24
но стараются вырасти в служебном отношении в порядке обычного
карьерного роста, исполнять служебные обязанности на более высоком
уровне, добиваясь, таким образом, предпочтений при сравнении с
кандидатом из резерва. Подобное «состязание» между обычным служащим и
резервистом объективно выступает косвенным способом управленческого
воздействия кадрового органа, формирующего кадровый состав
определенного органа власти.
В данной ситуации конкурсный порядок является основным способом
поступления на государственную гражданскую службу и принципом
формирования кадрового резерва гражданской службы. Включение
гражданского служащего или гражданина, не являющегося гражданским
служащим, в кадровый резерв позволяет в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 22 ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» назначать
резервиста на должность уже без проведения конкурса, что, безусловно,
делает проще доступ к государственной службе граждан.
Кроме того, кадровый резерв содержит элементы резерва
управленческих кадров, поскольку в него включаются лица, рекомендуемые
к назначению на руководящие (управленческие) должности гражданской
службы категории «руководители» и «помощники (советники)»
1
.
Базовые положения института резерва управленческих кадров изложены
в «Общей концепции формирования и использования резервов
управленческих кадров в Российской Федерации», одобренной Комиссией при
Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва
управленческих кадров
2
.
В связи с этим важнейшей функцией кадровой службы
1
Правовые проблемы формирования резерва кадров на государственной гражданской
службе [Текст] / Д. И. Ковтков, В. И. Кузнецов // Журнал российского права. - 2019. - №
11. С. 121-130.
2
«Общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в
Российской Федерации» (одобрена Комиссией при Президенте РФ по вопросам
государственной службы и резерва управленческих кадров, протокол от 29.11.2017 N 5) /
«СПС КонсультантПлюс» (дата обращения: 18.07.2020).
25
государственного органа является формирование кадрового резерва,
организация работы с ним и его эффективное использование.
По нашему мнению, эффективное и рациональное использование
института кадрового резерва обеспечивает:
- своевременное удовлетворение потребностей в кадрах
государственных служащих всех категорий;
- качественный подбор и целенаправленную подготовку кандидатов на
выдвижение;
- проверку готовности государственного служащего, зачисленного в
резерв, к исполнению обязанностей по должности, планируемой к замещению;
- сокращение периода адаптации государственных служащих, вновь
назначенных на более высокие должности государственной службы;
- повышение уровня профессионализма и улучшение качественного
состава государственных служащих.
Таким образом, функция формирования кадрового резерва решает
целый ряд задач кадровой политики государственной службы, а значит, и
задач государственной кадровой политики.
В связи с тем, что объектом нашего исследования является орган
исполнительной власти субъекта РФ, следует учитывать ряд особенностей.
На региональном уровне формирование кадрового резерва, в соответствии ч.
3 ст. 64 ФЗ «О государственной гражданской службе» осуществляется
государственным органом субъекта РФ по управлению госслужбой.
В общем виде механизм формирования такого резерва выглядит
следующим образом: государственный орган субъекта РФ получает от всех
госорганов субъектов РФ сведения о тех, кого они включили в свои резервы
на высшие, главные и ведущие должности; далее происходит формирование
из этих сведений кадрового резерв соответствующего субъекта РФ.
Отметим, что подробный алгоритм формирования такого резерва
устанавливается нормативным актом регионального значения. Например,
Указ Губернатора Красноярского края «Об утверждении Положения о
26
кадровом резерве на государственной гражданской службе Красноярского
края» от 09.07.2015 № 162-уг.
1
Наряду с кадровым резервом в нынешних условиях реформирования и
повышения эффективности системы государственной службы одним из
механизмов, влияющих на кадровую политику является ротация кадров.
Весьма метко высказался по этому поводу Ю.Я. Чайка: «ротация
кадров является не только мощным инструментом распространения
передового опыта управленческой деятельности, укрепления служебной
дисциплины, но и эффективной мерой противодействия коррупции»
2
.
