25
В рамках реализации системного подхода в органах государственного
(муниципального) управления, обеспечивается комплексность и
целенаправленность исследования формирования кадров, даётся объективная
оценка кадрам, делается акцент на оперативность, обоснованность, точность
анализа кадров, а так же на использование полученных результатов для принятия
управленческих решений по кадрам
35
.
Структурный подход предполагает определение структуры кадрового
состава, анализ проблем, целей формирования, стратегии, а также составление
дальнейшего плана действий. Структурный подход позволяет анализировать
составные части кадровой системы государственного (муниципального)
управления, а так же помогает выявлять закономерности кадровых процессов в
органах государственного (муниципального) управления.
В рамках реализации функционального подхода выявляются особенности
функционирования кадров, рассматривается функциональная структура кадрового
состава и функциональные обязанности служащих, а так же оценивается
организация кадрового обеспечения.
При информационном подходе основные задачи исследования кадрового
обеспечения заключаются в определении потоков информации между кадрами, их
объемов, и алгоритмов переработки, а так же в определении способов и методов
донесения информации, как претендентов/кандидатов на должности
государственной (муниципальной) службы, так и на уже служащих работников.
Таким образом, исследование основных теоретических подходов к
формированию карового состава органов государственного (муниципального)
управления показало, что в настоящее время выделяют четыре основных подхода:
системный, структурный, функциональный и информационный. Было отмечено,
что особенности формирования кадров, а именно приема на работу
государственных и муниципальных служащих несколько отличаются друг от друга
(например, необходимостью проведения конкурсного отбора на госслужбе и
отсутствием такой необходимости при муниципальной службе). Но, в основном
35
Здоровец О. А. Методика анализа кадрового обеспечения в органах муниципального управления
/ О. А. Здоровец // Молодой ученый. – М., № 40. - 2018. - С. 128
26
процедуры формирования кадров схожи между собой и включают в себя:
определение необходимости в кандидатах, выбор способа подбора кандидатов
(через ВУЗы, СМИ, Интернет и др. способы поиска), проведение конкурсного
отбора (экзамен, тестирование, анкетирование и др.), принятие по результатам
конкурса решения о приеме кандидата на службу и подписание служебного
контракта или трудового договора.
1.3 Отечественный и зарубежный опыт совершенствования кадрового
обеспечения в муниципальных учреждениях
Обращаясь к отечественному опыту совершенствования кадрового
обеспечения в муниципальных учреждениях, следует выделить следующие
основные тенденции:
1. Активная работа с кадровым резервом. Под кадровым резервом в данном
случае стоит понимать специально сформированную, преимущественно на основе
конкурса, группу высококвалифицированных и перспективных специалистов,
которые обладают комплексом необходимых профессионально-деловых качеств,
имеют положительные рекомендации, прошедшие необходимую подготовку и
подготовлены для замещения муниципальных должностей
36
.
В условиях возросшей необходимости постоянного обновления и ротации
кадров, как по вертикали, так и по горизонтали наличие профессионально
подготовленных кандидатов на занятие вакантной должности имеет огромное
значение. Формирование кадрового резерва - задача не простая и весьма
кропотливая, требующая целенаправленности, времени и усилий, как со стороны
руководства отдельного органа муниципальной власти, так и государства в целом.
36
Астахов Ю. В. Управление персоналом в системе кадрового обеспечения муниципальной
службы / Ю. В. Астахов // Теория и практика общественного развития. – М., № 8. - 2013. – С. 21
27
В настоящее время выделяются следующие основные задачи
совершенствования кадрового обеспечения в муниципальных учреждениях по
части формирования кадрового резерва
37
:
- диверсификация профессионализма, подразумевающая формирование
широкого разнообразия профессиональных качеств;
- интенсификация профессионализма, предполагающая развитие
профессиональных качеств ускоренным путем;
- интернационализация профессионализма, представляющая собой
распространение самого передового общероссийского, общеевропейского,
общемирового управленческого опыта;
- интеграция профессионализма, предполагающая формирование широкого
спектра профессиональных знаний, умений и навыков для муниципальной
службы;
- максимальное содействие развитию и укреплению индивидуальных
способностей личности;
- формирование пожизненного профессионализма, т. е. выработка стойкой
способности личности самостоятельно в непрерывном режиме наращивать свои
профессиональные знания в области муниципальной службы
38
.
Формирование кадрового резерва должно стать инструментом создания
системы воспроизводства кадров и долгосрочного кадрового планирования на
муниципальной службе.
