советов обучающихся, их
структура, порядок управления ими и их работы.
На локальном уровне регламентации подлежит лишь процедура
взаимодействия с советами, аналогично профсоюзным органам. Вместе с этим,
новый Федеральный закон вводитдополнительные гарантии.
Ранее, если желания включить обучающихся в органы самоуправления
образовательного учреждения не было, их позиция никак не учитывалась на
вполне законных основаниях. Теперь же, если советы обучающихся в
40
образовательной организации созданы, то их мнение должно быть запрошено и
при получении учтено. В этом смысле права обучающихся на участие в
управлении образовательной организацией не только не сужены, но и
расширены – за счет введения обязанности учесть мнение совета обучающихся
в определенных случаях, независимо от желания администрации или учредителя
образовательной организации.
2.3. Проблемы развития образования в современной России
Развитие образования происходит в сложнейшей ситуации. На
деятельность образовательных организаций дестабилизирующее воздействие
оказывают факторы, среди которых основными являются: социальная и
экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых средств
в связи с кризисным положением в экономике; неполнота нормативной правовой
базы в области образования; систематическое неисполнение норм
законодательства в области образования
1
.
Неудовлетворительное финансирование является одной из основных
причин возникновения кризисных ситуаций в системе образования. Острейший
дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что
имелось и еще имеется в системе образования Российской Федерации.
Сохраняют угрозу углубления кризисные тенденции в системе образования,
способные нанести серьезный ущерб состоянию безопасности государства.
Государственные образовательные организации и другие системы
образования вследствие отсутствия бюджетных средств на оплату отопления,
электроснабжения и других коммунальных услуг отключаются от систем
жизнеобеспечения в нарушение решений Правительства Российской Федерации.
Далеко не все положения законодательства в области образования нашли
1
Болгарева, Е.А. Основные тенденции развития в образовательной сфере/ под ред. В. Н.
Тишиной и др.// Юж.-Урал. гос. ун-т ; ЮУрГУ г. Челябинск : Издательский Центр ЮУрГУ , −
2015, − 25−29 с.
41
свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов
исполнительной власти, что создает сложности в исполнении указанных
положений. Особой проблемой является создание действенных механизмов
контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов
образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области
образования.
Одной из проблем обеспечения деятельности высших учебных заведений
и средних специальных учебных заведений является усиление на федеральном
уровне координации деятельности отраслевых систем высшего и среднего
профессионального образования как в масштабе Российской Федерации, так и
субъектов Российской Федерации.
Поддержание вертикальных связей между отдельными уровнями
управления образованием осуществляется посредством договоров и соглашений
о разграничении предметов ведения и полномочий. Вместе с тем практика
реализации указанных договоров и соглашений показывает необходимость
дальнейшего совершенствования всей системы взаимодействия
государственных и муниципальных органов управления образованием.
В последние годы отчетливо проявляются тенденции ухудшения
социального положения и здоровья детей. Не последнюю роль в ухудшении
здоровья детей имеет тяжелая ситуация, в которой оказались сами
образовательные организации. Учебно-материальная база образовательных
организаций приходит в негодность, устаревает. Резко сократились капитальные
вложения, темпы износа зданий существенно опережают темпы их
реконструкции и нового строительства
1
.
Достижение современного уровня содержания общего образования,
гуманизация, ориентация на развитие личности, формирование системы
жизненных ценностей, социальных норм и других элементов культуры являются
наиболее важной проблемой.
1
Гвоздева Т.В., Баллод Т.В. Развитие образования и какие проблемы. - Ростов н/Д: Феникс,
2017. - 508 с.
42
Растет угроза нарушения единства образовательного пространства в части
обучения русскому языку как государственному. Увеличиваются разночтения
федеральных и национально-региональных компонентов стандартов
гуманитарных дисциплин.
Проблемами остаются отсутствие необходимой преемственности уровней
дошкольного образования и начального общего образования, а также начального
общего и основного общего образования, появление многопредметности в
начальной школе. Усугубляются проблемы разрыва преемственности уровней
общего образования и высшего образования. На протяжении ряда лет
уменьшается количество выпускников средней школы, способных выдержать
вступительные экзамены в высшие учебные заведения без дополнительной
подготовки.
В ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение
в государственных и муниципальных образовательных организациях в рамках
государственных образовательных стандартов.
Имеет место не регулируемое государством увеличение выпуска
вариативных учебников, часто низкого качества, хотя в ряде субъектов
Российской Федерации многие школы не обеспечены учебниками по предметам
базисного учебного плана.
В ряде субъектов Российской Федерации возникают трудности с
подготовкой и изданием учебников на языках народов Российской Федерации.
Уменьшается количество предприятий промышленности,
осуществляющих производство различных видов продукции для системы
образования, сокращается объем их производства, не решена проблема
обеспечения образовательных учреждений классно-лабораторным
оборудованием, наглядными пособиями, техническими и информационными
средствами обучения и специализированной мебелью
1
.
В целом остается проблемой кадровое обеспечение образовательных
1
Исаев, Р.А. Причины и проблемы образовательной деятельности: учебник в 2 томах/ Р. А.
Исаев М. − Москва: ИНФРА-М, 2017. − 285 с.
43
организаций. Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических
работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостаточно
молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального
престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности
педагогических и научно-педагогических работников образовательных
организаций.
«Утечка умов» является в ряде случаев проблемой для кадрового
обеспечения образовательных организаций различных уровней системы
образования. Ухудшается положение с подготовкой кадров для образовательных
организаций, расположенных в сельской местности, в районах Крайнего Севера,
на Дальнем Востоке и в Сибири. Обеспечение прав граждан, проживающих в
сельской местности, на получение качественного образования является особенно
большой проблемой.
Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений
всех уровней образования создало проблему необходимости усиления
государственного и общественного контроля их деятельности, качества
предлагаемого образования. Особую озабоченность вызывает значительное
увеличение количества негосударственных высших учебных заведений, их
филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-
преподавательских кадров. Органы управления образованием в субъектах
Российской Федерации в силу ряда причин слабо влияют на ситуацию в
указанных образовательных учреждениях. Периодичность аттестации
образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии
обеспечения качественного образования
1
.
Важнейшей проблемой является восстановление единства систем
обучения и воспитания, тем более что особенностью российской системы
образования всегда являлось единство обучения и воспитания, достигаемое за
счет реализации в школах программ дополнительного образования,
1
Лаврушин, О.И. Государственное управление в сфере образования/ Лаврушин О.И.,
Валенцева Н.И. − Москва: Юрайт, 2015. − 232 с.