34
союзы и пр.).
29
Определение целей – первооснова-, которой подчинено
функционирова-ние систем упра-вления, на-чина-я с ра-зра-ботки за-да-ч и
формирова-ния их структур и конча-я оценкой результа-тов деятельности
(соответствие достигнутого поста-вленным целям).
30
На- пра-ктике выбор цели
действий имеет исключительно ва-жное зна-чение в деятельности
руководителя или орга-низа-ции упра- вления, та-к ка-к пра-вильно выбра-нна-я
цель определяет успешное решение за-да-ч.
31
Поэтому в отра-сли
здра-воохра-нения все шире применяется програ-ммно-целевое упра- вление,
ориентирова-нное на- достижение конкретных целей.
32
Следует отметить, что, будучи сложной по своей структуре, система-
упра-вления здра-воохра-нением имеет не одну, а- много связа-нных между
собой целей, которые вза-имно дополняют друг друга-, но в то же время
имеют ра-зличную на-пра-вленность. Одна-ко по своей природе они не
противоречивы, та-к ка-к отра-жа-ют ра-зличные стороны гла-вной цели
упра-вления здра-воохра-нения в России, в ка-честве которой выступа-ют
выра-ботка- и применение системы мер, на-пра-вленных на- снижение потерь
общества- от за-болева-емости, инва-лидности и смертности на-селения при
имеющихся ресурса-х. Гла-вна-я цель упра-вления ра-спа-да-ется на- производные
(подцели) ра-зличного порядка-, которые ста-вятся перед субъектом
упра-вления. А-на-лиз содержа-ния пра-вовых а-ктов орга-нов госуда-рственного
упра-вления здра-воохра-нением, уста-вов, положений, регла-ментирующих
деятельность учреждений здра-воохра-нения, литера-туры по вопроса-м
здра-воохра-нения позволяет определить на-иболее ва-жные подцели
29
А-та-ма-нчук Г.В. Теория госуда-рственного упра-вления / Г.В. А-та-ма-нчук. – М.: Юристъ, 2017. – С. 29–30.
30
Бра-та-новский С.Н. А-дминистра-тивное пра-воРоссии / С.Н. Бра-та-новский – М.: НОРМА-, 2016. – С. 6.
31
Боча-ров В.Д. Системность в упра-влении / В.Д. Боча-ров. – М.: Юристъ, 2017. – С. 72.
32
Поста-новление Пра-вительства- РФ от 28 июля 2005 г. № 461 (в ред. от 30.12.2005 г.) «О Програ-мме госуда-рственных
га-ра-нтий ока-за-ния гра-жда-на-м Российской Федера-ции беспла-тной медицинской помощи на- 2006 год» // СЗ РФ. 2005.
№ 32. Ст. 3306; Российска-я га-зета-. 2006. 12 янва-ря.
35
упра-вления здра-воохра-нением, которые могут быть кла-ссифицирова-ны
следующим обра-зом:
1) профила-ктические;
2) реа-билита-ционные;
3) лечебно-оздоровительные;
4) диа-гностические;
5) демогра-фические;
6) репродуктивные;
7) пра-вовые.
По зна-чимости можно выделить:
1) стра-тегические;
2) та-ктические;
3) опера-тивные цели.
Цели упра-вления определяют суть упра-вленческого решения: выбор
действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Функции госуда-рственного упра-вления – это на-иболее типичные,
однородные и четко выра- женные виды (на-пра-вления) деятельности
упра-вляющего субъекта-, обеспечива-ющие решение целей и за- да-ч упра-
вляющего воздействия. Понятие «функция» (ла-т. functio – осуществление
33
)
озна-ча-ет на-пра-вление и содержа-ние деятельности отдельно взятой системы,
в юриспруденции – пра-вового института-. Функция пронизыва-ет
орга-низа-цию и процесс госуда-рственного упра-вления. Если госуда-рственное
упра-вление не функционирует, то отсутствуют и его орга- низа-ция, и его
процесс. Поэтому функции определяют основное содержа-ние
упра-вленческой деятельности,
34
ее сущность. Вся ра- знопла-нова-я ра-бота-
33
Боча-ров В.Д. Системность в упра- влении / В.Д. Боча-ров. – М.: Юристъ, 2017. – С. 221
34
Ста-рилов Ю.Н. А-дминистра-тивное пра-во: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы упра-вленческих действий. Пра-вовые а-кты
упра-вления. А-дминистра-тивный договор. А-дминистра-тивна-я юстиция. – Воронеж: Изд-во Воронежского госуда-
рственного университета-, 2017. – С. 13.
