32
комиссией определены победители из числа государственных органов и
органов местного самоуправления.
Также на мероприятии состоялось зрительское голосование за
номинантов конкурса. Лучшими кадровыми практиками, по мнению самих
конкурсантов, стали представленные на мероприятии кадровые практики
Аппарата Губернатора и Правительства Ленинградской области, Главного
управления государственной службы и кадров аппарата правительства
Тульской области, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.
В целях обеспечения представления лучших кадровых практик,
применяемых на гражданской и муниципальной службе, а также обмена
мнениями по их применению Министерством труда России в рамках конкурса
была организована выставка лучших кадровых практик на гражданской и
муниципальной службе.
По итогам состоявшегося мероприятия члены конкурсной комиссии
выразили надежду на усиление работы государственных органов и органов
местного самоуправления в части стратегического управления кадрами
(Методические рекомендации по стратегическому управлению кадрами
государственной гражданской службы Российской Федерации).
Таким образом, был обозначен приоритет работы государственных
органов и органов местного самоуправления, планирующих принять участие
в конкурсе 2017 года, в направлении стратегического развития кадров.
Проделанная совместная работа направлена на обмен опытом и
формирование сообщества профессионалов, способного обеспечить
эффективное внедрение и развитие передовых кадровых технологий на
гражданской и муниципальной службе.
В целях обеспечения доступности информации о механизмах и
достигнутых результатах применения лучших кадровых практик по итогам
конкурса 2016 года Министерством труда России была сформирована и
размещена на своем официальном сайте база данных лучших практик
33
применения кадровых технологий на государственной гражданской и
муниципальной службе
20
.
По итогам изложенного во второй главе выпускной квалификационной
работы можно сделать вывод, что в новой российской истории
государственная гражданская служба претерпела большой путь реформ и
трансформаций. Несмотря на то, что в целом реформа государственной
службы завершена, осталось много нерешенных и актуальных проблем
государственной гражданской службы, и продолжается поиск их решения
через анализ региональных практик и внедрение инновационных подходов в
работу с кадрами государственной гражданской службы. Тщательно
анализируется и обобщается не только федеральный, но и региональный опыт
работы с кадрами государственной гражданской службы.
1.3. Зарубежный опыт кадрового обеспечения и повышения
квалификации служащих
Раскрытие характеристик моделей повышения квалификации
государственных служащих в различных странах требует использования в
исследовании институционального анализа. Данный методологический
подход позволяет определить легитимность понятия «государственный
служащий», а также особенности государственных кадровых политик в
отношении гражданской служб
21
. Нужно отметить, что в зарубежных странах
нет однозначного определения «государственный служащий». Как отмечает
Ф. Кардона, описание сферы гражданской службы может показаться простой
задачей, обычно такое описание содержится в официальных определениях,
20
База данных «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной
службе» (2016 г.) // [Электронный документ] –
http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/base/2016 (Дата обращения 21 июня 2017 года)
21
Заир-Бек Е. С., Ксенофонтова А. Н. Институциональный подход в исследованиях образования //
Интеллект. Инновации. Инвестиции. - 2012. - № 4. - С. 6-13.
34
предусмотренных в законодательстве. Проблема заключается в том, что
сравниваемое законодательство европейских стран не включает одни и те же
элементы в определение гражданской службы. Гражданская служба по
существу представляет собой юридическую конструкцию. В большинстве
стран ЕС основное число государственных служащих имеет статус
гражданских служащих. Это означает, что они подпадают под действие закона
о гражданской службе, который является государственным законом, но не под
действие общего трудового законодательства, когда к отношениям между
работодателями и работниками применяются частное или гражданское право.
Однако следует упомянуть о важности профсоюзов, поскольку коллективные
соглашения (договоры) регулируют широкий спектр отношений гражданской
службы
22
.
