24
на-пра-вление, предмет деятельности того или иного политико-пра- вового
института-, содержа-ние этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом
смысле говорится о функции госуда-рства- в целом, пра-вительства-,
министерства-, других госуда-рственных орга-нов. При этом госуда-рственна-я
функция охра-ны здоровья на-селения стра-ны может включа-ть в себя
здра-воохра-нение в широком социа-льно – орга-низа-ционном смысле и
здра-воохра-нение в узком собственно отра-слевом смысле.
Подводя итог исследова-нию ра-зличных позиций в отношении понятия
«здра-воохра-нение», можно за-ключить, что здра-воохра-нение ка-к объект
госуда-рственного упра-вления и регулирова-ния предста-вляет собой ка-к
деятельность госуда-рства-, та-к и систему социа-льно-экономических, медико-
са-нита-рных мероприятий, осуществляемых орга-низа-циями здра-воохра-
нения, на-пра-вленных на- обеспечение высокого уровня здоровья гра-жда-н
путем выявления, предупреждения и лечения болезней; ока-за-ние
ка-чественной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нужда-
ющимся в ней гра-жда-на-м, а- та-кже обеспечение доступности получения
та-кой помощи.
В содержа-тельном зна-чении здра-воохра-нение – это институт реа-лиза-ции
госуда-рственных га-ра-нтий в обла-сти охра- ны здоровья с системной формой
устройства-,
13
предста-вляющий собой, с орга-низа-ционно-пра-вовой точки
зрения, неоднородную систему.
Та-ким обра-зом, предложенное в проекте федера-льного за-кона- «О здра-
воохра-нении в Российской Федера-ции» понятие системы здра-воохра-нения
применимо к нынешним условиям, одна-ко нужда-ется в уточнении.
14
Под системойз дра-воохра-нения Российской Федера-ции предла-га-ется
понима-ть совокупность орга-нов упра-вления здра-воохра-нением и
13
Тихомиров А-.В. Здра-воохра-нение: пра-вовой а-спект // Здра-воохра-нение в Российской Федера-ции. 2017. № 2. С. 11–18.
14
Григорьева- Н. С. Гра-жда-нин и общество в контексте реформы здра-воохра-нения // Госуда-рственное упра-вление. 2017-.
№ 4. С. 82.
25
учреждений здра-воохра-нения, функционирующих в целях сохра-нения и
укрепления здоровья на- селения посредством профила-ктики за-болева-ний, а-
та-кже ока-за-ния медицинской помощи. Зна-чимость системы здра-воохра-нения
может быть оха-ра-ктеризова-на- с пра-вовой, социа-льной, экономической и
гума-нистической позиций. Пра-вовой ха-ра-ктер системы здра-воохра-нения
связа-н с верховенством Конституции РФ и федера-льных за-конов,
призна-нием принятых норм междуна-родного пра-ва-, социа-льный ха-ра-ктер –
с обеспечением социа-льных га-ра-нтий в обла-сти охра-ны здоровья на-селения,
госуда-рственной поддержкой семьи, ма-теринства- и детства-, инва-лидов и
пожилых гра-жда-н. Экономический ха-ра-ктер системы связа-н с ролью
здра-воохра-нения в общественном воспроизводстве ка- к с точки зрения
воздействия на- гла-вную производительную силу, та-к и с точки зрения его
ресурсного обеспечения. Гума- нистический ха-ра-ктер системы
здра-воохра-нения озна-ча-ет, что па-циент, его пра-ва- есть высша-я ценностью
системы здра-воохра-нения и их призна-ние, соблюдение и за-щита- являются
обяза-нностью ра-ссма-трива-емой системы.
Неотъемлемым элементом современной политики является ра-зра-ботка-
федера-льных, региона-льных и территориа-льных програ-мм, где формируются
текущие и перспективные за-да-чи в сфере здра-воохра-нения и меры по их
реа-лиза-ции.
Та-ким обра-зом, госуда-рственную политику здра-воохра-нения можно
определить ка-к совокупность госуда-рственных мероприятий по проведению
орга-на-ми вла-сти согла-сова-нного курса- действий в системе здра-воохра-нения,
на-пра-вленных на- достижение поста-вленных за-да-ч и целей по улучшению
здоровья на-селения.
1.3 Орга-низа-ция современного упра-вления здра-воохра-нения РФ
Прежде чем перейти к ра-ссмотрению непосредственно госуда-рственного
упра-вления здра-воохра-нением, целесообра-зно уста-новить, что предста-вляет
собой госуда-рственное упра-вление в целом, его виды и особенности.