36
госуда-рственного упра-вления может быть связа-на- с тремя функциями,
соста-вляющими за-мкнутый цикл госуда-рственного упра-вления: принятие
упра-вленческого решения, его осуществление и контроль. Ка-жда-я из
на-зва-нных функций может быть ра-зделена- на- ряд соста-вляющих. Ита-к:
1. Принятие упра-вленческого решения за-ключа-ется в оценке ситуа-ции,
прогнозирова-нии и пла-нирова-нии.
Сна-ча-ла- оценива-ется ситуа-ция в сфере здра-воохра-нения по стра-не,
выясняются потребности в медицинских услуга- х, и т. п. За-тем соста-вляется
прогноз. Прогноз – это метод на-учно обоснова-нного предвидения
возможных на-пра-влений ра-звития сферы здра-воохра-нения. С прогнозом
связа-но выполнение следующих за-да-ч: на-учное предвидение будущего на-
основе выявления тенденций и за-кономерностей ра-звития, определение
дина-мики явлений, в том числе определение в перспективе конечного
состояния упра-вления здра-воохра-нением, его переходных состояний на- пути
к за-да-нному оптима-льному режиму функционирова-ния.
35
Прогнозы имеют
вероятностный ха-ра-ктер, но если прогноз выполнен ка-чественно, он
ста-новится основой для пла-нирова-ния.
Пла-новость пронизыва-ет всю функциона-льную деятельность орга-нов
упра-вления здра- воохра-нением. Она- предпола-га-ет изучение обста-новки, сбор
и обра-ботку информа-ции об объекте упра-вления (а-на-лиз сложившейся
ситуа-ции). Пла-нирова-ние – это определение на-пра-влений, пропорций,
темпов, количественных и ка-чественных пока-за-телей ра-звития тех или иных
процессов в системе госуда-рственного упра-вления здра-воохра-нением.
36
В
процессе реа-лиза-ции пла-нирова-ния созда-ются програ-ммы по ра-звитию
отношений в сфере здра- воохра-нения. Пла-новость упра-вления да-ет
возможность, исходя из выявленных за- кономерностей ра-звития сферы
35
Чиркин В.Е. Госуда-рственное упра-вление. Элемента-рный курс. – М.: Юристъ, 2017. – С. 291
36
Шевченко Ю. Л. Вра-ч и госуда-рство, здра-воохра-нение и нра-вственность, медицина- и пра-во // Экономика-
здра-воохра-нения. №2. С. 11–12,
37
здра-воохра-нения, на-иболее полно удовлетворять потребности
нужда-ющегося на-селения в медицинских услуга-х, орга-низовыва-ть профила-
ктическую ра-боту, лечение, реа-билита-цию, подготовку и переподготовку, а-
та-кже повышение ква-лифика-ции медицинских ра-ботников, осуществлять
строительство объектов медицинского на-зна-чения.
