52
документооборотом, четким следованием должностной инструкции и
отсутствием какой-либо творческой компоненты в работе, бюрократическим
процедурами, бумажной волокитой и прочее
32
.
При этом, позитивным является факт того, что большинство
респондентов (около 54%) осознают необходимость в повышении
квалификации и профессиональной переподготовке, считая, что это позволит
повысить качество выполняемой работы и улучшить показатели отдельно
взятого подразделения администрации.
Следующая выявленная в ходе исследования проблема - несовершенная
система обучения, система подготовки, переподготовки и повышения
профессиональной квалификации муниципальных кадров. Передовые
методики распространяются недостаточно эффективно, система обучения не
поставлена на прочную законодательную основу, муниципальные
образования не обладают достаточным педагогическим составом в данной
сфере и достаточным финансированием для подготовки, переподготовки,
повышения квалификации специалистов.
Действующая система обучения кадров, во-первых, слишком
теоретизирована: обучение охватывает в основном теоретические вопросы
муниципальной службы и управления и содержит индифферентные
программы и стандарты, не позволяющие учитывать территориальное, в
частности муниципальное, многообразие России. Во-вторых, данная система
не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Необходимо понимать, что, так как
подготовка муниципальных кадров имеет, прежде всего, прикладной характер,
методики должны постоянно обновляться, корректироваться с учётом
изменений законодательства, социальной сферы, политической конъюнктуры.
В настоящее время передовые программы используются в незначительном
32
Мустафина Л И., Богатырева М.Р. Совершенствование профессиональной подготовки
государственных и муниципальных служащих / Л.И.Мустафина, М.Р.Богатырева // Интернет-журнал
Науковедение. 2014. № 2 (21). С. 62.
53
числе муниципалитетов, в основном вузы и центры повышения квалификации
преподают по стандартам 20-летней давности
33
.
Особенно остра ситуация с центрами повышения квалификации: они
эффективны менее чем в половине случаев. Несмотря на то, что большинство
сотрудников органов местного самоуправления проходит подготовку в таких
центрах (в отличие от получения профессионального образования,
наличествующего, как было сказано выше, менее чем у 15%, краткосрочные
курсы оканчивает почти 90%), полезных знаний и навыков они в процессе
повышения квалификации не получают. Часто это бывает связано с выбором
образовательных учреждений, занимающихся повышением квалификации
муниципальных кадров. Решающим фактором при отборе образовательного
учреждения часто является цена услуг, а не качество. Кроме того,
муниципальный заказ ограничивает выбор образовательного учреждения,
предлагая те варианты, которые не отвечают современным потребностям
профессиональной подготовки кадров.
Однако именно центры повышения квалификации должны выйти на
первый план. Большинство замещающих муниципальные должности старше
45 лет. Учились данные сотрудники по давно устаревшим образовательным
программам и методикам.
В возрастной принадлежности часто коренятся истоки неготовности
сотрудников органов местного самоуправления адаптироваться к новым
законодательным, социально- экономическим, административным,
политическим условиям. Она также вполне объясняет то, как кажется,
несоответствие, которое наблюдается: с одной стороны, стаж работы многих
сотрудников достаточно высок, с другой стороны, практических
положительных результатов он часто не даёт. «Возрастные» сотрудники
действуют в соответствии с привычными для них устаревшими программами,
33
Нечупей Е.В., Пузанов А.А. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение
квалификации государственных и муниципальных служащих в Краноярском крае / Е.В.Нечупей, А.А.Пузанов
//Актуальные проблемы авиации и космонавтики. 2013. Т. 2. № 9. С. 223-224.
54
предпочитают идти «проторенным путём». Особенно консервативны
муниципальные сотрудники в сельских поселениях
34
.