Сложность анализа проблем государственной службы в Европе состоит
и в том, что существует тенденция к возрастающей сложности в
государственном управлении в связи с размыванием различий между
государством и гражданским обществом. В «дифференцированном
государственном устройстве», характеризуемом функциональной и
институциональной специализацией и фрагментацией политики,
государственные и муниципальные органы управления противостоят
самоуправляемым межорганизационным сетям. Появляется необходимость
переосмысления новых структур управления гражданской службой и ее
подотчетности граждан
23
. Новые реалии также требуют постоянного
обновления профессионализма гражданских служащих.
22
Презентация Франциско Кардона Sigma/ОЭСР. «Сфера гражданской службы в Европейских странах,
тенденции и процессы. Семинар в Европейском институте государственного управления Маастрихт, 13-14
ноября 2000 года.
23
Заир-Бек Е. С. Принципы отчетности в политике управления образованием // Высшее образование
сегодня. - 2009. - № 9. - С. 12-18.
35
Исследуя законодательные акты европейский стран, можно выделить
ряд общих для всех стран характеристик государственного службы
24
и
требовании к уровню профессиональной подготовки государственных
служащих:
– Статус госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих
правовых документах.
– Обязательным условием для поступления на государственную службу
является наличие базового образования и специальной профильной
подготовки.
– Для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного
роста государственный служащий регулярно должен посещать различные
курсы переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки.
Институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации
государственных служащих является составной частью системы
государственной службы.
– При всех существующих различиях к организации и составу
государственной службы государственные органы стремятся обеспечить ее
устойчивость за счет сохранения и совершенствования профессиональных
кадров, что обеспечивается разработкой системы национальных
квалификаций и программами повышения квалификации и
профессионального развития государственных служащих.
– В процессах планирования и реализации программ повышения
квалификации государственных служащих в настоящее время наметилась
тенденция к централизации управления. На первый план выходит значимость
стандартизации квалификаций и на этой основе создание программ обучения
в системах профессиональной подготовки служащих. Эта тенденция
отмечается в различных странах Европы. В ряде стран повышение
24
Марголин А. М. Мировой опыт государственного управления // Государственная служба. - 2000. - №
1. - С. 6.
36
квалификации строится на основе опережающего реагирования на
возникающие проблемы, которые находят место в стратегических планах
правительств и региональных органов власти.
– Согласно правилам и государственным регламентам стран Европы
весь штат государственных служащих должен иметь равный доступ к
программам тренировки и повышения квалификации. Это означает, что
доступ к обучению должен не зависеть от категории, статуса занятости
работника, от уровня правительства, на которое он работает.
Выявление общих подходов к пониманию статуса государственных
служащих позволяет рассмотреть специфику моделей повышения
квалификации гражданских служащих различных стран. Для анализа нами
были выбраны те страны, где в программах повышения квалификации
ежегодно участвует наибольший процент работников государственных служб.
К этим странам в полной мере относятся Франция, Германия и
Великобритания. В этих странах к государственным или гражданским
служащим также относят и служащих сектора образования
25
. Кроме того, в
большинстве случаев выделяют три наиболее типичные модели гражданской
службы: англосаксонскую, французскую и немецкую. Ввиду этого специфика
государственной службы и совершенствование систем обеспечения
профессионализма служащих в этих странах представляет интерес для
развития непрерывной системы профессионального образования в России.
Во Франции не существует строгого определения госслужащего. Общий
Устав Государственной службы Франции в качестве характеристики
госслужащего отмечает: назначение на постоянную должность, оплачиваемую
государственным бюджетом; присвоение определенного чина в соответствии
с табелем о рангах Центральной, Территориальной или Больничной
Государственной Службы. Каждый государственный служащий Франции
25
Заир-Бек Е. С. Анализ европейских моделей повышения квалификации учителей как источник
развития непрерывного педагогического образования в педагогическом университете. Universum // Вестник
Герценовского университета. - 2011. - № 9. - С. 36-45.
37
имеет право на повышение квалификации, согласно общим законодательству.