Пла-нирова-ние за-верша-ется принятием основного решения. Решение –
это выбор определенного способа- действий. В сфере госуда-рственного
упра-вления оно оформляется а-кта-ми, имеющими госуда-рственное зна-чение
и особую юридическую форму (прика-за- или ра-споряжения орга-нов
упра-вления). Упра-вленческое решение является директивным а-ктом,
обяза-тельным для исполнения, имеет три подфункции: на-пра-вляющую,
координа-ционную, мобилизующую. К упра-вленческому решению
предъявляются следующие требова-ния: ясна-я целева-я на-пра-вленность;
обоснова-нность; а-дресность; непротиворечивость; пра-вомочность;
эффективность (при меньших за-тра-та-х достичь на-меченных целей);
конкретность. Существует два- основных способа- принятия решения:
индивидуа-льный и коллективный. В любом случа-е последнее слово в
решении вопроса- оста-ется за- руководителем.
37
2. Осуществление решения предпола-га-ет орга-низа-цию деятельности.
Непосредственна-я орга-низа-ция охра-ны здоровья на-рода- возложена- на-
отра-слевые орга-ны здра-воохра-нения – территориа-льные (системы
Министерства- здра-воохра-нения и социа-льного ра-звития РФ) и
ведомственные.
Орга-низа-ция состоит в формирова-нии системы упра-вления и
обеспечение ее норма-льной деятельности и включа-ет в себя координа-цию и
регулирова-ние.
37
Шевченко Ю. Л. Вра-ч и госуда-рство, здра- воохра-нение и нра-вственность, медицина- и пра-во // Экономика-
здра-воохра-нения. №2.,С. 20–25.
38
а-) Координа-ция (обеспечение согла-сова-нных действий ра-зличных
уча-стников отношений в сфере здра-воохра-нения). Координа-ция прида-ет
сумма-рным усилиям объектов упра-вления (учреждениям здра-воохра-нения)
ра-циона-льный ха-ра-ктер, отличный от того, который мог быть при простом
сложении усилий этих объектов. С ра-звитием ма-териа-льно-технической
ба-зы учреждений здра-воохра-нения и созда-нием крупных социа- льных
структур (на-пример, центр медицинской и социа-льной реа-билита-ции и т. д.)
зна-чение координа-ции возра-ста-ет, та-к ка-к возника-ет за-да-ча- согла-сова-ния
деятельности отдельных единиц, входящих в эти обра-зова-ния.
Орга-ны упра-вления здра-воохра-нением реа-лизуют свои функции
посредством специа-льных форм и методов деятельности.
Формы госуда-рственного упра-вления предста-вляют собой внешнее
выра-жение пра- ктической реа-лиза-ции функций и методов упра- вления,
са-мого упра-вляющего воздействия, конкретных действий, производимых в
процессе осуществления исполнительной вла-сти, а-дминистра-тивной
деятельности.
38
Формы упра-вления здра-воохра-нением можно кла-ссифицирова-ть на-
пра-вовые и не пра-вовые. Выбор формы упра-вленческих действий орга-на-ми
упра-вления и должностными лица-ми в ка-ждом конкретном случа-е подчинен
определенным пра-вила-м: она- должна- соответствова-ть компетенции да-нного
орга-на-, на-зна-чению, функциям, пра-вовым метода-м упра-вленческой
деятельности ха-ра-ктеру ра-зреша-емых вопросов, целям упра-вляющего
воздействия, особенностям конкретного объекта-.
39
Особенность пра-вовых
форм упра-вления здра-воохра-нением состоит в юридических последствиях
для субъектов отношений в обла-сти здра-воохра-нения. Основными форма-ми
та-кого типа- являются пра-вотворческа-я и пра-воприменительна-я
38
Ста-рилов Ю.Н. А-дминистра-тивное пра-во: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы упра-вленческих действий. Пра-вовые а-кты упра-
вления. А-дминистра-тивный договор. А-дминистра-тивна-я юстиция. – Воронеж: Изд-во Воронежского госуда-рственного
университета-, 2017. – С. 13.
39
Трушкина- Л.Ю. Экономика- и упра-вление здра-воохра-нением / Л.Ю. Трушкина-, Р.А-. Тлепцершиев, А-.Г. Трушкин. –
Ростов н/Д: Феникс, 2018. – С. 90–91.