26
Упра-вление – это ра-зличные способы воздействия субъекта- (нескольких
субъектов) на- объект (объекты), изменяющие положение, поведение,
свойства-, ка-чества- объекта-. При этом под упра-влением ча-ще всего
понима-ют воздействие, которое имеет целевое на-зна-чение и при котором
объект подда-ется регулирова-нию.
15
Госуда-рство или субъект федера-ции уста-на-влива-ет в своей Конституции
и за-кона-х сферу муниципа-льного упра-вления ка-к местного упра-вления.
А-та-ма-нчук Г.В. отмеча-ет, что основу кла-ссифика-ции видов упра- вления
соста-вляет источник и потенциа-л вла-сти субъекта- упра-вления. В
за-висимости от этого он выделяет: госуда-рственное упра-вление (это
на-иболее ва-жный, всеохва-тыва-ющий и вла-стный вид упра-вления); местное
са-моупра-вление – это подвид госуда-рственного упра-вления в
демокра-тическом обществе, субъектом которого являются жители
на-селенных пунктов и а-дминистра-тивных территорий; менеджмент
(руководство предприятия, фирмы, руководящий орга-н); общественное
упра-вление; группова-я са-морегуляция; целесообра- зное поведение
человека.
16
Ка-к известно, в на- стоящее время учёные выделяют меха-нические,
биологические и социа-льные
виды упра-вляемых систем, из которых
социа-льные системы упра-вления относятся к на-иболее сложным, та-к ка-к
предста-вляют собой упра-вление многочисленными и ра-знообра-зными
социа-льными процесса-ми, протека-ющими в человеческих общностях, в
томчисле в госуда-рстве ка-к са-мой широкой и сложной устойчивой
человеческой общности.
17
Ра-зновидностями социа- льного упра-вления
выступа-ют общественное, муниципа-льное и госуда-рственное упра-вление.
15
Чиркин В.Е. Госуда-рственное упра-вление / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2017. – С. 7.
16
А-дминистра-тивное пра-во. / Под ред. Г.В. А-та-ма-нчука-. М.: Юристъ, 2017. С. 47–48.
17
Конин Н.М. А-дминистра-тивное пра-во Российской Федера-ции / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров. – М.: Норма-,
2016. С. 104–105.
27
Та-ким обра-зом, несмотря на- многообра-зие видов упра-вления,
госуда-рственное упра-вление за-нима-ет приоритетное положение, поскольку
на-ибольший упра-вленческий потенциа-л сосредоточен именно у госуда-рства-.
Госуда-рственное упра-вление ка-к определенного рода- социа-льна-я
деятельность понима-ется в широком и узком зна-чении. В широком смысле –
это орга-низующа-я, упорядочива-юща-я деятельность госуда-рства-,
госуда-рственное регулирова-ние ра-зличных общественных отношений путем
деятельности любых госуда-рственных орга-нов всех ветвей вла-сти, а- та-кже
госуда-рственных служа-щих. В узком (орга- низа-ционно-пра-вовом) смысле –
это а-дминистра-тивна-я, исполнительно-ра-спорядительна-я деятельность
госуда-рства-, связа-нна-я с реа- лиза-цией исполнительной госуда-рственной
вла-сти ка-к одной из ветвей госуда-рственной вла-сти, осуществляема-я
системой специа-льных госуда-рственных орга-нов исполнительной вла-сти
или орга-нов госуда-рственного упра-вления. Для целей проводимого
исследова-ния, госуда-рственное упра-вление следует ра-ссма-трива-ть в узком
зна-чении, та-к ка-к именно в орга- низа-ционно-пра-вовом смысле
госуда-рственное упра-вление является основным объектом а-дминистра-тивно-
пра-вового регулирова-ния и сферой действия норм а-дминистра-тивного пра-ва-.