Вообще, как показало исследование, в сельских поселениях кадровые
проблемы наиболее остры во всех аспектах. Здесь сотрудники органов
местного самоуправления демонстрируют и более низкий уровень знаний, и
меньшую восприимчивость к законодательным, социально-экономическим,
политическим изменениям. Здесь ниже уровень образования, более
«пожилой» возрастной состав, при этом обладающий меньшим стажем (что,
вероятно, может свидетельствовать о большей «текучке» кадров), меньшее
количество сотрудников проходит обучение, работа по формированию
кадрового резерва ведётся менее активно, чем в остальных типах
муниципальных образований, и меньше существует для этого правовых
оснований. Низкое количество претендентов, составляющих кадровый резерв,
обуславливает дефицит резервистов, привлекаемых в дальнейшем к работе в
муниципалитете
35
.
Говоря о нынешней возрастной структуре муниципальных органов,
важно обратиться к перспективам. У действующего состава отсутствует
прочная смена, что опять же сопряжено с нежеланием молодёжи связывать
свою жизнь с работой на муниципальной службе. В последнее время
популярность факультетов «государственное и муниципальное управление»
значительно возросла. Однако выпускники редко выбирают работу в
муниципалитете, большинство стремится поступить на государственную
службу. И здесь важно более детально, чем было сделано выше, рассмотреть
такой аспект, как условия труда в органах местного самоуправления
36
.
34
Туганов Ю.Н. Государственная и муниципальная служба / Ю.Н. Туганов,- М.: Юрайт, 2016.-294 с.
35
Заруба Н.А. адаптивное повышение квалификации как условие развития профессиональной
компетентности государственных гражданских и муниципальных служащих в транзитивном обществе /
Н.А. Заруба //Профессиональное образование в России и за рубежом. 2014. № 4 (16). С. 58-65.
36
Заливанский Б.В., Самохвалова Е В. Компетентностный подход в практике профессиональной
подготовки государственных и муниципальных служащих / Б.В.Заливанский, Е В.Самохвалова // Журнал
научных статей Здоровье и образование в XXI веке. 2016. Т. 18. № 2. С. 835-839.
55
Обилие проблем в сфере местного самоуправления препятствует
эффективной работе даже по-настоящему квалифицированных, компетентных
сотрудников и отталкивает молодёжь от муниципальной службы. Низкий
уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований, слабая
доходная база местных бюджетов, неупорядоченность местных полномочий и
их частичное несовпадение с вопросами местного значения, сложности во
взаимодействии с государственными контрольно-надзорными органами и в
координации с региональной властью, объективно неудовлетворительные
условия для оказания гражданам муниципальных услуг, в том числе низкий
доступ к интерактивным технологиям
37
.
Как видим, проблемы в кадровой сфере тесно связаны с проблемами в
иных сферах местного самоуправления. Поэтому решать их нужно в
комплексе.
2.2. Правовое регулирование кадровых процедур в субъектах
Российской Федерации
Успешная кадровая политика муниципальных органов власти зависит
прежде всего от их кадрового обеспечения. Более 15 лет назад началась
масштабная работа по формированию, возрождению в новых условиях
государственной и муниципальной службы России. Примерно через 10 лет
руководство страны снова заявляет о том, что есть проблемы с кадрами и снова
речь идет о «кадровом голоде». Не уходят в прошлое проблемы
непрофессионализма, протекционизма, и как следствие - широкомасштабной
коррупции, все это связано с кадровым обеспечением публичной службы. И
снова активизируется работа по решению проблем кадровой политики в
государственной службе.
37
Березовский Д.В. Стажировка как форма повышения квалификации государственных и
муниципальных служащих // Вестник Международного института рынка. 2015. № 2. С. 7-13.
56
Согласно мнению А. И. Турчинова в основе кадрового обеспечения
публичной службы заложено упрощенное понимание решения проблем
создания новой системы управления и отсутствие подготовленного к
общественному служению кадрового состава служащих.
В условиях реформирования системы местного самоуправления
вопросы кадровой политики приобретают особую актуальность.
