25
деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения
полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также лиц, замещающих
государственные должности РФ (установленные Конституцией и
федеральными законами) и субъектов РФ (установленные региональными
законами). Государственные служащие делятся на служащих органов
законодательной, судебной, исполнительной власти
19
. При этом система
государственной службы состоит из государственной гражданской службы,
военной службы и государственной службы иных видов (например в МВД,
МЧС, прокуратуре России и др.).
При оценке эффективности деятельности именно первой категории
государственных служащих уделяется наибольшее внимание. В настоящее
время в общем случае для определения соответствия гражданского служащего
занимаемой должности один раз в три года проводится аттестация. Порядок
проведения аттестации регламентируется Указом Президента Российской
Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих
Российской Федерации» от 01.02.2005 (с изм. на 28.08.2015).
Для успешного прохождения аттестации служащий должен иметь
положительный отзыв непосредственного руководителя (утвержденный
вышестоящим руководителем), в котором характеризуется исполнение
должностных обязанностей за аттестационный период. В частности должны
приводиться данные о том, при решении (разработке) каких важных вопросов
(документов) аттестуемый принимал участие, а также мотивированная оценка
профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной
служебной деятельности гражданского служащего. К отзыву прилагаются
документы, подтверждающие его участие в каких-либо разработках, проектах и
др.
19
Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских
служащих Российской Федерации»
26
Отзыв и документы, подтверждающие наиболее важные результаты
деятельности служащего, представляются в аттестационную комиссию, которая
рассматривает их и выносит одно из следующих решений:
соответствует замещаемой должности гражданской службы;
соответствует замещаемой должности гражданской службы и
рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной
должности гражданской службы в порядке должностного роста;
соответствует замещаемой должности гражданской службы при
условии получения дополнительного профессионального образования;
не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
Согласно данному указу при аттестации ко всем служащим
государственной службы должен использоваться единый подход, но при этом
отсутствуют объективные методы и четкие критерии оценки.
Одним из базовых правил оценки труда руководителя является то, что
он должен отвечать только за те показатели, которые ему подконтрольны.
Практика показывает, что не всегда в качестве показателей эффективности
деятельности руководителей устанавливаются подконтрольные показатели.
Так, 12 декабря 2012 г. вышло Постановление Правительства РФ №1284, в
соответствии с которым Министерством экономического развития РФ был
издан Приказ «Об утверждении методических рекомендаций по внедрению
системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их
структурных подразделений)». В данных рекомендациях предлагается оценку
эффективности деятельности ряда руководителей проводить на основе мнения
граждан по 5-балльной шкале (положительные оценки - только 4 и 5 баллов, а
остальные - отрицательные) с помощью сети «Интернет», с использованием
устройств подвижной радиотелефонной связи, терминальных и иных
устройств. При оценке учитываются:
время предоставления государственных услуг;
время ожидания в очереди при получении государственных услуг;
27
вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с
заявителем при предоставлении государственных услуг;
комфортность условий в помещении, в котором предоставлены
государственные услуги;
доступность информации о порядке предоставления государственных
услуг
20
.
По-нашему мнению, показатель «время ожидания в очереди при
получении государственных услуг» весьма часто зависит от количества
граждан, обращающихся за государственными услугами. В современных
условиях добиться равномерности обращений со стороны населения
невозможно, более того, люди обращаются с разными по сложности вопросами,
которые требуют разного времени для ответов.
Для оценки руководителей органов Роструда в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 7.05.2012 № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления»
Министерством труда и социальной защиты РФ был издан Приказ от 8.04.2014
№ 139 «Об утверждении положения об оценке эффективности деятельности
территориальных органов Роструда на основе ключевых показателей
эффективности (КПЭ)», в который были внесены изменения от 1.08.2014. В
данном положении показателями эффективности являются:
доля результативных проверок;
доля результативных проверок на одного среднесписочного
служащего;
срок оборота дебиторской задолженности в днях;
удельный доход на одного сотрудника;
процент взысканных сумм штрафов к наложенным;
исполнительская дисциплина
21
.
20
Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности
государственной гражданской службы Российской Федерации»
21
Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения
государственных служащих»
28
Для данных показателей установлены нормативные значения и
весомость, а также значения допустимых отклонений. В данном положении
показатель «доля результативных проверок» с нормативом 80 % предполагает,
что служащие обязаны выявить нарушения в 80 из 100 проверок, что является
не вполне обоснованным.
Методика, являясь частью Методического инструментария по
внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной
деятельности государственных гражданских служащих (включая
общественную оценку) (Версия 2.0) (далее - Методический инструментарий по
комплексной оценке), разработанного Министерством труда и социальной
защиты Российской Федерации и опубликованного на официальном сайте
Минтруда России
22
, описывает сокращенный порядок проведения оценки
деятельности гражданского служащего его непосредственным руководителем.