39
деятельность. По общему пра-вилу функции нормотворчества- в на-стоящее
время исполняет Министерство здра-воохра-нения и социа-льного ра-звития РФ
(на-пример, Федера-льный за-кон от 21.11.2011№ 323-ФЗ (с изм. от 30.09.2015)
"Об основа-х охра-ны здоровья гра-жда-н в Российской Федера-ции"
40
).
К непра-вовым форма-м упра-вления относятся информа-тивно-орга-низа-
ционные (совеща-ния, за-седа-ния) и ма-териа-льно-технические (использова-ние
технических средств и а- на-литических ма-териа-лов в процессе упра-вления
здра-воохра-нением и др.)
Методы госуда-рственного упра-вления – средства- пра-ктического
осуществления функций госуда-рственно-упра-вленческой деятельности,
достижения ее целей,
41
а- та-кже возможности орга-низующего воздействия
упра-вляющих субъектов на- руководимые объекты, подчиненных лиц.
Обычно принято ра-злича-ть экономические, а-дминистра-тивные и
идеологические методы упра-вленческой деятельности.
42
Среди всего
многообра-зия методов упра-вления (методы психологического,
экономического воздействия, убеждение, принуждение, стимулирова-ния и
др.) для отра-сли здра-воохра-нения особое зна-чение имеет а-дминистра-тивный
метод, связа-нный с орга-низа-ционно-вла-стным воздействием, форма-ми
проявления которого являются директива-, прика-з, ука-за-ние упра-вляющего
субъекта- руководимым объекта-м о целях, ха-ра-ктере и способа-х их
деятельности. Они могут быть экономически выгодны госуда- рству, а- могут
быть необходимы по другим причина-м (на-пример, производство
дорогостоящего высокотехнологичного медицинского оборудова-ния).
Нема-лова-жную роль в упра-вленческом процессе упра-вления
здра-воохра-нением игра-ют идеологические методы, предста-вляющие собой
госуда-рственное воздействие на- созна-ние людей, которое связа-но с
40
Бюллетень норма-тивных а-ктов федера-льных орга-нов исполнительной вла-сти. 2017. № 49
41
А-дминистра-тивное пра-во: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова-. – М.: Юристъ, 2016. – С. 276.
42
Чиркин В.Е. Госуда-рственное упра-вление. Элемента-рный курс. – М.: Юристъ, 2017. – С. 75.
40
использова-нием ра-зличного рода- призывов, лозунгов, политических
програ-мм, социа-льных концепций и других средств группового воздействия.
На- основе а-дминистра-тивно-пра-вового а-на-лиза- ха-ра-ктерных черт и
особенностей госуда-рственного упра-вления здра-воохра-нением в России,
можно да-ть следующее его определение.
Та-ким обра-зом, госуда-рственное упра- вление здра-воохра-нением – это
целена-пра-вленна-я, пла-номерна-я, непрерывна-я деятельность орга-нов госуда-
рственной вла-сти, котора-я проявляется в исполнительно-ра-спорядительном
по форме и орга-низующем по содержа-нию воздействии на- упра-вляемые
объекты (учреждения здра- воохра-нения) и преследует своей целью
обеспечение гра-жда-н га-ра-нтирова-нным госуда-рством пра-вом на- получение
беспла-тной, ка-чественной и высокотехнологической медицинской помощи.
В за-ключении следует отметить, что в на-стоящее время для
орга-низа-ции упра-вления в обла-сти здра-воохра-нения ха-ра-ктерным является
отсутствие единой системы упра- вления, что нега-тивно ска-зыва-ется на-
медицинском обслужива-нии на-селения. Поэтому ва-жнейшей за-да-чей
госуда-рства- является упрочнение позиций госуда-рственных орга-нов.
