42
повышения эффективности фондов они имеют право вкладывать их в
государственные ценные бумаги с целью заработка средств для подготовки
персонала и «оплаты» тренерских курсов в своих учреждениях. В Германии
служащие редко проходят повышение квалификации за счет собственных
средств, хотя с введением квалификационных экзаменов эта тенденция
меняется. Министерства и агентства, профсоюзы и профессиональные
ассоциации не могут истратить учебные средства на другие социальные цели,
но могут свободно определять их использование на разработку необходимых
ресурсов для профессионального развития служащих. Обычно структура
планирования средств на обучение имеет следующий вид:
– жалованье для персонала по подготовке программ - 43%
– жалованье для тренеров - 25%
– проживание и другие издержки - 14%
– комиссионные за участие в обеспечении кредита - 12%
– перемещение подготовленного персонала - 7%.
В Германии не используется рыночная (либеральная) модель
дополнительного профессионального образования. Повышение квалификации
организуется в подведомственных учреждениях, но приглашенные тренеры
отбираются по конкурсу ассоциациями или ведомствами и работают по
контрактной основе (временный договор). Список тренеров готовят
профессиональные ассоциации
28
.
В настоящее время происходит переход на сетевую систему обучения,
например, все специалисты общественных услуг и верхней области Рейна
проходят подготовку в сети учреждений Европейской Академии. В целом в
Германии существует дифференцированная система повышения
квалификации для гражданских служб с различными учредителями и формами
финансирования.
28
Contribution of collective bargaining to continuing vocational training. 2009. website: www.eurofound.
europa.eu
43
В законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует
четкое понятие «государственный служащий». В узком смысле под
государственным служащим понимается лицо, являющееся работником
органа государственного управления. К государственным служащим в
широком смысле относятся все служащие публичного сектора. В
Великобритании государственная служба носит название «гражданская
служба», но кроме того, существует понятие «публичная служба». В январе
1971 года была отменена система классов и определено три основные группы
государственных служащих. Гражданскими служащими не считаются судьи,
военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления,
учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители
всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими
объединяются более широким понятием - служащие общественного
(публичного) сектора. Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и
дипломатическую. Исторически гражданская служба считается прерогативой
короны (королевской власти) и поэтому она регулировалась в основном не
законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями
министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.
Все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По
каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и
должностных обязанностей.
Система набора гражданских служащих предполагает проведение
письменных экзаменов и обязательного собеседования по программам
ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности
предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших
должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-
министром. Назначения на другие должности - руководителями
соответствующих министерств, осуществляющими набор самостоятельно, но
под контролем комиссии гражданской службы. Гражданские служащие имеют
ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего,
44
гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные
увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой
дисциплины. В правах гражданских служащих существуют и некоторые
ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой
на общенациональном уровне. Ограничения касаются участия в финансовых
операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут
привести к столкновению частных и служебных интересов. С начала 80-х в
результате реформ гражданская служба Великобритании претерпела ряд
существенных изменений. В 1991 г. была принята Гражданская хартия, в
которой правительство пообещало улучшить работу общественных служб и
ориентацию их на потребителя. После этого были созданы графики
достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как
здравоохранение и образование. В дальнейшем в Великобритании было
проведено еще целый ряд реформ в области государственного управления и
гражданской службы. Комиссия по гражданской службе издала весьма
подробный Кодекс о найме служащих, являющийся руководством для
непосредственных нанимателей, соответственно для всех обладающих этим
правом правительственных организаций (Civil Service Commissioners
Recruitment Code).
По настоящее время в Великобритании существуют отдельные акты, по
которым гражданским служащим присваивается статус гражданских
служащих, но отсутствует общий закон о гражданской службе. В то же время,
по мнению А. В. Оболонского, реформы гражданской службы продвинулись в
Великобритании дальше, нежели в какой-либо другой стране. Современная
британская гражданская служба это - открытая плюралистическая структура,
постоянно обменивающаяся ресурсами и практиками с окружающей средой,
широко, но с учетом своей специфики заимствующая опыт обслуживания
граждан в частном секторе и сделавшая удовлетворение потребителей своих
45
услуг в широком смысле слова главным реальным приоритетом своей
деятельности
29
.
В настоящее время работа всего штата служащих подвергается
ежегодной оценке со стороны руководства. В результате оценивания
определяются программы повышения квалификации, которые зависят от
требований служебного положения. В каждом министерстве имеется
соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры по подготовке
и навыкам; функционируют курсы, работающие по программам,
подготовленным для данного ведомства. Учиться можно очно или заочно.
Некоторые категории сотрудников получают определенные льготы для
посещения курсов в форме предоставления свободных дней и т.д. В местных
советах необходимость обучения персонала определяется с помощью
центральной учебной консультативной группы, состоящей из представителей
всех уровней и сфер власти. Местные органы власти полностью покрывают
расходы по обучению, признанному необходимым.
Программы подготовки кадров госслужбы ориентированы на
реализацию концепции государственного управления, основной целью
которой является повышение качества услуг, что требует развития у
госслужащих навыков управления изменениями и лидерского потенциала.