Содержащийся в методике подход к оценке может быть реализован в любом
государственном органе и не требует значительных трудозатрат.
Данная методика включает в себя большое количество показателей
результативности и эффективности, на основе которых уже структуры
управления определяют согласованные методики и параметры
результативности и эффективности работы.
1.3. Управление мотивацией государственных гражданских служащих
Развитие государства напрямую зависит от эффективности работы
государственных органов и, соответственно, компетентности государственных
служащих (в частности, гражданских служащих), которые принимают
непосредственное участие в формировании и реализации государственной
политики.
22
Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной
деятельности государственных гражданских служащих (включая общественную оценку) /(утв. Минтрудом
России) // Компания «Консультант Плюс» (опубликован не был).
29
Исходя из указанного выше отметим тот факт, что проблема повышения
эффективности деятельности гражданских служащих актуальна в настоящее
время.
Система мотивации служебной деятельности призвана стимулировать
эффективную работу гражданских служащих, повышать привлекательность
государственной службы.
Отметим, что система мотивации в законодательстве Российской
Федерации представлена весьма нечетко.
Однако, учитывая, что стимулирование служебной деятельности может
носить как материальный (денежный, неденежный), так и нематериальный
характер, отнесем к системе мотивации, прежде всего, денежное содержание,
гарантии при прохождении государственной службы, ответственность,
ротацию, аттестацию, а также возможности обучения и карьерного роста.
Несмотря на столь сложную и, казалось бы, комплексную систему мотивации,
многообразие стимулов, уровень мотивации гражданских служащих остается
довольно низким. Это связано, в частности, с отсутствием в системе мотивации
конструкции оценки эффективности служебной деятельности, результаты
которой позволили бы отдельным гражданским служащим, наиболее
эффективно осуществляющим служебную деятельность, иметь право на
получение денежного содержания в большем размере (конкурентная оплата
служебной деятельности). Также в Российской Федерации в целом отмечается
достаточно низкий уровень денежного содержания гражданских служащих
(ниже среднего уровня оплаты труда).
Несомненно, реформировать систему мотивации гражданских служащих
несколько сложнее, чем лиц, занятых в коммерческом секторе в связи с
преобладанием на государственной службе административно-командных
стимулов. Однако, несмотря на данный факт, реформирование системы
возможно. Для того, чтобы определить какие инновации необходимо внедрить
в систему мотивации гражданских служащих Российской Федерации,
30
рассмотрим стимулы, применяемые по отношению к государственным
служащим за рубежом.
В качестве примера государства, в котором функционирует эффективная
система оценки эффективности деятельности конкретного государственного
служащего, что позволяет индивидуализировать подход к мотивации
конкретного гражданского служащего, авторы зачастую приводят Францию.
Говоря об эффективности системы мотивации, в качестве примера приводят
систему оценки труда государственных служащих, в которую входит
оценочное собеседование и аттестация.
Остановимся подробнее на процедуре оценочного собеседования, так
как подобный механизм в Российской Федерации не применяется. В рамках
оценочного собеседования непосредственным начальником служащего в весьма
неформальной обстановке происходит обсуждение его личных результатов,
сравнительный анализ результатов деятельности госслужащего с теми целями и
задачами, которые возложены на него. В процессе такого собеседования
непосредственный начальник также выясняет заинтересованность
государственного служащего в продвижении по карьерной лестнице, интерес к
службе, делая вывод о том, каким образом нужно мотивировать данного
госслужащего к ещё более эффективной служебной деятельности.
Интересной представляется система, действующая в Германии. В
данной стране государственные служащие, наиболее эффективно
осуществляющие служебную деятельность, могут самостоятельно выбрать
один из двух вариантов – продвижение по карьерной лестнице либо
государственную службу без карьерного роста, но с постепенным увеличением
оплаты труда. Также в Германии большие испытательные сроки при приеме на
службу, что позволяет, в конечном счете, привлекать наиболее талантливых и
заинтересованных в службе специалистов.
Система оплаты труда в Великобритании также построена на принципе
дифференциации государственных служащих в зависимости от
индивидуальных результатов их деятельности (наименее эффективные,
31
эффективные, наиболее эффективные госслужащие). Данная система,
несомненно, также подразумевает оценку служебной деятельности
государственных служащих, осуществляемую непрерывно.
Подводя итог вышеуказанному, отметим, что уровень мотивации
гражданских служащих в Российской Федерации является невысоким, несмотря
на достаточно разветвленную систему мотивации. Это связано, прежде всего, с
низким уровнем денежного содержания гражданских служащих, отсутствием
заинтересованности в повышении эффективности служебной деятельности
ввиду недифферинцированного подхода к определению размера денежного
содержания. На основе изучения систем мотивации некоторых зарубежных
стран следует сказать о целесообразности введения в модель управления
служебной деятельностью гражданских служащих в Российской Федерации
системы, позволяющей индивидуализировать результаты деятельности
конкретного гражданского служащего путем проведения соответствующей
оценки, в зависимости от которой назначать денежное содержание (то есть
использовать механизм конкурентной оплаты труда).
