22
органа системы государственного управления; создание условий для
профессионального роста, повышения квалификации, беспрерывного
самосовершенствования и самоактуализации государственных служащих;
повышение творческой и организаторской роли управленцев в
осуществлении функций органов государственной власти; гибкое и
адаптивное использование «человеческих ресурсов» в процессе
реформирования системы государственного управления.
Учитывая значение человеческого ресурса для развития инновационного
потенциала государства, в работе с персоналом следует основное внимание
уделять не непосредственному руководству, а формированию способности
персонала самостоятельно принимать и реализовывать решения. Этот
процесс непосредственно связан с организацией обучения и новаторства в
работе людей.
Проблема формирования профессиональной государственной и
муниципальной службы стала актуальной в России и ведущих странах Запада
примерно в один и тот же исторический период — в XVII–XVIII вв.
К этому времени модель государственного управления, основанная на
иерархии чинов, которые давались в зависимости от родовитости и заслуг
предков, уже исчерпала себя и должна была уступить место модели
профессиональной государственной службы, которая строилась в
зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной
квалификации. Процесс формирования такой профессиональной модели
государственной и муниципальной службы протекал отнюдь не
безболезненно и занял несколько столетий. Основной причиной достаточно
медленного перехода к профессиональной модели государственной службы
было сопротивление аристократии, которой было трудно расстаться с
феодальными привилегиями на государственной службе
11
.
11
Василенко И.А. Государственная и муниципальная служба : учебник / И.А. Василенко.
— М. : КНОРУС, 2016. — С. 21.
23
За многовековую историю российского государства процесс
формирования и реорганизации государственной и муниципальной службы
никогда не останавливался. Прообразы муниципальных институтов имели
место и на самых ранних этапах существования древнерусского государства.
Таким образом, существующую на сегодняшний день муниципальную
службу нельзя назвать новым социальным институтом. Однако даже в
последние десятилетия в России происходят коренные преобразования
государственной службы. Впрочем, это является проявлением поисков
оптимальной модели развития российского общества, которое затрагивает
все сферы общественной жизни страны.
Одна из особенностей Российского исторического прогресса, а именно
инициатива формирования гражданского общества от государства, находит
проявление и в организации муниципальной. Дело в том, что не наблюдается
активного участия муниципальных должностных лиц. (Несмотря на то, что в
законодательстве происходит постоянное обновление муниципальной
служебной системы.).
Федеральные законы о видах государственной службы и иные
нормативные правовые акты Российской Федерации устанавливают порядок
поступления на государственную службу и замещения вакантных
должностей государственной службы на конкурсной основе, условия
формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о
конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривают
другой порядок поступления на государственную службу и замещения
вакантных должностей государственной службы.
Правовую основу государственной гражданской службы в Российской
Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации. Конституция Российской
Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в
управлении делами государства и общества определила государственную
службу.
24
Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ. Данный
Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Федеральным законом "О системе государственной службы Российской
Федерации" устанавливает правовые, организационные и экономические
основы федеральной государственной гражданской службы и
государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «О системе государственной службы
Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ. Данный Федеральный
закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет
правовые и организационные основы системы государственной службы
Российской Федерации, в том числе системы управления государственной
службой Российской Федерации.
Кроме указанных нормативных актов, правовую основу
государственной службы Российской Федерации также составляет ряд
подзаконных нормативных актов, а также региональных законов.
Например, Закон «О государственной гражданской службе Санкт-
Петербурга» от 01.07.2005 г. № 399-39 в соответствии с Федеральным
законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации» и Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-
ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
регулирует вопросы организации государственной гражданской службы
города Санкт-Петербурга и отношения, связанные с поступлением на
государственную гражданскую службу города Санкт-Петербурга, ее
прохождением и прекращением
12
.
В соответствии с действующим Федеральным законом от 2 марта 2007 г.
N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон
о муниципальной службе), муниципальная служба - профессиональная
12
Барциц, И.Н. Система государственного и муниципального управления. В 2 т. Т.1 :
учеб.курс / И.Н. Барциц. - М.: Рагс, 2011. - 463 с.
25
деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях
муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора
(контракта)
13
. Аналогично муниципальную службу определяет Закон г.
Санкт-Петербурга от 15.02.2000 N 53-8 " О регулировании отдельных
вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге".
Таким образом, законодательство рассматривает муниципальную
службу как профессиональную деятельность лишь на некоторых должностях
в органах местного самоуправления.
Во-первых, должности, создаваемые в целях технического обеспечения
деятельности органов местного самоуправления, не отнесены к должностям
муниципальной службы.
Во-вторых, действующее законодательство разделяет два понятия:
"должность муниципальной службы" и "муниципальная должность".
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к
муниципальным должностям отнесены должности депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица
местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального
образования
14
.
По моему мнению, к муниципальной службе следует относить также
лиц, замещающих выборные муниципальные должности, то есть тех, кто
непосредственно исполняет полномочия органов местного самоуправления.