Основная масса служащих среднего и высшего звена обучается в
Колледже по проблемам государственной службы. Занятия проводятся по
программам подготовки будущих руководителей, специальным программам
повышения квалификации. Высокопоставленные госслужащие посещают
«мастер-классы» по обучению управлению проектами, за выполнение
которых они несут ответственность. Государственные служащие, которым
предстоит занять высшие должности категории «А», получают базовое
образование в университетах Оксфорда и Кембриджа.
29
Оболонский А. В. Великобритания: на пути к новой модели госслужбы // Общественные науки и
современность. - 2007. - № 6. - С. 86-97.
46
Наряду с централизованной подготовкой госслужащих в
Великобритании используются и другие формы повышения квалификации.
Существует широкая система курсов и семинаров, организуемых
министерствами и ведомствами, которые несут ответственность за подготовку
кадрового резерва для выдвижения на более высокие должности и
профессиональное развитие высших руководителей. Это требует от них
постоянного мониторинга потребностей в обучении персонала и
планирования его дальнейшего использования. Каждое ведомство
разрабатывает собственные планы развития управленческого звена.
Содержание обучения и программы профессионального роста госслужащих
формируются с учетом специфики функций и должности, занимаемой
чиновником. Государственный служащий имеет право обучиться по какой-
либо программе профессионального образования за собственный счет, но при
этом он может использовать различные финансовые льготы, ему может быть
представлен дополнительный учебный отпуск, уменьшено налогообложение
на сумму затрат на обучение. В результате постоянных реформ и нацеленности
на постоянное улучшение эффективности деятельности административных и
гражданских служб в Великобритании сложилась смешанная модель
повышения квалификации гражданских и общественных служащих. Эта
модель сочетает в себе централизованную регуляцию профессионального
развития служащих и либеральное (конкурентное) управление качеством
профессиональных образовательных программ для служащих.
Наиболее сложный вопрос для всех стран - оценка эффективности
программ повышения квалификации. Квалификационные работы часто не
отражают их эффективность, так как не имеют показателей «отсроченного
действия» и отображают только заявленные в программах учебные цели. В
некоторых случаях для оценки эффективности программ вводятся индикаторы
«запроса». В том случае если программы разрабатываются по запросам (на
договорной или конкурсной основе), то для ее оценки индикаторам
присваиваются веса. По завершению программы оценка ее эффективности
47
может проводиться по количеству жалоб или по результатам анкет, которые
раздаются участникам программы по завершению обучения. Результаты таких
анкет отражают ограниченное значение эффективности программ, поскольку
они отображают только первичное впечатление участников. Они не
представляют информацию о глубине приобретенных умений или
квалификаций, которые будут применимы на практике в действиях
служащего. В некоторых странах, для оценки образовательных программ
повышения квалификации рассылают вторые анкеты после определенного
периода, например, через шесть месяцев (возвратная норма эффективности
обучения). Однако этот механизм также не позволяет делать надежные
выводы об эффективности программ.
В настоящее время делаются попытки оценить эффективность курсов по
повышению результативности работы служащих, но это возможно только в
тех странах, где разработаны показатели результативности работы
государственного служащего и введена оценка и оплата его работы «по
результату». Воздействие программы на результаты работы
идентифицируется как показатель «отзывчивость программы»
30
.
Выполненный анализ моделей повышения квалификации
государственных служащих в трех крупных европейских странах позволяет
сделать следующие выводы:
В странах Европы основные положения относительно организации
повышения квалификации государственных/гражданских служащих
закреплены законодательно на уровне государства и уточняются в трудовых
соглашениях. Профессиональное образование служащих рассматривается в
широком контексте в общей рамке накопительной системы квалификаций, что
позволяет сделать рынок кадров в социальной сфере более мобильным и
соотнести требования к качеству работы гражданского сектора. Для
30
Public Service Training in OECD Countries, Sigma Papers. - No. 16, OECD Publishing. - URL: http://dx.doi.
org/10.1787/5kml6191jzzn-en
48
выработки общей политики стран Европы в отношении системы
профессиональной подготовки гражданских служащих принципы и стандарты
повышения квалификации соотносятся с Европейской рамкой
профессиональных квалификаций, которая, в свою очередь, воздействует на
разработку Национальной рамки квалификаций и отраслевые стандарты
профессий. Национальные стандарты квалификаций взаимоувязаны с
уровневыми программами профессионального образования.
Организуя политику профессионального образования, различные
государства Европы разработали вариативные схемы финансирования
повышения квалификации и профессиональной подготовки гражданских
служащих. В целях расширения рыночных или рыночно-замещающих
механизмов финансирования программ стали чаще применяться
персонофицированные схемы финансирования. Данные схемы
поддерживаются в отношении приоритетных программ.