Выводы по главе 1
Государственным служащим в соответствии со ст. 3 Федерального
закона является гражданин Российской Федерации, приводящий в исполнение в
установленном действующим законодательством порядке, обязанности
государственной должности госслужбы и получающий за счет средств
федерального бюджета или средств бюджета субъекта Российской Федерации
денежное вознаграждение.
Основным элементом правового статуса государственного служащего
являются права государственного служащего, показывающие демократические
проявления государственной службы и определяющие ее результативное и
эффективное функционирование. Установленные Федеральным законом «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» и иными
федеральными документами о соответственном виде государственной службы
права госслужащего принято разделять в научной литературе на три группы: 1)
32
права, которые обеспечивают понимание служащим своего правового статуса, а
также его правовую защиту; 2) права, благоприятствующие непосредственному
исполнению служебных обязанностей; 3) права, способствующие повышению
должностной активности государственого служащего, реализации
конституционных прав и свобод, принадлежащих ему, а также обеспечение
социальных гарантий госслужащего.
Основные обязанности государственных служащих определяются
соблюдением законности; выполнением приказов, указов и распоряжений
вышестоящих руководителей (исключения составляют незаконные
распоряжения и поручения); обеспечением законных интересов и прав граждан;
соблюдением должностных инструкций, правил внутреннего трудового
распорядка; хранением как государственной, так и служебной тайны;
своевременным рассмотрением и принятием решений по обращениям граждан
и организаций.
Проанализировав признаки правового статуса гражданского служащего,
государственного служащего можно его описать как гражданина Российской
Федерации, который занимает должность в порядке, установленном
федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ,
заключивший служебный контракт с государственным органом и принявший
присягу на верность России, исполняющий предоставленные ему полномочия
(включая государственно-властные) и функции от имени государства,
получающий заработную плату (денежное содержание) из бюджетных средств
и обладающий гарантированным государством социально-правовым статусом.
Должность, занимаемая государственным служащим, включена в штат в
структуре органа государственной власти, имеет дипломатический ранг,
классный чин, специальное или воинское звание.
33
Глава 2. Анализ кадровой работы Центрального
аппарата ФСС РФ
2.1. Общая характеристика Центрального аппарата ФСС РФ
Фонд социального страхования Российской Федерации является одним
из государственных внебюджетных фондов, относящихся к единой бюджетной
системе Российской Федерации. Бюджет Фонда, также как и других
государственных внебюджетных фондов, не входит в состав
консолидированного бюджета Российской Федерации и утверждается в форме
самостоятельного федерального закона.
Общая численность работающих в Центральном Аппарате ФСС РФ на
01.01.2019 г. составляет 678 человек, из них 214 человек – мужчины, 464
человека – женщины. Среднесписочная численность персонала на 01.01.2018
года составила 669 человек, к 01.01.2019 года она увеличилась до 678 чел.
(таблица 1). Организационная структура Центрального Аппарата ФСС РФ
представлена в Приложении 2.
Таблица 1
Распределение кадров Центрального Аппарата ФСС РФ
по полу за 2016-2018 гг.
Год
муж.
жен.
Итого
Чел.
%
Чел.
%
Чел.
2016 год
211
31
460
69
671
2017 год
210
31
459
69
669
2018 год
214
32
464
68
678
Проанализировав кадровый состав по половому признаку за последние
три года, можно сделать вывод, что количество женщин преобладает над
количеством мужчин, что в целом отражает тенденцию полового состава
служащих в Российской Федерации (рисунок 3).
34
Рисунок3. Распределение кадров Центрального Аппарата ФСС РФ
по полу за 2016-2018 гг., чел
Следующим этапом анализа становится определение удельного веса
каждой категории сотрудников к численности всего персонала Центрального
Аппарата ФСС РФ.
Анализ структуры кадров Центрального Аппарата ФСС РФ представлен
в таблице 2.
Таблица 2
Динамика категорий персонала в процентном отношении в
Центрального Аппарата ФСС РФ, 2016-2018 гг.
Возраст
2016
2017
2018
Изменение, %
2017/20
16
2018/20
17
2018/20
16
Специалисты
146
145
148
-1
2
1
Ведущие
специалисты
193
192
190
-1
-1
-2
Специалисты I
категории
277
277
285
0
3
3
Руководители
55
55
55
0
0
0
Итого
671
669
678
0
1
1
За три года произошло увеличение доли специалистов I категории. В
2016 году их было 277 человек, а к 01.01.2018 года стало 285 человек,
увеличение составило 3%.
Рассмотрим возрастной состав служащих, представленных в таблице 3.