Эффективность проводимой реформы муниципального управления во многом
зависит от формирования кадрового корпуса публичных служащих,
отвечающего современным требованиям государственного
администрирования и способного квалифицированно решать системные
комплексные задачи управления различными сферами жизни муниципального
сообщества.
Специальное исследование кадровой политики муниципальной службы,
качественных характеристик кадрового состава муниципальных служащих с
этих позиций являются принципиально важными. Необходимость развития
механизма кадрового обеспечения муниципальной службы в рамках реальной
кадровой политики обусловлена проблемами, с которыми сталкиваются
администрации муниципальных образований в своей практической
деятельности: отсутствие отлаженной, объективной и независимой системы
поиска кандидатов на вакантные должности, полного, достаточного и
обновляемого набора требований к кандидатам, своевременной доработки и
корректировки используемых на практике методов отбора персонала на
муниципальную службу; нехватка квалифицированных специалистов,
способных качественно и профессионально провести наем персонала на
муниципальную службу, неполное использование возможностей конкурсного
отбора служащих и другие.
57
На основании Указа Президента РФ о направлениях совершенствования
системы государственного управления
38
к 2018 году органы местного
самоуправления относятся к саморегулируемым организациям. В связи с
изменением направленности деятельности публичной службы, ростом
значимости «российской общественной инициативы» в настоящее время
происходит внедрение новых принципов кадровой политики в системе
публичной службы, предусматривающей:
• создание более прозрачных механизмов конкурсного отбора
кандидатов на замещение должностей;
• расширение практики использования испытательного срока;
• формирование кадровых резервов;
• формирование перечня квалификационных требований на основе
компетентностного подхода;
• развитие института наставничества;
• применение системы комплексной оценки деятельности служащих с
использованием показателей эффективности, учитывающих оценку
деятельности общественностью, в том числе через социальные сети;
• совершенствование системы материальной и моральной мотивации
служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке
труда.
Недостатки современного состояния кадровой политики обусловлены, в
первую очередь, несоответствием кадрового состава осуществляющих ее
структур меняющимся задачам административного управления. Наличие
проблем, вызванных недальновидной кадровой политикой, вернее, ее
отсутствием в рамках среднесрочного и долгосрочного планирования,
подтверждается результатами социологических исследований, проведенных в
ряде регионов России.
38
Указ Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления» // Российская газета - Столичный выпуск №5775
(102) – 9 мая 2012 г.
58
2.3. Организация кадровой работы и формы повышения
квалификации служащих в субъектах Российской Федерации
Органы власти в большинстве регионов Российской Федерации сильно
нуждаются в квалифицированном кадровом составе государственных
служащих. Статистика свидетельствует, что у 84,8% муниципальных
служащих в России имеется диплом о высшем образовании, у 13,8% имеется
среднее специальное образование и у 1,4% общее среднее образование
(рис. 1).
Если обратить внимание на, то какой возраст государственного и
муниципального служащего является средним, то этот возраст составляет
45 лет. Однако происходит постоянное увеличение государственных и
муниципальных служащих в возрасте до 30 лет, с 13 до 15%, и при всем этом
доля служащих в возрасте старше 50 лет увеличилась с 26 до 32%, а служащие
в возрасте старше 60 лет составляют 6%. В стране прослеживается негативные
тенденции «провала середины». Необходимо проводить целенаправленные
работы по укреплению кадрового состава муниципальной службы в возрасте
59
от 30 до 40 лет, доля которой понизилась с 24 до 21%.
Рис. 2.1. – Распределение муниципальных служащих в России по уровню образования на 1
октября 2016 г.
Лишь у 51% государственных и муниципальных служащих имеется
стаж нахождения на муниципальной службе более 5 лет.
По результатам исследования РАНХиГС 2015 года, в структуре кадров
органов местного самоуправления (далее – ОМСУ) имеются негативные
тенденции: преобладают молодые кадры или люди пред- и пенсионного
возраста. О неблагополучии в кадровом обеспечении ОМСУ свидетельствует
и то, что только 51 % муниципальных служащих имеют стаж муниципальной
службы более 5 лет, это говорит о высоком уровне текучести, невысоком
профессионализме.