Ротацию государственного служащего следует рассматривать как
назначение на иную равнозначную должность государственной службы с
учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа
работы по специальности в том же либо в другом государственном органе
3
.
Согласно ст. 60.1 ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»: ротация гражданских служащих проводится в целях
повышения эффективности гражданской службы и противодействия
коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности
гражданской службы в том же или другом государственном органе.
В ходе ротации у работника проявляются управленческие навыки,
позволяющие оперативно разобраться и адаптироваться к обстановке в
другом структурном подразделении, оценить его деловые качества, раскрыть
сильные и слабые стороны с целью дальнейшего роста его карьеры,
приобрести принципиально новые профессиональные компетенции.
1
Официальный портал Красноярского края. Режим доступа: URL:
http://www.krskstate.ru/docs/0/doc/25798 (дата обращения: 05.04.2020).
2
См.: Чайка Ю.Я. Выступление 30 марта 2012 года на коллегии Генпрокуратуры
Российской Федерации. Режим доступа: URL:
http/actualcomment.ru/chayka_rotatsiya_kadrov_effektivnaya_mera_protiv_korruptsii.html?PA
GEN_5=2&PAGEN_2=3. (дата обращения 10.04.2020)
3
См.: Солодов В.В., Михайлова Е.В. Ротация как механизм повышения эффективности
правоохранительной службы Российской Федерации // Государственное управление.
Электронный вестник. 2010. Вып. № 22.
27
Вместе с тем ротация выступает эффективной профилактикой
профессионального выгорания. Практика показывает, что длительная работа
на одной должности приводит к потере интереса. Как следствие, в такой
ситуации работник активно начинает поиск новой работы, надеясь
приобрести новые навыки, знания и опыт.
Положительный эффект ротация оказывает на сплочение коллектива
1
.
Как часто бывает, коллеги общаются только внутри своей организации,
фактически изолируясь от других сотрудников и подразделений. При
переводе в другие подразделения работники учатся взаимодействовать с
другими людьми, в новой команде учатся сотрудничеству и достижению
компромиссов
2
. Безусловно, в такой ситуации укрепляется связь между
отделами.
Кроме того, при ротации большое внимание уделяется и
предотвращению коррупционных проявлений в государственной,
муниципальной и правоохранительной службе, развитию кадрового
потенциала и повышению его квалификации.
Как антикоррупционный механизм, ротация разрушает коррупционные
связи при перемещении их участников, приходят новые служащие, улучшая
моральный климат в учреждении. Выступая инструментом управления,
ротация способна изменять качество кадрового состава, качество
деятельности кадров и, как следствие, качество самого государственного
управления.
3
Резюмируя изложенное, обратим внимание на то, что необходимость
повышения эффективности деятельности государственной службы
Российской Федерации требует поиска новых решений по
совершенствованию управления ее кадровым потенциалом. Это напрямую
1
Стиль и методы управления / А.М. Омаров. - М.: Высш.шк, 2003. С. 57.
2
Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учебник для академического
бакалавриата / В. Д. Граждан. — 6-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство
Юрайт, 2019. С. 181.
3
Степанков Д.В. Управление ротацией кадров государственной гражданской службы
Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. социол. наук / Д.В. Степанков. Орел, 2015.
28
связано с задачами по совершенствованию системы государственного
управления, и необходимостью внедрения с этой целью новых принципов
кадровой политики, предусматривающих активное использование ротации
кадров государственной службы
1
.
Еще одним элементом механизма кадрового обеспечения органов
исполнительной власти на федеральном и региональном уровне выступает
аттестация государственных служащих.
Под аттестацией следует понимать процесс определения соответствия
сотрудника предъявляемым к нему требованиям в соответствии с занимаемой
им должностью.
В соответствии со ст. 48 ФЗ «О государственной гражданской службе
РФ», аттестация гражданского служащего проводится в целях определения
его соответствия замещаемой должности гражданской службы.