2. Использование современных кадровых технологий при кадровом
обеспечении муниципального управления
39
:
- оценка биографических данных;
- оценка результатов опыта работы служащего;
37
Иванов В. Г. Формирование системы кадрового резерва государственной и муниципальной
службы: отечественный и зарубежный опыт / В. Г. Иванов, В. Н. Кузьменкова, К. С. Афанасьев //
Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина. – Спб, 2013. – С. 41
38
Катаева В.И. Муниципальные управленческие кадры: проблемы некомпетентности / В.И.
Катаева // Материалы Ивановских чтений. – М., № 4. – 2015. – С. 102
39
Гриднев В.П. Повышение эффективности государственного управления в условиях
динамического развития России / В.П. Гриднев // Управленческое консультирование. – М., № 8. - 2015. –
С. 9
28
- применение эталонных методов (оценка относительно муниципального
служащего, выбранного за эталон);
- проведение тестирований (методов исследования личности, опирающихся
на проведение психофизиологической, психологической, социальной
подструктуры, интеллектуальной и эмоциональной самооценки, позволяющей
определить комплекс знаний, умений, способностей и других характеристик на
основе специальных тестов;
- проведение сравнительных бальных оценок для выявления наиболее
высококвалифицированных кандидатов по результатам набранных баллов, для
дальнейшего выбора лучшего кандидата на должность муниципальной службы
при формировании кадров в муниципальном управлении;
- проведение личных бесед (применяется при проведении оценки качеств
претендентов с целью выявления способностей (а иногда и недостатков)
кандидатов;
-проведение групповых дискуссий, которые дают возможность выявить
наиболее самостоятельных, активных, информированных, логично рассуждающих,
обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами
кандидатов.
В зарубежных странах процесс кадрового обеспечения в муниципальных
учреждениях с последующим назначением на должность лучших из кандидатов
осуществляется с учетом служебных заслуг. Данная практика является наилучшей
в отношении процесса формирования кадрового потенциала органа
муниципального управления
40
.
Рассмотрим зарубежную практику обеспечения кадрами муниципальной
службы.
Так, например, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной
Ирландии, вклад уполномоченных по вопросам муниципальной службы в
Соединенном Королевстве заключается в развитии эффективности и
40
Котова Е. В Зарубежный опыт формирования кадрового потенциала государственной службы /
Е. В. Котова, Н. С. Шашина // Центр развития научного сотрудничества. – Новосибирск. № 43, 2016. – С.
40
29
беспристрастности в её осуществлении и в поддержке ее наиболее значимых
моральных ценностей путем назначений на должности с учетом заслуг прошлых
лет назначаемых лиц
41
.
В Великобритании действует открытая система привлечения кадров на
муниципальную службу. В основе критериев отбора новых кадров лежит
имеющийся у кандидатов опыт работы в сфере управления. В Великобритании
лица, занимающие управленческие должности в негосударственных организациях
и предприятиях имеют большие перспективы в назначении на должность
муниципальных служащих, так как они способны привнести что-то новое в
менталитет действующих муниципальных служащих. Набор кадров на службу в
этой стране осуществляет специальная Комиссия. Для поступления на службу
кандидатам необходимо сдать письменный экзамен общего типа, что является
главным условием зачисления на службу. Экзамен включает в себя три этапа:
доклады по общеобразовательным предметам, тесты и интервью. В основу
экзамена входят программы таких ведущих ВУЗов страны, как Оксфорд и
Кембридж. В этой связи именно выпускники данных университетов занимают
большую часть руководящих постов страны. Более столетия продолжают
оставаться незыблемыми принципы, которые заложены в основание
муниципальной службы в Великобритании, такие как: объективность,
беспристрастность, отбор и продвижение на основе деловых качеств,
неподкупность, подотчетность парламенту. Правительство не останавливается на
достигнутом и постоянно стремится к совершенствованию данных принципов
42
.
Муниципальная служба в США подразделена на исключительную и
конкурсную. Конкурсная служба реализуется путем отбора кандидатов на
конкурсных экзаменах. К исключительным относятся служащие, которые
занимают должности в представительствах США в международных организациях.
Для стажеров и учеников есть возможность внеконкурсного занятия должностей
41
Котова Е. В Зарубежный опыт формирования кадрового потенциала государственной службы /
Е. В. Котова, Н. С. Шашина // Центр развития научного сотрудничества. – Новосибирск. № 43, 2016. – С.