Для государственных (гражданских) служащих повышение квалификации
не только право, но и обязанность. Особенно многочисленны законодательные
и нормативные акты, касающиеся непрерывного образования
государственных чиновников. Наиболее важные постановления о подготовке
и повышении квалификации служащих объединены в ежегодно
обновляющемся Кодексе о труде. Во Франции трудовое законодательство
предполагает коллективное договорное право (согласительную схему), где
определяется право служащих различных ведомств на повышение
квалификации, возможные способы реализации этого права, временные
нормы для повышения квалификации. В настоящее время для гражданских
служащих зафиксированы нормы в пяти согласительных схемах
коллективного договора.
Финансирование повышения квалификации в согласительных схемах
определено в трех вариантах: фонды (государственные федеральные или
региональные фонды, социальные фонды), средства организаций и ведомств,
личные средства служащих. В согласительных схемах указывается
минимальный процент от фондов заработной платы, который должен быть
использован на подготовку и повышение квалификации кадров. Кроме того,
во Франции был введен «учебный кредит», который позволяет реализовать
служащим индивидуальное право на профессиональное развитие и карьерный
рост
26
.
Действующее во Франции законодательство о гражданской службе по
существу относится только к служащим «публичной» службы. Процессы
профессионального обучения служащих и их квалификационного роста
определяются понятием «постоянная профессиональная подготовка» Она
начинается с подготовки служащего к его первой должности и продолжается
26
Оболонский, А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. - 2000. - № 11. - С.
60-66.
38
на протяжении всей карьеры. Стадия повышения квалификации определена
как необходимость госслужащим для прохождения карьеры.
Вся система подготовки, переподготовки и повышения квалификации
кадров госслужащих включает в себя ряд звеньев:
- Университетская подготовка;
- Подготовка (с интернатурой) и переподготовка кадров
специализированными институтами: Национальная школа администраторов,
или Национальная школа управления; Политехническая школа и инженерно-
технические институты, находящиеся в ведении этой школы; региональные
институты государственного управления; ведомственные административные
институты. Эта система обеспечивает подготовку и повышение квалификации
государственных служащих применительно к потребностям высших органов
управления и конкретных ведомств.
- Повышение квалификации без отрыва от работы. Формами такой
подготовки выступают обмен опытом, изучение передовых приемов трудовой
деятельности (стажировка), приобретение навыков непосредственно в ходе
исполнения служебных обязанностей. Стажировка происходит в ходе
практики на конкретной должности по определенной программе под
руководством опытных специалистов.
- Непрерывная подготовка. Самостоятельное профессиональное
развитие на службе и вне нее. Этот способ подготовки может осуществляться
в форме учебного отпуска. Такой отпуск оплачивается администрацией и
может быть предоставлен по требованию работника государственного
аппарата.
Во Франции для повышения квалификации гос. служащих чаще
практикуется приглашение специалистов (работающие в государственном
секторе, университетские лекторы, консультанты и тренеры частного
сектора). Специальные учреждения для подготовки и повышения
квалификации служащих имеют ограниченное число постоянного персонала,
которые обеспечивают административную работу, отвечают за разработку
39
новых программ, обеспечивают их качество и подготовку материалов,
проводят оценку эффективности программ.
Французская система подготовки кадров государственной службы
является моделью по реализации принципа «служебного роста» (Career-based).
В Германии понятие «государственный служащий» охватывает всех
работников государственных учреждений, к которым относятся не только
сотрудники административных органов управления, но и учителя, работники
дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных
университетов, судьи, полицейские, военнослужащие. Лица, находящиеся на
государственной службе, делятся на три группы: чиновники, служащие и
рабочие. Статус чиновников, служащих и рабочих отличаются тем, что первые
назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключается
трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто. По Конституции
Германии в вопросах профессионального образования между федеральной
властью и властями земель существует строгое распределение компетенции.