Однако важно учитывать, что аттестации не подлежат некоторые
категории служащих. Речь идет о служащих, замещающих должности
гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»,
с которыми заключен срочный служебный контракт. Вместе с тем
исключение составляют гражданские служащие, замещающие отдельные
должности гражданской службы, назначение и освобождение от которых
производится Правительством РФ или Президентом РФ. Соответственно,
необходимость их аттестации предусмотрена нормативными документами,
исходящими от Правительства РФ или Президента РФ.
Аттестация гражданского служащего, по общему правилу проводится
один раз в три года. Аттестация гражданских служащих, замещающих
отдельные должности гражданской службы, назначение на которые и
освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или
Правительством РФ, необходимость аттестации которых предусмотрена
1
Управление персоналом: Учебник для вузов /Под ред. Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. — 2-
е изд., перераб. и доп. — М: ЮНИТИ, 2016. С. 388.
29
соответственно указом Президента РФ или постановлением Правительства
РФ, может проводиться в иные сроки, установленные указанными актами.
В рамках проведения аттестации принимается во внимание соблюдение
гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов,
выполнение требований к служебному поведению и обязательств,
установленных законодательством.
В случае, если работник находился в отпуске по беременности и родам
либо в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет,
прохождение аттестации предусмотрено не ранее чем через один год после
выхода из отпуска.
Правовым актом государственного органа в целях проведения
аттестации гражданских служащих формируется аттестационная комиссия.
По итогам аттестации гражданского служащего аттестационная комиссия
принимает одно из следующих решений:
1. Соответствует замещаемой должности гражданской службы;
2. Соответствует замещаемой должности гражданской службы и
рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной
должности гражданской службы в порядке должностного роста;
3. Соответствует замещаемой должности гражданской службы при
условии успешного получения дополнительного профессионального
образования;
4. Не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее
результатам издается правовой акт государственного органа о том, что
гражданский служащий:
- подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной
должности гражданской службы в порядке должностного роста;
- направляется для получения дополнительного профессионального
образования;
- понижается в должности гражданской службы и подлежит
30
исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.
Кроме того, гражданские служащие сдают квалификационный экзамен
при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы.
Практика показывает, что государственные служащие с большой долей
ответственности подходят к такому рубежу. По нашему мнению, здесь ряд
факторов: во-первых, вопрос карьерного продвижения и укрепления своего
статуса; во-вторых, материальные стимулы.
В свою очередь процедура проведения имеет соответствующую форму.
Основная цель данного мероприятия заключается в оценке знаний, навыков и
умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной
или аттестационной комиссией
1
.
В настоящее время аттестация и квалификационный экзамен
регулируются Указами Президента РФ «О проведении аттестации
государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 01
февраля 2005 г. № 110 и «О порядке сдачи квалификационного экзамена
государственными гражданскими служащими, Российской Федерации» и
оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 01
февраля 2005 г. № 111.
Аттестация и квалификационный экзамен гражданских служащих
проводятся кадровой службой государственного органа в два этапа:
подготовительный и основной (проведение заседания аттестационной
комиссии и вынесение решения).
Решение аттестационной комиссии является итоговым юридическим
документом, так как именно в этом решении в окончательном виде
подводятся итоги аттестации и квалификационного экзамена гражданского
служащего. После этого кадровая служба готовит проект приказа для
утверждения руководителем государственного органа.
1
Старостин С.А. Указ соч. С. 237.
31
В связи с вышесказанным, важное значение приобретает еще один
элемент механизма кадрового обеспечения – дополнительное
профессиональное развитие государственных служащих.
Как справедливо отмечает А.В. Сороко, ключевым фактором успеха
работы с персоналом является комплексный подход, в соответствии с
которым различными аспектами работы должны заниматься:
- кадровые службы государственных органов;
- руководители гражданских служащих, включенных в кадровый
резерв;
- образовательные учреждения и организации, в которых гражданский
служащий проходит стажировку
1
.