Гражданин после замещения должности в органе местного самоуправления
состоит в особой публично-правовой связи с муниципальным образованием,
выступая агентом местной власти и осуществляя (в той или иной форме)
полномочия органа местного самоуправления. Тем самым гражданин,
13
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской
Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
14
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
26
замещающий должность в органе местного самоуправления, участвует на
профессиональной основе в реализации функции местного самоуправления.
Лица, замещающие выборные муниципальные должности, безусловно,
соответствуют всем вышеперечисленным признакам, следовательно, должны
быть отнесены к муниципальным служащим.
На мой взгляд, под муниципальной службой следует понимать
публично-правовую связь между гражданином, замещающим должность в
органе местного самоуправления, и муниципальным образованием, в силу
которой гражданин на профессиональной основе участвует в реализации
функции местного самоуправления путем прямого или опосредованного
исполнения полномочий органов местного самоуправления.
Таким образом, анализ действующих федеральных, региональных и
муниципальных правовых актов показывает, что законодатель не отказался
от узкого подхода к пониманию сущности муниципальной службы.
Законодатель не относит к муниципальной службе деятельность по прямому
(непосредственному) исполнению полномочий органов местного
самоуправления. То есть должностные лица муниципальных органов,
замещающие выборные должности (в отдельных случаях и иные должности,
например, должности председателя контрольно-счетного органа
муниципального образования или члена избирательной комиссии
муниципального образования), не являются муниципальными служащими.
Общеизвестно, что эффективность государственного и муниципального
управления напрямую зависит от состояния кадрового обеспечения, которое,
разумеется, требует соответствующей системной работы с кадрами
15
.
В числе задач, решение которых предусматривается проводимыми, в
том числе, и в настоящее время административными реформами особо
выделяется реформирование муниципальной службы, смысл которого в
кардинальном повышении ее эффективности в целях совершенстования
15
Байков Н.M. Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального
управления (социологический анализ. – М., 2013. – С. 49.
27
развитого гражданского общества и укрепления не только территории
муниципального образования, но и российской государственности в целом.
Для достижения обозначенной цели необходимо осуществление целого
комплекса организационных, финансовых и правовых мер, среди которых
немалое значение имеет правовое регулирование общественных отношений,
касающихся прохождения муниципальной службы.
Совершенствование законодательной базы, регламентирующей
деятельность муниципальных служащих, имеет непосредственную связь с
реализацией задачи значительного повышения эффективности
муниципальной службы. Законодательство в сфере муниципальной службы
должно быть направлено на создание привлекательных стимулов к
добросовестному и инициативному исполнению муниципальными
служащими своих служебных обязанностей, осуществление контроля за
соблюдением муниципальными служащими установленных ограничений и
запретов, введение соответствующего затраченным муниципальными
служащими усилиям вознаграждения за труд. Представляется, что указанные
факторы, в свою очередь, оказывают непосредственное влияние на
результаты профессиональной деятельности муниципальных служащих и,
как следствие, на реализацию соответствующими органами муниципальной
власти возложенных на них функций.
Правовая регламентация института муниципальной службы в нашей
стране в последние годы претерпевает значительные изменения. Об этом
факте убедительно свидетельствует появление в течение нескольких лет ряда
важных законов. Однако, замечу, что далеко не всякое изменение
законодательства влечет повышение качества регулируемой сферы
общественных отношений и улучшает непосредственно саму деятельность по
реализации функций государственного управления; не влечет оно и
автоматического улучшения положения в кадровой работе на
государственной гражданской службе. Однако очевидно, что только одними
28
лишь законами не изменить нравственный облик российского
муниципального служащего, равно как и его профессиональные качества.
1.3. Современные подходы к организационным структурам местных
органов власти с целью обеспечения эффективного управления и
взаимодействия в России и за рубежом
Структура организации – это способ создания связи среди уровней
управления и многофункциональными сферами, отражающий наилучшее при
предоставленных обстоятельствах достижение целей предприятия
16
.
Организационная структура управления является одним из важнейших
определений менеджмента, связанных с целями, функциями, управленческим
процессом, работой менеджеров и разделением между ними обязанностей. В
рамках данной структуры проходит весь управленческий процесс (движение
информации и принятие управленческих решений), в котором принимают
участие менеджеры всех степеней, категорий и классификаций. Структура
строится для того, чтобы все происходящие в ней движения осуществлялись
своевременно и качественно
17
.
Увеличение эффективности деятельности компании в существенной
мере обуславливается организованностью концепции управления, зависящей
от точной структуры организации и работы всех ее компонентов в
направлении предпочтенной миссии.
Потребность улучшения концепции управления на данном этапе
определяется многочисленными условиями. Это и оптимизация численности
аппарата управления, его функций; введение автоматизированных систем
управления и создание новых систем принятия решения.
16
Василенко В.А. Принципы и стадии развития организаций в современный период / В.А.
Василенко // Журнал «Управление персоналом», №4, 2012. 58 с.