42
42
Арбузов С. В. Муниципальное право: учебник / С. В. Арбузов, А. В. Бесштанько, А. Н.
Костюков. - М.:ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. – С. 193
30
при успешном прохождении стажировки. Внеконкурсное замещение должностей
имеет временной характер и составляет 120 дней. Служащие, которые были
переведены в другие учреждения и потеряли прежнюю должность в связи с
сокращением штатов, могут иметь исключения.
Американская муниципальная служба характеризуется патронажной
системой и системой добычи, а именно при назначении на высшие
административные должности учитываются политические заслуги и регулярная
сменяемость в зависимости от периода нахождения на службе. В настоящее время
лишь на 5 % высоких должностей применяется патронажный метод, в данную
категорию входят консулы, послы, главы исполнительных агентств и ведомств
43
.
Эффективное государственное регулирование японской экономики можно
объяснить высокой степенью профессионализма и сознательности муниципальных
служащих. Количество муниципальных служащих в Японии значительно меньше
по сравнению с прочими развитыми странами. Доля муниципальных служащих, в
общем числе работающих, составляет в Японии лишь 8,1 % (для сравнения, в
США отношение числа муниципальных служащих к общему числу работающих
составляет 15,5 %, еще выше этот показатель во Франции – 22,6 %)
44
.
В Японии Конституцией закреплен правовой статус муниципальных
служащих в качестве «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части»
45
.
Всего в Японии имеется три уровня административного управления:
муниципальный, префекторальный и центральный. Все осуществляемые на двух
нижних уровнях полномочия делятся на собственно местные полномочия,
законодательно отнесенные к ведению муниципальных и префекторальных
органов власти, и полномочия, муниципальным и префекторальным органам
43
Аврамчикова Н. Т. Инновационные методы управления персоналом государственной и
муниципальной службы / Н. Т. Аврамчикова, Н. Н. Солоненко // Вестник КрасГАУ. – Краснодар, № 11. -
2013. – С. 36
44
Аслаханова С. А. Управление мотивацией деятельности муниципальных служащих / С. А.
Аслаханова, Р. А. Ялмаев, М. А. Эскиев // Молодой ученый. - 2015. - № 21. - С. 343
45
Блинов А. Как кадры решают все по-японски // Официальный сайт spp-43.livejournal: сайт. -
URL: https://spp-43.livejournal.com/364346.html (дата обращения: 16.12.2018)
31
власти делегированные центральным правительством. Число последних на
префекторальном уровне составляет 80 %, на муниципальном – 50 %
46
.
Назначение сотрудников на муниципальную службу в Японии
осуществляется на базе конкурсных экзаменов, проводящихся по принципу
«открытых дверей»
47
. Средства массовой информации заранее информируют о
месте и времени их проведения. Подобная система действует в стране с конца XIX
века и до наших дней практически не претерпела изменений. Организацию
конкурсных экзаменов осуществляет специальный экзаменационный отдел и
четыре главных экзаменатора, которые входят в состав Совета по делам персонала.
В экзаменах могут участвовать только японские граждане.
Как и в коммерческих организациях, на муниципальной службе Японии
реализована система «пожизненного найма», которая предусматривает длительную
службу по найму сотрудника в одной организации, до самого ухода на пенсию. При
этом должностное положение сотрудника и размер оплаты труда находятся в
прямой зависимости от длительности непрерывного стажа службы в данной
организации. Такая система предопределила практическое отсутствие
межведомственной мобильности японских чиновников – это одна из наиболее
типичных черт муниципальной службы в Японии. Вместе с этим характерной
особенностью японской службы являются частые перемещения чиновников по
должностным позициям внутри ведомств. Такая внутриведомственная ротация
кадров осуществляется раз в два-три года.
Следует уделить внимание деятельности Школы государственного
управления и промышленного менеджмента, расположенной в городе Тигасаки.
Выпускники этой школы в стратегической перспективе становятся
экономическими и политическими лидерами в государстве. В этой школе учатся
физически здоровые мужчины в возрасте до 25 лет, закончившие университет либо
колледж и обладающие стажем практической деятельности
48
.