Повышение квалификации государственных и гражданских служащих в
странах, имеющих традиции в области гражданского управления, связаны с
конкурсной системой работы гражданских служащих и определяются как
личный долг и ответственность служащего. Показатель квалификационной
подготовки формализован и принимается на уровне законодательства о
гражданской службе, где закрепляются временные параметры периодического
повышения квалификации и способы оценивания результатов. Институт
подготовки, переподготовки и повышения квалификации является составной
частью систем гражданской службы и ответственность за их работу находится
в сфере деятельности конкретных ведомств и департаментов.
Повышение квалификации работников гражданских служб строится на
основе опережающего реагирования на возникающие проблемы, которые
находят место в стратегических планах правительств и региональных органов
власти. Для динамичности этой системы в процессах повышения
квалификации используются различные виды программ (среднесрочные,
краткосрочные, накопительные по видам деятельности). Финансирование
49
повышения квалификации служащих определяется в согласительных схемах.
Используются государственные гранты, фонды, средства организаций и
личные средства служащих.
Для оценивания эффективности программ повышения квалификации
вводятся индикаторы «запроса», добавочной стоимости», «социальных
эффектов». В то же время ни один из индикаторов в отдельности не позволяет
оценить эффективность программ повышения квалификации.
Исследование методико-правовых аспектов профессиональной
подготовки муниципальных служащих, а также проведенный анализ проблем
в этой сфере позволяет обобщить приведенную информацию.
Не смотря на довольно продолжительный период реформы местного
самоуправления и достигнутые положительные результаты, остаются
нерешенными следующие проблемы кадрового обеспечения местного
самоуправления:
- в органах государственного и муниципального управления работает
много случайных людей, которые не имеют высшего профессионального
образования или не имеющих опыта работы (по разным оценкам, в органах
местного самоуправления с профильным образованием «Государственное и
муниципальное управление» трудится менее 20% чиновников);
- значительная часть управленческих кадров оказалась неспособной
работать в условиях жесткой конкуренции и в условиях требований к
результативной работе;
- на руководящих постах оказались люди, не обладающие
необходимыми этическими качествами и не соблюдающие кодекс
государственного и муниципального служащего, а также не обладающие
навыками эффективного менеджера;
- неоправданно форсированный рост численности государственных
служащих происходит в ущерб росту компетентности и профессионализму;
50
- не созданы правовые, нравственные, административные механизмы и
контролирующие органы, препятствующие сращиванию чиновничества и
коммерческих структур.
Профессиональная подготовка муниципальных служащих
регламентируется перечнем нормативно-правовых актов, в частности,
Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 2 марта
2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»,
другими нормативными правовыми актами и др. Но основные тактические
мероприятия по повышению квалификационного уровня муниципальных
служащих формируются на местах путем принятия региональных и
муниципальных целевых программ развития муниципальной службы. На
сегодняшний день такие программы приняты в 42 регионах и в 3850
муниципальных образованиях. Основная проблема неполного охвата
программным планированием в этой сфере является дефицит бюджетных
средств.
Не смотря на наличие сети различных образовательных организаций,
готовящих специалистов в области государственного и муниципального
управления, а также организующих и осуществляющих программы
дополнительного профессионального образования, а также, не смотря на
принимаемые изменения в законодательстве, направленные на повышение
эффективности образовательного процесса, остаются нерешенными
следующие проблемы:
– отрыв получаемых теоретических знаний от практических навыков и
умений;
– отсутствие отлаженной системы трудоустройства выпускников в
соответствующие органы государственной и муниципальной власти;
– отсутствие системного и комплексного подхода к организации
дополнительного профессионального образования.
51
Глава 2. Современное состояние кадрового обеспечения и повышения
квалификации служащих в Российской Федерации
2.1. Система кадрового обеспечения и повышения квалификации
служащих в современной России
Летом 2016 года Всероссийским Советом местного самоуправления
было проведено социологическое исследование на тему «Кадровый потенциал
органов местного самоуправления». Метод исследования - опрос с помощью
анкетирования. Собрано более 12 000 материалов из муниципальных
образований России.
Проведенное исследование свидетельствует о дефиците
профессиональных кадров органов местного самоуправления всех
исследованных регионов. При этом, удовлетворительными оказались
количественные показатели (укомплектование штатов местных
администраций), но качество работающих сотрудников вызывает множество
вопросов
31
.
В первую очередь, было проведено исследование профессиональной
принадлежности муниципальных служащих. Высшее образование по
направлению «Государственное и муниципальное управление» наблюдается у
менее 15% респондентов. Основная часть работников местных администраций
- это специалисты (или бакалавры) по социо- гуманитарным направлениям:
экономисты (треть от общего числа), юристы, педагоги, социологи, аграрии.
Также, негативным является тот факт, что муниципальная служба не
является привлекательной для молодых, амбициозных, с активной жизненной
позицией специалистов по причине сложившегося стереотипа о том, что
муниципальная служба связана со сложным и непрерывным
31
Касьянов А.А., Куимов В.В. Повышение квалификации государственных и муниципальных
служащих Российской Федерации / А.А.Касьянов, В.В.Куимов // Актуальные проблемы авиации и
космонавтики. 2014. Т. 2. № 10. С. 143-145.