А-на-лиз юридической литера-туры
позволил выделить ряд особенностей,
ха-ра-ктеризующих госуда-рственное упра-вление в узком понима-нии:
18
а-) госуда-рственное упра-вление – это конкретный вид деятельности по
реа-лиза-ции единой госуда-рственной вла-сти, имеющий функциона-льную и
компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-
ра-спорядительными орга- на-ми госуда-рственной вла-сти (орга-на-ми
упра-вления);
б) суть госуда-рственного упра- вления за-ключа-ется в пра-ктически
орга-низующем ха-ра-ктере этого вида- деятельности (в жела-нии; умении и
способности орга-нов упра-вления орга-низова-ть пра-ктическое исполнение
общих предписа-ний и норм);
18
А-дминистра-тивное пра-во: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова-. – М.: Юристъ, 2016. – С. 21–22
28
в) госуда-рственное упра-вление – это подза-конна-я деятельность
а-дминистра-тивного, исполнительно-ра-спорядительного ха-ра-ктера- (орга-ны
упра-вления осуществляют проведение в жизнь за-конов и других общих
предписа-ний президентской и пра-вительственной вла-сти, используя
юридически вла-стные полномочия; они исполняют за-коны ра-споряжа-ясь);
г) госуда-рственное упра-вление – это исполнительна-я деятельность,
имеюща-я непрерывный и циклический ха-ра-ктер, осуществляема-я в процессе
повседневного и непосредственного руководства- хозяйственным, социа-льно-
культурным и а-дминистра-тивно-политическим строительством.
Та-ким обра-зом, госуда- рственное упра-вление, являясь ра-зновидностью
социа-льного упра-вления, предста-вляет собой подза-конную деятельность
а-дминистра-тивного, исполнительно-ра-спорядительного, пра- ктически
орга-низующего ха-ра-ктера-, осуществляемую исполнительно-
ра-спорядительными орга- на-ми госуда-рственной вла-сти (орга-на-ми
упра-вления).
Существова-ние госуда-рственного упра-вления здра-воохра-нением в
России обусловлено призна-нием человека-, его жизни и здоровья высшими
первичными ценностями, относительно которых определяются другие
ценности и бла-га- всего общества-. Поэтому упра-вление здра-воохра-нением
является комплексной за-да-чей всего общества-, в реа-лиза-ции которой
принима-ют уча-стие множество секторов на-родного хозяйства- и структур
упра-вления (от федера-льных до местных орга-нов са-моупра-вления).
19
В свою очередь за-да-ча- упра-вления здра-воохра-нением сводится к
на-иболее эффективному достижению цели путем повышения ка-чества-
лечебных, диа-гностических и профила-ктических мероприятий и
ра-циона-льному использова-нию ресурсов здра-воохра-нения. В связи с этим
госуда-рство ста-вит перед собой за-да-чи, на-пра-вленные на- обеспечение
19
Трушкина- Л.Ю. Экономика- и упра-вление здра-воохра-нением / Л.Ю. Трушкина-, Р.А-. Тлепцершиев, А-.Г. Трушкин. –
Ростов н/Д: Феникс, 2017. – С. 66-69.
29
охра-ны здоровья гра-жда-н, реа-лизова-ть которые призва-на- именно
госуда-рственна-я система- упра-вления здра-воохра-нением.
Обра-ща-ет на- себя внима-ние тот фа-кт, что термин «упра-вление
здра-воохра-нением» встреча-ется довольно ча-сто во многих норма-тивных
пра-вовых а-кта-х, принятых в сфере здра-воохра-нения, одна-ко его зна-чение
нигде не ра-скрыва-ется.
Поэтому, прежде чем сформулирова-ть понятие «госуда-рственное
упра-вление здра-воохра-нением», необходимо ра-ссмотреть ряд особенностей
да-нной ка-тегории.
Следует отметить, что в исследова-нии вопросов упра-вления
здра-воохра-нением используется системный подход к решению
упра-вленческих за-да-ч,
20
на- на-учных основа-х строится система- и структура-,
комплектуются ка-дры а-ппа-ра-та- упра-вления
21
здра-воохра-нением. Кроме того,
в целях координа-ции деятельности и осуществления госуда- рственной
политики в обла-сти здра-воохра-нения Пра-вительство Российской Федера-ции
уполномочива-ет специа-льно обра-зова-нные федера-льные орга-ны или иные
федера-льные орга-ны исполнительной вла- сти на- решение за-да-ч в сфере
охра-ны здоровья на-селения. Именно эти орга-ны, с присущими им
полномочиями и структурой, осуществляют орга-низа-цию реа-льного
воплощения целей здра-воохра-нения по уменьшению потерь потенциа-льной
и а-ктивной жизни на-селения, и в своей совокупности предста-вляют системы
упра-вления. Следова-тельно, системе здра-воохра-нения в России присуще
на-личие соответствующей системы госуда-рственного упра-вления.
Система- упра-вления здра-воохра-нением в России – одна- из подсистем
упра-вления обществом, имеюща-я определённую внутреннюю орга-низа-цию
20
Оболонский А-.В. Методология системного исследова-ния проблем госуда-рственного упра-вления / А-.В.
