45
Контроль за полнотой и качеством исполнения функции по рассмотрению
обращений граждан включает в себя проведение проверок (в том числе с
выездом на место), выявление и устранение нарушений прав заявителей,
рассмотрение, принятие решений и подготовку ответов на обращения
заявителей, содержащих жалобы на решения, действия (бездействия)
должностных лиц.
Текущий контроль за соблюдением последовательности действий,
определенных административными процедурами по исполнению функции, и
принятием решений специалистами осуществляется руководителями
структурных подразделений Администрации.
Текущий контроль осуществляется путем проведения должностным
лицом, ответственным за организацию работы по рассмотрению обращений
граждан, проверок соблюдения и исполнения специалистами положений
Административного регламента, иных нормативных актов Российской
Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Периодичность осуществления текущего контроля устанавливается
начальником Организационно-контрольного управления, руководителями
структурных подразделений Администрации.
Порядок обжалования действий по рассмотрению обращений граждан и
решений, принятых по обращениям: гражданин вправе обжаловать действия по
рассмотрению обращения и решение, принятое по результатам его
рассмотрения в суд в порядке, предусмотренном законодательством
Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время установлен административный
порядок работы с различными формами обращения граждан. Однако, различия
в нормативно-правовом регулировании в различных муниципальных
образования, а главное организационные различия работы с обращениями
граждан приводят к тому, что в большинстве муниципальных образований
необходимо проводить работу по совершенствованию именно организационной
составляющей.
46
Глава 2. Анализ современного состояния работы с обращениями
граждан в Администрации г. Димитровграда
2.1 Анализ проблем обращения граждан в органы местного
самоуправления в современной России
Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти
причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что
граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом
власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи,
что мешает реагировать на обращение граждан.
Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института
обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие
проблемы современной работы власти с обращениями граждан:
Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее
значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной)
функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К
сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями
граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального
закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в
нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые
по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных
институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан
недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст.
15 Конституции РФ.
В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо
организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации
Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и
47
региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается
недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако
главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных
недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и
поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства.
При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»:
«юридического», «бюрократического», «гражданского» института.
В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не
достатка.
Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что
обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и
многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму
бюрократическую систему .
Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует
автоматически, в силу формальных правил.
Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не
может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической
системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт
обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является
древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств
ее самооправдания.
Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт
обращений граждан может рассматриваться как единственная форма
гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру
публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без
смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство
обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения,
причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие
особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм
исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу
гражданскому участию.
48
Модернизация института обращений граждан должна проходить в два
этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за
рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации
нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с
обращениями с использованием современных информационных технологий. На
нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных
авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая
обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего,
массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки
индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями.
Шаги по модернизации института:
- необходимо четко отграничить обращения от иных посланий -
поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно,
дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;
- чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений
с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;
- следует установить различный минимум подписей для петиций
разного содержания. Так, под петициями об изменении законов
должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении
подзаконных актов;
- в законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень
жесткие требования (наличие точных данных о направившем
объединении, его уставных целях, четкая структура наказа),
несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;
- следует детально и четко регламентировать все формы
ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать
дисциплинарную, административную, гражданско-правовую
ответственность;
- необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для
всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для
законодательных органов и органов государственной власти субъектов
49
Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и
тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым
нормативным актом;
- следует закрепить в законе возможность федеральных
контролирующих органов привлекать к ответственности должностных
лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае
перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных
обращений;
- необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений
и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям
граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов
исполнительной власти;
- следует унифицировать статистико-аналитическую работу по
обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и
аналитических записок, а также заставить государственные органы
открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и
квартальные отчеты по работе с обращениями граждан.
Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения
функционирования системы государственного управления.
Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д.
Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие
гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких
возможностей для самореализации граждан».
Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда
механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических
решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане
смогут постоянно пользоваться институциализированными
коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым)
являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации
государственного управления и расширении гражданского участия, следует
50
добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой»,
затем и «второй ступени».
Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы
граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли
электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать
возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института
обращений граждан и технологий его использования в новых условиях,
развитие политики и государственного и муниципального управления.
На сегодняшний день одной из наиболее обсуждаемых тем в научной
среде является влияние мирового финансового кризиса, который, как
показывают поступающие в органы власти письма, не обошел стороной многих
россиян. В этой связи все больше граждан в своих обращениях выражают
серьезную озабоченность сложившейся ситуацией на рынке труда и в сфере
банковских услуг. По их мнению, разрастающийся финансовый кризис уже
сейчас привел к дестабилизации в реальном секторе экономики, представляет
угрозу экономической целостности государства, а наряду с ростом тарифов на
электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки неизбежно приведет к
новому витку роста цен и, как следствие, к социально-психологической
напряженности в обществе.