17
Кибанов А.Я. Управление персоналом организации: Учебник / А.Я. Кибанов - М.:
ИНФРА-М, 2012. – 854с.
29
Структура управления содержит в себе все цели, распределенные
между различными звеньями, связи между которыми гарантируют
координацию единичных операций согласно их осуществлению.
Взаимосвязанность структуры с основными определениями управления - его
целями, функциями, процессом, устройством функционирования, людьми и
их возможностями говорит о ее немалом воздействии на все аспекты работы
организации
18
.
Компании формируют структуру с целью предоставлять координацию
и надзор работы собственных подразделений и сотрудников. Структуры
учреждения различаются сложностью (степенью распределения работ на
разные функции), формализацией (т.е. степенью применения предварительно
определенных законов и операций), балансом децентрализации и
централизации (степенями, в каких используются управленческие решения).
Имеются разные типы структур организаций (линейно-
функциональные, линейные, функциональные, проектные, матричные,
бригадные, дивизиональные). Далеко не всякий тип структуры организации
соответствует предприятию. По этой причине любая организация строит
организационную структуру самостоятельно. Она обязана задавать
концепцию ответственности, основы организации сотрудников в группы,
отношения отчетности. Помимо этого, структура обязана включать в себя
механизмы взаимосвязи и координации компонентов в согласованно-
функционирующее единое.
Организационную структуру отображает структурная схема.
Соединений компании в общее единое сопряжено с применением систем
информации и элементов взаимосвязи, делающих полной ее структурную
схему. Каков состав и отделов, и секторов и других линейных и
функциональных единиц демонстрирует структура каждой компании. Но она
никак не предусматривает такого рода условие, как человеческий фактор,
18
Управление персоналом организации: учебник / под ред. А.Я. Кибанова. - 2-е изд.,
перераб. и доп. – М.: ИНФА-М, 2014. – 638 с.
30
который оказывает большое влияние на порядок взаимодействия и его
координацию. Непосредственно действия персонала устанавливают
результативность функционирования организационной структуры, нежели
формальное разделение функций меж подразделениями. Организационную
структуру каждой организации необходимо рассматривать с учетом всех
критериев. На результативность деятельности оказывают влияние:
1) настоящие взаимосвязи непосредственно между людьми и работой,
приводимые в схемах организационных структур, а также в должностных
обязательствах;
2) стратегия управления и способы, воздействующие на персонал;
3) возможности и функции сотрудников компании в разных степенях
управления.
Разумная структура организации подразумевает комбинацию
отмеченных 3-х факторов, обеспечивающую высший уровень эффективного
производства.
Некий высокоупорядоченный комплекс прочно взаимосвязанных
компонентов, обеспечивающих деятельность и функционирование
организации как единого целого, обуславливается организационной
структурой. Она считается концепцией рационального распределения,
функциональных обязательств, правовых норм, ответственности, режима и
различных форм функционирования между входящими в ее структуру
органами управления и рабочими
19
.
«Организационная структура предприятия – это не просто схема, на
которой указаны подразделения и взаимосвязи между ними. Она должна
отражать логику функционирования организации и соответствовать
стратегическим направлениям ее развития» - такое определение есть на веб-
сайте учреждения «Евроменеджмент»
20
.
19
Брасс А.А. Основы теории организации: учеб. пособие / А.А. Брасс – Минск: Акад. упр.
при Президенте Респ. Беларусь, 2012. – 152 c.
20
Аширов Д.А. Организационное поведение / Д.А. Аширов - М.: Проспект, 2013. – 533с.
31
Роберт Дункан давал такое определение организационной структуре:
«Это не просто квадратики на диаграмме; это картина взаимодействия и
координации, соединяющая технические, производственные и человеческие
компоненты организации для достижения ею своих целей»
21
.
Обеспечение достижения организационных целей - это главная задача
организационной структуры. Она гарантирует реализацию стратегии
организации. Организационная структура представляет собой такой
инструмент, имея который руководитель компании осуществляет
поставленные цели, декламируемой миссии компании.
Формирование структуры местной администрации представляет собой
организационное закрепление тех или иных функций муниципального
управления за отдельными управленческими подразделениями и
должностными лицами.
Решение этой сложной задачи обеспечивается за счет сочетания
научных методов со специальной субъективной деятельностью. Поэтому при
проектировании организационных структур важно соблюдать некоторые
важные правила (принципы).
Рассмотрим эти принципы более подробно.
1. направленность на достижение целей:
- Организационная структура должна способствовать достижению
целей администрации муниципального образования, которое обеспечивается
за счет создания необходимых прав и полноты ответственности каждого
уровня управления для достижения своих целей;
2. Перспективность:
- Местные органы власти должны, при решении вопросов оперативного
характера, в то же время определять стратегии, связанные с социально-
экономическим развитием муниципального образования;
21
Егоров С.Н. Управление персоналом / С.Н.Егоров – Изд.: ПГУ Пенза, 2012. – 417с.