1.4. Орга-низа-ционно-пра-вовые основы здра-воохра-нения Са-ма-рской
обла-сти
Здра-воохра-нение в регионе - сложна-я, многоуровнева-я система-,
ха-ра-ктеризуема-я многоступенча-тостью объекта- упра-вления. В ра-боте, в
ка-честве приоритетных на-пра-влений совершенствова-ния да-нной системы
ра-ссма-трива-ются стра-тегическое пла-нирова-ние ра-звития здра-воохра-нения,
ра-зра-ботка- и реа-лиза-ция обла-стных целевых програ- мм ра- звития
здра-воохра-нения и совершенствова-ние орга-низа-ции стимулирова-ния труда-
медицинских ра-ботников.
Система- здра-воохра-нения в России существует на- основа-нии ряда-
за-конода-тельных а-ктов, призва-нных обеспечить ее целостность,
комплексность и ка-чество ста-нда-ртов ока-за-ния медицинской помощи. Она-
41
включа-ет в себя госуда-рственную, муниципа-льную и ча-стную системы
здра-воохра-нения.
На- обла-стном уровне основные функции по улучшению системы
здра-воохра-нения несет Министерство здра-воохра-нения и социа-льного
ра-звития, в на-шем случа-е Са-ма-рской обла-сти.
Список подра-зделений, входящих в соста-в Министерство
здра-воохра-нения и социа-льного ра-звития Са-ма-рской обла-сти: Депа-рта-мент
орга-низа-ции медицинской помощи на-селению, Депа-рта-мент социа-льной за-
щиты на-селения, Депа-рта-мент по вопроса-м семьи и демогра-фии,
Депа-рта-мент упра-вления дела-ми и ресурсного обеспечения, Депа-рта-мент
орга-низа-ции социа-льных выпла-т и ра-звития информа-ционных технологий,
Депа-рта-мент фа-рма-ции и медицинской техники, Депа-рта-мент экономики и
фина-нсов, Гла-вное упра-вление исполнения бюджета-, Упра-вление по ра-боте с
персона-лом, Пра-вовое упра-вление, Упра-вление ока-за-ния медицинской
помощи в чрезвыча-йных ситуа-циях, мобилиза-ционной готовности.
Стра-тегическа-я цель совершенствова-ния упра-вления здра-воохра-нением,
на- на-ш взгляд, может быть определена- ка-к повышение экономической и
социа-льной эффективности функционирова-ния и ра-звития отра- сли, ее роли в
обеспечении за-щиты и укрепления здоровья на-селения.
К основным эффекта-м достижения та-кой цели могут быть отнесены:
увеличение продолжительности здоровой (а-ктивной) жизни, снижение
уровня за-болева-емости, повышение доступности и ка-чества- медицинских
услуг.
Пола-га-ем в ка-честве основных на-пра-влений совершенствова-ния
упра-вления здра-воохра-нением Са-ма-рской обла-сти выделить следующие
за-да-чи совершенствова-ния процессов упра-вления ра-звитием
здра-воохра-нения региона-:
1. Внедрение системы стра-тегического пла-нирова-ния ра-звития
здра-воохра-нения;
42
2. Повышение эффективности процессов ра-зра-ботки и реа-лиза-ции
обла-стных целевых програ-мм ра-звития здра-воохра-нения;
3. Совершенствова-ние орга-низа-ции стимулирова-ния труда- медицинских
ра-ботников.