При этом каждая из сторон имеет в распоряжении собственные формы
и методы работы с кадрами. На наш взгляд, необходимо осветить некоторые
формы развития и обучения, которые наиболее актуальны на сегодняшний
день для государственного управления.
Дополнительное профессиональное развитие государственных
гражданских служащих является неотъемлемой частью механизма кадрового
обеспечения. Оно осуществляется на системной основе и заключается в
приобретении государственным служащим новых знаний и умений, развитии
его профессиональных и личностных качеств в целях поддержания и
повышения высокого уровня квалификации, необходимого для эффективного
исполнения обязанностей.
Согласно Указу Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О
профессиональном развитии государственных гражданских служащих
Российской Федерации», профессиональное развитие гражданских служащих
включает в себя:
а) дополнительное профессиональное образование;
1
А.В. Сороко. Указ соч. С. 255.
32
б) семинары, тренинги, мастер-классы, иные мероприятия,
направленные преимущественно на ускоренное приобретение гражданскими
служащими новых знаний и умений;
в) конференции, круглые столы, служебные стажировки, иные
мероприятия, направленные на изучение передового опыта, технологий
государственного управления, обмен опытом;
г) самостоятельное изучение гражданскими служащими
образовательных материалов, тематика которых соответствует направлению
их профессиональной служебной деятельности и которые размещены на
предназначенном для профессионального развития гражданских служащих
едином специализированном информационном ресурсе, созданном на базе
федеральной государственной информационной системы в области
государственной службы, а также в иных информационных системах;
д) образовательные курсы, доступ к которым предоставляется
гражданским служащим в дистанционной форме, в том числе с
использованием единого специализированного информационного ресурса и
иных информационных систем
1
.
Исходя из вышеизложенного следует, что важной обязанностью
кадровой службы государственного органа является организация
профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки и
иных направлений профессионального развития гражданских служащих.
Под профессиональной переподготовкой государственных служащих
понимается получение дополнительных к базовому высшему образованию
новых знаний, позволяющих присвоить служащему новую специализацию
или квалификацию. Она осуществляется на основе договоров, заключаемых
1
Указ Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии
государственных гражданских служащих Российской Федерации» (вместе с «Положением
о порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских
служащих Российской Федерации») // «СПС КонсультантПлюс» (дата обращения:
05.04.2020).
33
кадровой службой от лица государственного органа по результатам конкурса
с соответствующими аккредитованными образовательными учреждениями.
На профессиональную переподготовку направляются, как правило,
служащие, включенные в резерв для выдвижения на должность более
высокой группы должностей либо замещающие определенную
государственную должность, но не имеющие соответствующего
профессионального образования по специальности (специализации),
необходимого для выполнения обязанностей по замещаемой
государственной должности.
Под повышением квалификации, имеется в виду обновление
теоретических и практических знаний государственных служащих в целях
поддержания уровня их квалификации, достаточного для эффективного
исполнения должностных полномочий. Повышение квалификации
осуществляется при появлении у государственного служащего
дополнительных служебных функций на замещаемых государственных
должностях или при необходимости предстоящих должностных
перемещений в пределах данной группы должностей.
Повышение квалификации гражданского служащего может
осуществляться непосредственно в государственном органе,
образовательном учреждении, также в организации (в том числе за рубежом)
без освобождения от выполнения должностных обязанностей или с
освобождением от этих обязанностей.
Образовательное учреждение для дополнительного профессионального
образования служащих выбирает заказчика государственный орган по
результатам конкурса. Этим занимается кадровая служба. Формы и методы
профессиональной переподготовки и повышения квалификации
устанавливаются образовательным учреждением, в котором осуществляется
обучение, в зависимости от сложности образовательных программ, в
соответствии потребностями государственных органов и на основании
заключенных договоров.