46
Блинов А. Как кадры решают все по-японски // Официальный сайт spp-43.livejournal: сайт. -
URL: https://spp-43.livejournal.com/364346.html (дата обращения: 16.12.2018)
47
См. там же
48
Зарубежный опыт подготовки управленческих кадров // Официальный сайт financesource: сайт. -
URL: http://www.financesource.ru/fisors-786-1.html (дата обращения: 16.12.2018)
32
Обращаясь к практике европейских государств, стоит отметить, что
важнейшим принципом, на основании которого устанавливается тот или иной тип
формирования кадров для муниципальных учреждений, является учет численности
жителей административно-территориальной единицы. Например, в Греции в
муниципальных образованиях с численностью населения до 5 000 человек
применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а в
муниципальных образованиях с численностью населения более 5 000 человек -
мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. В Польше -
пропорциональная избирательная система с открытыми списками с
использованием механизма преференций избирателей, когда у граждан есть
возможность ранжирования кандидатов в партийном списке в порядке
предпочтения
49
.
Таким образом, исследование отечественного и зарубежного опыта
совершенствования кадрового обеспечения в муниципальных учреждениях
показало, что в настоящее время формирование кадров на муниципальной службе
в России имеет тенденции к преемственности зарубежного опыта по части
использования современных способов подбора и отбора кандидатов (например,
проведение конкурсов, экзаменов, тестов при подборе и отборе, распространение
информации о имеющихся вакантных должностях и т. д.). При этом существуют и
значительные отличия от зарубежной практики (например, отсутствие
пожизненного найма на службу (как метод мотивации к службе), отсутствие
специальных школ для подготовки служащих с предоставлением возможности
получения стажа и опыта работы по службе). Стоит отметить, например, что опыт
Японии мог бы с успехом применяться и в российской среде при формировании
кадрового резерва, но без сомнения с учетом российской специфики и адаптации
его в современных российских реалиях. Поэтому развивая и совершенствуя
возможности кадрового обеспечения в муниципальном управлении, следует
учитывать положительный опыт зарубежных стран.
49
Джагарян Н. В. Пределы партийного опосредования избирательных прав на муниципальных
выборах: национальная практика и зарубежный опыт / Н. В. Джагарян // Государственная власть и
местное самоуправление. – М., № 2. - 2015. - С. 45
33
Выводы по первой главе
В результате написания первой главы выпускной квалификационной работы
было выявлено, что первостепенным моментом в области кадрового обеспечения
государственного (муниципального) управления является формирование кадров,
которое в свою очередь предполагает использование современных и актуальных
способов подбора и отбора кандидатов на должности государственной
(муниципальной службы).
В рамках исследования особый акцент был сделан на кадровое обеспечение
муниципального управления, которое предполагает проведение кадровой политики
по формированию кадрового состава муниципального учреждения,
соответствующего по своим характеристикам тактическим и стратегическим целям
данного учреждения, в том числе по поиску, отбору, подбору, профессиональному
продвижению и увольнению муниципальных служащих.
Было выявлено, что особую популярность в последнее время набирает
подбор (поиск) персонала через размещение информации о свободных должностях
на официальных сайтах муниципальных органов власти. Среди методов оценки,
которые используются в различных субъектах РФ при проведении конкурсов на
должности муниципальной службы, наиболее популярными являются
собеседование и тестирование.
34
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
(МУНИЦИПАЛЬНОГО) УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ЛЮБЕРЦЫ
2.1 Общая характеристика и структура администрации городского округа
Люберцы
В данной выпускной квалификационной работе исследование и анализ
кадрового обеспечения государственного (муниципального) управления будет
рассматриваться на примере администрации городского округа Люберцы.
В соответствии со ст. 24. Устава городского поселения Люберцы
Люберецкого муниципального района Московской области от 21.02.2006 N 18/6
50
,
администрация города Люберцы является исполнительно-распорядительным
органом, входящим в структуру органов местного самоуправления города
Люберцы.
Согласно ст. 31 Устава
51
, Администрация города Люберцы наделена
полномочиями по решению вопросов местного значения, полномочиями для
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами Московской
области.
Администрацией города Люберцы руководит глава города Люберцы на
принципах единоначалия.
Администрация является юридическим лицом, подотчетным Совету
депутатов города Люберцы по вопросам его компетенции и государственным
органам по вопросам, которые связаны с осуществлением отдельных
государственных полномочий этих органов.
Администрация города Люберцы формируется и осуществляет свою
деятельность в соответствии с законодательными и иными российскими
50
Устав городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской
области от 21.02.2006 N 18/6: в ред. на 03.09.2018 // Официальный сайт Администрации городского
округа Люберцы: сайт. - URL: http://luberadm.ru/regulatory (дата обращения: 27.09.2018)
51
См. там же