Относительно, первого на-пра-вления, можно ска-за-ть, что суммируя
недоста-тки пра-ктики целевого пла-нирова-ния, отмеча-ется ра-змытость целей,
отсутствие должного обоснова-ния (прежде всего, ситуа-ционного а-на-лиза-),
отсутствие оконча-тельного решения проблемы и увязки с системой
пра-вовых, норма-тивных и других документов, сла-бое упра-вление
програ-ммой (это должна- быть отдельна-я структура-, ра-бота-юща-я до конца-
выполнения програ-ммы). В медицинских учреждениях должно иметь место
та-к на-зыва-емое формирова-ние стра-тегической мысли, котора-я должна- да-ть
ответ на- два- вопроса-: что должно и что не должно дела-ть ЛПУ. Кроме того,
та-м необходимо уста-новить ра-зделы стра-тегического пла-нирова-ния,
провести критический экспертный а-на-лиз внутренней среды орга-низа-ции, в
том числе ма-териа-льно-технической ба-зы, ка-дрового соста-ва- с тем, чтобы
выявить, кто может на-иболее профессиона-льно выполнить пла-нируемые
за-да-чи. Не менее ва-жно провести а- на-лиз внешней среды, имеющей прямое
или косвенное отношение к функционирова-нию орга-низа-ции. За-тем следует
сформирова-ть целевые рубежи орга-низа-ции. Это сложна-я за-да-ча-, та- к ка-к
здесь нужно очень четко зна-ть, куда- движется муниципа-льное, региона-льное
и федера-льное здра-воохра-нение. После этого формулируются целевые пока-
за-тели и мероприятия, обеспечива-ющие их достижение.
Не меньшую роль игра- ет гибкость пла-нирова-ния. Перечислим общие
подходы к орга-низа-ции стра-тегического пла-нирова-ния. Ситуа-ционный
а-на-лиз, включа-ющий оценку внешней и внутренней среды. Ка-к пра-вило,
российские целевые програ-ммы всегда- недоучитыва-ли, в ка- кой ситуа-ции в
стра-не, в регионе ра-звива-ется вся отра-сль или да-нное ЛПУ. При прогнозе
ситуа-ции ва-жно использова-ние экспертного метода- ее оценки. Прогноз
ра-звития системы в за-висимости от бла-гоприятных или небла-гоприятных
43
условий. (А-на-лиз региона-льных целевых програ-мм пока-за-л, что та-кие
условия пра-ктически ни в одной програ-мме не учитыва-лись). Определение
на-пра-вления и целей ра-звития (генера-льной и фра-гмента-рных). Ра-зра-ботка-
конкретных мероприятий по срока-м и исполнителям. Ресурсы, необходимые
для достижения стра-тегической цели. Контрольна-я оценка- выполнения и
оценка- эффективности. Ра-зновидностью стра-тегического пла-нирова-ния
является програ-ммно-целевой метод. Он на-пра-влен на- более жесткое
решение проблемы, для чего необходимо сосредоточение ма-териа-льных,
ка-дровых, технических, фина-нсовых ресурсов. Этот метод никогда- не
предпола-га-ет поста-новку целей типа- "улучшить", "повысить", "изменить".
Он всегда- предусма-трива-ет четкость в поста-новке целей, подцелей и
результа-тов, на-пример, "снизить ма-теринскую смертность на- столько-то
процентов". Целевое пла-нирова-ние, ка-к пра-вило, используется в
неустойчивой внешней среде, неустойчивом социа-льно-экономическом
положении. Его преимущества-: обеспечение целевого ра-спределения
ресурсов для решения ка-кой-то конкретной проблемы, привлечение
дополнительных источников фина-нсирова-ния, усилий других отра-слей (но
под руководством вра-чей), оценка- достижения цели и эффективности (ка-к
пра-вило, этот элемент отсутствует в програ-мма-х). В этих програ-мма-х
госуда-рственна-я соста-вляюща-я должна- быть а-бсолютной, поскольку са-ми
програ-ммы являются элементом госуда-рственного регулирова-ния.
2. Отра-сль здра-воохра-нения постоянно ста-лкива-ется с рядом
остро стоящих проблем, для ра- зрешения которых необходимо применение
комплексных програ-ммных методов. В связи с этим Министерством
здра-воохра-нения был созда-н и постоянно пополняется комплекс федера-
льных целевых програ-мм.
В на-стоящее время в Са- ма-рской обла-сти действуют следующие
обла-стные програ-ммы:
1. Обла-стна-я целева-я програ-мма- "Информа-тиза-ция здра-воохра-нения
Са-ма-рской обла-сти на- 2017-2020 годы".