Оболонский, В.Д. Руда-шевский. – М., 2017.-С.66
21
К.А-. Вороновой «Пути совершенствова-ния упра-вления физкультурным движением» – М., 2017. – С. 175.
30
и функции, связь с другими система-ми и перспективы да-льнейшего
ра-звития.
22
Она- ха-ра-ктеризуется следующими призна-ка-ми:
– предста-вляет собой целостную систему, состоящую из
вза-имосвяза-нных элементов;
– является подсистемой более сложной системы упра-вления единой
социа-льной сферой;
– на-ходясь в единстве с иными система-ми упра-вления, является
относительно са-мостоятельной по отношению к ним, ока-зыва-я вза-имное
влияние друг на- друга-;
– имеет внутренние (между ча-стями системы) и внешние (с другими
система-ми) связи; иера-рхическую структуру, определяемую соста-вом
элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда- уровней упра-вления
– относительно обособленных структурных обра-зова-ний, ра-злича-ющихся
полномочиями (пра-ва-ми и обяза-нностями);
– обла-да-ет определёнными устойчивыми свойства-ми;
– дина-мична-, т. е. способна- к ра-звитию и са-мосовершенствова-нию.
23
Содержа-ние упра-вления здра- воохра-нением соста-вляет совокупность
общих и специа-льных исполнительно-ра-спорядительных функций. К общим
функциям относятся ра-зра-ботка- госуда-рственных програ-мм, их
фина-нсирова-ние, контроль, решение ка-дровых вопросов; к специа-льным –
орга-низа-ция лечебно-профила-ктической помощи, ра-змещение сети лечебно-
профила-ктических и других орга-низа-ций здра-воохра-нения, обеспечение
медицинских орга-низа-ций и на-селения лека-рственными средства-ми и
другими медицинскими изделиями и оборудова-нием, орга-низа-ция
са-нита-рно-эпидемиологического на-дзора-, производство медицинских
22
А-копян А-.С. Здра-воохра- нение в рыночной России // Общественные на-уки и современность. 2017. № 6.
С. 33-35
23
Чиркин В.Е. Госуда-рственное упра-вление / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2017. – С. 213.
31
экспертиз, ра-звитие медицинской на-уки, ра-бота- по профила-ктике
за-болева-ний среди на-селения.
Упра-вление здра-воохра-нением имеет своим предметом ра- спределение
публичных фина-нсовых ресурсов на- цели реа-лиза-ции госуда-рственных
га-ра-нтий в обла-сти охра-ны здоровья. Местом освоения этих ресурсов
является сфера- хозяйствова-ния, това-рообмена-, экономического оборота- в
обла-сти охра-ны здоровья. Система- упра-вления здра-воохра-нением в сфере
това-рообмена- осуществляет ра-змещение фина-нсовых средств. Ра-змеща-я их в
одном из секторов, система- упра-вления влияет на- его экономическое
ра-звитие. Ра-змеща-я их у избра-нных субъектов хозяйствова-ния, система-
упра-вления способствует росту их бла-госостояния. Тем са-мым упра-вление
здра-воохра-нением происходит посредством орга-низа-ции перера-спределения
фина-нсовых ресурсов в сфере хозяйствова-ния и спроса- по фина-нсовым
вложениям. Та-кое упра-вление осуществляется средства-ми координа-ции и не
на-ходится в противоречии с ха-ра-ктером отношений в оборотном
простра-нстве.
24
Госуда-рственное упра-вление здра-воохра-нением строится на- основе
принципов упра-вления, среди которых можно выделить следующие:
25
1. Публична-я вла-сть упра-вляющего. Для госуда-рственного упра-вления
здра-воохра-нением необходима- вла-сть, пра-во ра-споряжа-ться (полномочия) и
сила-, обеспечива-юща-я исполнение ра-споряжений.
2. Единство руководства- и ра-зделение упра-вленческого труда-. Без
единого руководства- возника- ет ха-ос, а- ра-зделение труда- обеспечива-ет
специа-лиза-цию, то есть ка-чество упра-вления.
3. Единство ра-спорядительства- по определенному кругу вопросов и
конкретность исполнителей. При множестве ра-спорядителей, да-ющих
24
Тихомиров А-.В. Здра-воохра-нение: пра-вовые а-спекты // Здра-воохра-нение Российской Федера-ции. 2017. № 2. С. 12
25
Миняев, В.А-. Общественное здоровье и здра-воохра-нение: учебник. - М.: МЕДпресс-информ, 2016. - 598 с
32
ука-за- ния по одному и тому же вопросу, возника-ет беспорядок, а- без
конкретного обозна-чения исполнителя ра-споряжения не выполняются.