Каждая земля сама отвечает за планирование и практическое осуществление
образования на своей территории. Права Федерального правительства в этом
вопросе, в том числе по финансированию, ограничены законами. Федеральное
правительство принимает участие в общем планировании сферы образования
для создания единых рамочных условий и равноценности программ
профессионального образования. В Германии к гражданским служащим
относятся и преподаватели высшей школы (понятие государственная служба
не используется). Немецкий профессор имеет пожизненный статус чиновника
и приглашается не вузом, а по его рекомендации правительством земли
27
.
Основные требования, предъявляемые к служащим: профессиональное
образование и специальная предварительная подготовка. Предварительная
подготовка молодых специалистов не является узкоспециализированной. Ее
27
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный
закон о чиновнике (ФЗоЧ). Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников.
40
цель - гармоничная интеграция чиновника низшего звена в систему
административной службы. Молодые сотрудники, имеющие стаж работы в
госаппарате до двух лет, чиновники со стажем работы более двух лет и
руководящие работники госаппарата проходят подготовку в Федеральной
академии публично-правового управления. Наряду с вузами, занимающимися
первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германии
имеется система учебных заведений, занимающихся подготовкой и
повышением квалификации работающих чиновников госслужбы.
Центральное место в этой системе занимает Федеральная академия
государственного управления при Министерстве внутренних дел Германии.
Непрерывное образование - обязательное условие продвижения в системе
госслужбы. Система продвижения по службе строго регламентируется
законами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и
постепенного продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по
специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам. Подготовка и
переподготовка работников государственного и муниципального управления
Германии в целом представляет собой последовательную, жесткую систему.
Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным и
факультативным предметам. Широкий спектр программ позволяет
сопровождать чиновника на протяжении всей его карьеры. Образовательные
программы построены по модульному принципу. Для данной системы
характерны значительные бюджетные инвестиции в развитие и
совершенствование навыков государственных служащих, преследующее
целью достижение их квалификационного соответствия занимаемым
должностям. Служебный рост государственных служащих в данной системе
происходит на основе централизованного регулирования и имеет четко
обозначенные этапы. Право служащих на повышение квалификации
регулируется в форме коллективных договоров. В системе повышения
квалификации широко используется «тренинг для карьер» (штатный тренинг
— до 6 недель).
41
В приложении к федеральному постановлению по карьерам и
повышению по службе гражданских служащих (Bundeslaufbahn- verordnung)
дается полный перечень всех карьер на федеральной государственной службе.
Конкретное направление карьеры определяется правилами карьерной
структуры, экзаменом и образованием, которые принимают форму
распоряжения. Оплата труда по эффективности применяется ко всем
категориям служащих (рейтинговая система). Она распределяется как на
индивидуальном, так и на коллективном уровне. В случае недостаточной
эффективности даются предписания, какие квалификации требуют развития.
Порядок проведения оценки эффективности строится, исходя из критериев
эффективности работы и потенциальных способностей, перечисленных в
полном тарифно-квалификационном справочнике. Результат оценки
эффективности работы имеет первостепенное значение для продвижения по
службе и карьерного роста гражданских служащих. Данная система
стимулирует служащих к повышению квалификации, которая финансируется
в зависимости от их подчинения, ведомственной принадлежности за счет
профессиональных фондов и личных средств служащих.
В Германии установлены нормы относительно тренировок (повышения
квалификации служащих общественных услуг поддерживается налогами на
обучение, фондом организации). Шесть-восемь недель для новичков в области
администрации. Затем дается право на одну- две недели в год. Но это право, а
не обязанность служащего. Тем не менее в Германии есть тренировочные
схемы, которые должны выполняться персоналом общественной услуги, они
закладываются в уставах учреждений и служб. Существует тенденция вводить
в устав то, что прохождение программ повышения квалификации требуется
для доступа к более высокой категории. В этом случае завершение программы
предполагает экзамен для чиновников.
Германские профсоюзы и ассоциации служащих имеют собственные
учреждения для повышения квалификации, которые финансируются за счет
профсоюза или ассоциаций (профессиональные учебные фонды). Для