Современное состояние кадрового потенциала гражданской службы по
оценкам экспертов из числа самих публичных служащих в основном
оценивается как удовлетворительное (55,9 %). Хорошим его называют всего
12,8 % опрошенных. Кадровые технологии, которые должны работать и
влиять на качество кадрового состава государственной службы, оцениваются
60
экспертами как малопродуктивные. Причем эта тенденция имеет устойчиво
стабильный характер во всех основных технологиях: конкурс на должность,
аттестация, квалификационный экзамен. Только 40,6 % экспертов считают их
эффективными, в то время как о неэффективности говорят 49,4 %.
Кроме того, по данным проведенных исследований в 2015 г. более 20 %
чиновников не владеют навыками информационно-коммуникационных
технологий и выполнение ими своих обязанностей потенциально условно в
связи с недостаточностью имеющихся компетенций. В полной мере такими
навыками владеет только 10,18 % чиновников муниципального и 15,7 %
регионального уровня из числа опрошенных.
За последние годы, несмотря на проводимые реформы государственной
и муниципальной службы, и, как следствие, возросшие усилия по
оптимизации процессов администрирования, среди служащих органов МСУ
сохраняется, а по ряду позиций и развивается ряд проблем системного
характера:
- динамично развивающиеся потребности государственного и
муниципального управления значительно опережают реальный уровень
профессионализма и компетентности кадров. Несмотря на изменения в
федеральном законодательстве, ужесточившем требования к образованию
государственных служащих, в органах власти, особенно ОМСУ, значительно
число публичных служащих, несоответствующих требованиям в части
функционального и профессионального (особенно управленческого)
образования; - существующая коррумпированность чиновников влияет на
общественный имидж государственных и муниципальных служащих, этому
же способствуют нарушения норм административной морали, развитие в
служебной деятельности неуважения к пользователям государственных и
муниципальных услуг;
- правовая и социальная незащищенность публичных служащих от
субъективизма и конъюнктурных политических соображений вредит
полноценной реализации своих обязанностей, порождает неуверенность в
61
завтрашнем дне и возможностях построения служебной карьеры. Системная
работа по совершенствованию механизмов муниципального управления, в том
числе кадрового обеспечения ОМСУ, не решает пока проблем, которые во
многом являются следствием недостаточно системной и ориентированной на
перспективу кадровой политики в сфере муниципальной службы, что
подтверждается результатами социологических исследований, проводимых
различными научными подразделениями, изучающими функционирование
органов государственной и муниципальной службы. По их опросам более 50%
опрошенных граждан характеризуют государственных и муниципальных
служащих как бюрократов, вкладывая в это негативный смысл.
Принимая во внимание необходимость дальнейшего
совершенствования профессиональной подготовки муниципальных
служащих, на уровне многих субъектов Российской Федерации действуют
принятые (утвержденные) программы развития муниципальной службы. Они,
в частности, реализуются в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан,
Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Удмуртская Республика, а также в
Алтайском,
Забайкальском, Ставропольском краях, в Астраханской, Брянской,
Владимирской, Курганской, Курской, Ленинградской, Магаданской,
Новгородской, Оренбургской, Ростовской, Самарской, Томской,
Ульяновской, Челябинской областях, Ямало-Ненецком автономном округе.
В таблице 2 приведены данные охвата муниципальных служащих
профессиональной подготовкой. Видно, что профессиональной подготовкой
охвачено не более 20% всех муниципальных служащих. Исключение
составляет Уральский федеральный округ с результатом 26,9%. Не
реализована такая форма профессиональной подготовки как обучение за
рубежом по причине нехватки бюджетных средств. В лидерах по данной
форме Центральный и Сибирский федеральный округа.