4. Приоритет интересов госуда- рственного упра- вления во время
исполнения служебных обяза-нностей.
5. Центра-лиза-ция и иера-рхия в упра- влении. Они созда-ют ста-бильность и
обеспечива-ют деятельность упра-вленческого меха-низма- ка-к единого целого.
6. Постоянство упра-вленческого персона-ла-. Текучка- руководителей и
исполнителей вредна- для дела-.
7. Недопущение дискримина-ции в отношении на-ча-льников,
подчиненных, сотрудников упра-вляющего орга-на-. Поощрения и на-ка-за-ния
должны быть сора-змерны поступку и ра-сценива-ться коллективом ка-к
обоснова-нные, спра-ведливые.
8. Обра-тна-я связь в упра-влении. Упра-вляющий должен учитыва-ть
результа-ты своих действий и корректирова-ть их, если обра-тна-я связь
ука-зыва- ет на- необходимость этого.
9. Иные принципы госуда-рственного упра-вления (за-конность, на-учность,
демокра-тичность, действенный учет и контроль).
Структура- системы упра-вления здра-воохра-нением включа-ет следующие
элементы: субъект, объект и их связи, собственно процесс госуда-рственного
упра-вления (функции, формы и методы, цели и за-да-чи). Ра-ссмотрим их
подробнее.
Ита-к, исследуемой системе здра- воохра-нения присуще, в первую
очередь, на-личие двух вза-имосвяза-нных элементов: упра-вляющего (субъекта-
) и упра-вляемого (объекта-). В ка-честве субъектов выступа-ют орга-ны
госуда-рственного упра-вления здра-воохра-нением, руководство
общественных объединений.
26
Объекта-ми госуда-рственного упра-вления здра-воохра-нением являются
учреждения здра-воохра-нения, испытыва-ющие на- себе госуда-рственное
26
Чиркин В.Е. Госуда-рственное упра-вление. Элемента-рный курс. – М.: Юристъ, 2017. –С 124-126.
33
воздействие на-зва-нных выше субъектов. К ним относятся: поликлиники,
диспа-нсеры, больницы, родильные дома-, а-птеки, консульта-ции, центры
са-нита-рно – эпидемиологического на-дзора-, специа-лизирова-нные са-на- тории,
ста-нции скорой медицинской помощи, судебно – медицинские и другие
учреждения здра-воохра-нения. Они подра- зделяются на- госуда-рственные
(федера-льные или субъектов Федера-ции) и ча-стные.
Одним из способов осуществления вза-имосвязи объекта- и субъекта-
упра-вления здра-воохра-нением является переда-ча- информа-ции. При этом в
целях обеспечения дина-мичности процесса- упра-вления необходимо
обеспечить непрерывность поступления нужной информа-ции об объекте в
нужный момент.
27
Этот обмен информа-цией является обяза-тельным условием
существова-ния системы упра-вления здра-воохра-нением.
Деятельность по упра-влению, применение ра-зличных его способов
обра-зуют процесс госуда-рственного упра-вления, который, ка-к ва-жнейша-я
соста-вна-я ча-сть ха-ра-ктеристики структуры госуда-рственного упра-вления,
включа-ет в себя следующие элементы: цели и за-да-чи упра-вления, функции
упра-вления, формы и методы их осуществления.
Под целями и за-да-ча-ми понима-ется «обла-сть должного, очерчива-юща-я в
общем пла-не отра-сль, сферу, предмет деятельности орга-на-».
28
В системе
упра-вления ва-жнейшее зна-чение имеют его цели. Весьма- точное
определение да-л Г.В. А-та-ма-нчук: упра-вление – это целепола-га-ющее, т. е.
созна-тельное, продума-нное, орга-низующее и регулирующее воздействие
людей на- собственную общественную жизнедеятельность, которое может
быть осуществлено ка-к непосредственно (в форме са-моупра-вления), та-к и
через специа-льно созда-нные орга-ны и структуры (госуда-рственные орга-ны,
политические па-ртии, общественные объединения, предприятия, общества-,
27
Бра-та-новский С.Н. Госуда- рственное упра-вление физической культурой и спортом. – Са-ра-тов: Изд-во Са-ра-т. ун-та-,
2017. – С. 13.
28
Конин Н.М. А-дминистра-тивное пра-во России. Обща-я и особенна-я ча-сти: Курс лекций. – М., 2016. – С. 104.