Необходимо подчеркнуть, что в связи с последними событиями в сфере
мировой экономики граждане достаточно часто реализуют право на обращения
в органы власти. Однако в действующем законодательстве, регулирующем
сферу данных правоотношений, имеется ряд разногласий, которые нуждаются в
подробном анализе с целью дальнейшей доработки. В данном параграфе
работы будут проанализированы основные недостатки действующего
законодательства, регулирующего обращения граждан в органы власти, а также
предложены некоторые направления его дальнейшего совершенствования.
Почти полвека, до 2006 г., основными правовыми актами,
регулирующими рассмотрение обращений граждан, являлись Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII «О порядке
51
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»
8
и Закон СССР от 26
июня 1968 г. N 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного
Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан»
9
, которые в дальнейшем подвергались незначительной переработке.
Со 2 ноября 2006 г., с вступлением в силу Федерального закона от 2 мая
2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации», создана новая нормативная база, призванная повысить
эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле
над деятельностью государственного аппарата.
Данный Закон вобрал в себя основные положения прежнего Указа от 12
апреля 1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и
установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на
обращения, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне.
Необходимо отметить, что в этот относительно свежий Закон до сих пор
не было внесено изменений или дополнений несмотря на то, что некоторые его
положения содержат нормы, не улучшающие, а ухудшающие положение
граждан, и требуют дополнительного рассмотрения и переработки.
Этот факт заключается, во-первых, в том, что существенно сужена сфера
применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались
предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и
общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным
лицам, то после принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» под обращением понимается
предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу
10
.
Вместе с тем законы отдельных субъектов Российской Федерации к числу
адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие
организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое
8
О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума Верховного Совета
СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII // // СПС Консультант
9
Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан": Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII// СПС Консультант
10
Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5. С. 11.
52
решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст.
19 Конституции РФ, в которой говорится о том, что граждане должны иметь
право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных
форм собственности на территории России, а не только в государственные
органы и органы местного самоуправления.
В этом плане Федеральный закон от 2 мая 2006 г. несколько ухудшает
положение гражданина по сравнению с прежним Указом от 12 апреля 1968 г.,
который содержал подобную норму.
Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения
граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или
иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных
законов, которые регулировали бы правоотношения, связанные с
рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не
предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального
закона, который сформулирован предельно широко (о порядке рассмотрения
обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают
правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы
власти.
Однако в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на
обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке,
установленном федеральными конституционными законами и иными
федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях
рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ,
правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по
правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального
закона других федеральных законов, целиком посвященных порядку
рассмотрения обращений граждан, нет
11
. Имеющиеся федеральные законы в
большинстве своем регулируют правоотношения в различных сферах
общественных отношений, не устанавливая четкого регламента рассмотрения
11
Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 21.
53
обращений граждан.
Следующим немаловажным изменением является увеличение срока
рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 суток с момента
регистрации обращения гражданина. Действовавшее ранее законодательство
предусматривало также возможность безотлагательного решения вопроса, но
максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 суток, если это
не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки рассмотрения
обращений увеличились не в пользу заявителя.
Необходимо также отметить, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г., как
и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., в качестве
видов обращений граждан закрепляет лишь предложения, заявления и жалобы,
давая им определения, но не устанавливая предельного срока их подачи. Так, в
соответствии со ст. 4 Закона:
- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию
законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления, развитию общественных
отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности
государства и общества;
- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его
конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других
лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых
актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного
самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных
органов и должностных лиц;
- жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его
нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или
законных интересов других лиц.
Достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком
рассмотрения отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением
ответа на определенную группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 Федерального
закона от 2 мая 2006 г. ответ на обращение не дается в случае, если его текст не
54
поддается прочтению. Об этом решении гражданин подлежит уведомлению,
если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь здесь идет о письменном
обращении, текст которого не виден, слова неразличимы вследствие различных
причин (в том числе если текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне
неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.).
Однако Федеральный закон от 2 мая 2006 г. не регламентирует случаи,
когда текст обращения читабелен, но лишен смысла (логики), т.е. не поддается
толкованию, что, как правило, свидетельствует о болезненном психическом
состоянии заявителя. Такие случаи не являются редкостью на практике, и тут,
как представляется, следовало бы уведомить о невозможности рассмотрения
его обращения, например, в силу неясности существа вопроса
12
.
Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать
самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении
переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на
который ему неоднократно давались ответы по существу. Однако уже
имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить,
что должностные лица и заявители нередко будут иметь различные точки
зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае
13
.
Как известно, содержание любого правового института, в том числе
института обращений граждан в органы государственной власти и органы
местного самоуправления, ярко проявляется в его принципах - наиболее общих
положениях, началах, определяющих самые существенные черты,
качественные свойства правовой регламентации права гражданина на
обращение в органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. нет статьи, посвященной
принципам рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Содержание в
ч. 2 ст. 2 данного Закона положений о том, что граждане реализуют право на
обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление
12
Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 23.
13
Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5. С. 11.