25
определение, данное Т.Ф. Ефремовой, а именно «это подкуп, продажность
должностных лиц, политических деятелей и т. п.».
Однако, не смотря на присутствующую в толкованиях точность,
данные словарные определения коррупции носят, на наш взгляд, всё же
весьма абстрактный характер. Следует отметить, что на международном
уровне толкование коррупции дано в ст. 2 Конвенции Совета Европы «О
гражданско-правовой ответственности за коррупцию». В указанном выше
акте, коррупция трактуется как «просьба, предложение, дача или принятие
взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания
такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или
поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества
или обещания такового».
18
Однако наша страна до сих пор не ратифицировала данный документ.
Поэтому легальное толкование следует искать в национальном
законодательстве РФ. А именно, в соответствии со ст. 1 ФЗ от 25.12 2008 г.
№273-ФЗ (ред. от 15.02.2016), «О противодействии коррупции» (далее ФЗ -
273).
19
Коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача
взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий
подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего
должностного положения вопреки законным интересам общества и
государства в целях получения выгоды в виде денег. Ценностей, иного
имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав
для себя или для третьих лиц либо незаконное представление такой выгоды
18
Беккер Г. Экономический взгляд на жизнь: лекция лауреата Нобелевской премии в области
экономических наук за 1992г. Г. Беккер//Вести. Санкт-Петербург. Ун-та, Сер.5.Экономика.-1993-Вып 3.-
с.92-112.
19
Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ (последняя редакция)
26
указанному лицу другими физическими лицами. В том числе перечисленные
действия могут совершаться от имени или в интересах юридического лица.
20
Данное российским законодателем определение коррупции является,
на наш взгляд, вполне удачным, наиболее полно охватывающим субъектный
состав преступлений коррупционной направленности. Таким образом, уяснив
смысл коррупции, необходимо прейти к методам по борьбе с ней. Как
известно, основные меры по профилактике коррупции содержится в ст. 6 ФЗ
-273. Однако, этот список нельзя назвать исчерпывающим.
Как отмечали многие правоведы для того, чтобы бороться с
коррупцией изнутри, на начальных стадиях, необходимо сформировать
этические нормы и стандарты в системе государственной службы. С этим
нельзя не согласиться. Этические проблемы в государственной службе
весьма сложны, так как они в большинстве своём связаны с конфликтом
интересов. А.В. Куракин отметил: «личные интересы государственного
служащего или интересы третьих лиц или групп, к которым государственный
служащий может иметь непосредственное отношение, должны носить
подчинённый характер, если они отличаются от государственного
интереса».
21
Данный тезис, по мнению автора, является верным, однако
трудно представляемым на практике. Ведь не является секретом, что
некоторые лица заранее поступают на службу в государственные структуры с
целью дальнейшего лоббирования личных интересов и, в том числе,
получения незаконной выгоды. Следует также отметить, что во многих
развитых зарубежных странах достаточно давно действуют законы и иные
нормативно-правовые акты об этических стандартах поведения
государственных служащих. Примерами таких государств являются
Австралия (Инструкция по официальному поведению служащих
20
Денисов А.П. Государственное управление и государственная служба: взаимосвязь, проблемы и
перспективы/А. П. Денисов// Право: история, теория, практика: материалы международ. науч. конф. (г.
Санкт-Петербург, июль 2011 г.) –СПб.: Реноме, 2014. – С.50-54.
21
Егоршин А.Л. Управление персоналом. Н. Новгород: НИМБ, 2013. – 720 с.
27
Австралийского Союза), Канада (Кодекс ценностей и этики государственной
службы), Германия (Кодекс антикоррупционного поведения) и ряд других.
На международном уровне действуют Международный кодекс поведения
государственных должностных лиц (принят резолюцией 51/59 Генеральной
Ассамблеи ООН от 12.12.1996 г.) и Приложение к Рекомендации № R (2000)
10 Модельный кодекс поведения для государственных служащих
(приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от
11.05.2000 № R (2000) 10).
В России возможность разработки отечественного нормативного акта
об этических стандартах, была предусмотрена п.1 ст. 12.5 ФЗ №273, были
приняты и в настоящее время действуют одобренный решением президиума
Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010
(протокол №21). Типовой кодекс этики и служебного поведения
государственных служащих РФ и муниципальных служащих, а также в
большинстве своём практически полностью дублирующие его содержание
региональные и ведомственные кодексы этики. Например: Кодекс этики и
служебного поведения федеральных государственных служащих Минфина
РФ. Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских
служащих аппарата конституционного суда РФ. Кодекс этики и служебного
поведения государственных гражданских служащих Министерства
строительства Самарской области и т.д. Следует добавить, что аналогичные
по содержанию нормативные акты так же приняты на местном уровне, они
регулируют «этичное поведение» муниципальных служащих. Пример:
Кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих
администрации муниципального образования г. Самары.
Возникает вопрос о целесообразности такого большого количества
актов, повторяющих друг друга и, таким образом, имеющих по сути один
предмет регулирования. По мнению автора, необходимо принять единый
детально проработанный нормативный акт в виде закона, в котором будут
28
четко указанны права, обязанности, ответственность служащих. Разработка
единого нормативного акта позволит снизить путаницу и возникающие в
связи с этим злоупотребления, со стороны служащих, приводящих, в том
числе, к коррупции. Весьма полезной в этом направлении так же будет
являться принятие отечественного акта с учетом международных норм по
противодействию коррупции, а также имплементация отдельных
«работающих» положений из законодательства зарубежных стран.
Например:
Сегодня Сингапур пользуется заслуженной репутацией страны с
высоким уровнем неподкупности. Успех Сингапура в борьбе с коррупцией
является результатом эффективной структуры по борьбе с коррупцией в
рамках ключевых основ действующего законодательства: независимой
судебной системы, эффективного исполнения наказаний и отзывчивой
государственной службы, опирающейся на сильную политическую волю и
лидерство. Бюро по расследованию случаев коррупции стало центром
противодействия коррупции, оно является независимым с широкими
полномочиями.
22
В Сингапуре, независимая судебная система, которая обеспечивает
изоляцию от политического вмешательства. Главный судья назначается
президентом по рекомендации премьер – министра и советников президента.
Окружные судьи и магистраты назначаются президентом по рекомендации
главной судьи. Различные положения Конституции также гарантируют
независимость судебной системы Верховного суда.
Прозрачность и объективность в управлении правопорядка, судебная
система признает серьезность коррупции и принимает позицию сдерживания
путем принятия жестких штрафов и лишении свободы в отношении
коррумпированных преступников.
22
Тоффлер Э. Шок будущего: Пер. с англ. – М.: ООО «Изд-во «АСТ», 2016. – 560 с.
29
Сингапурская государственная служба руководствуется Кодексом
поведения, в котором излагаются высокие стандарты поведения
государственных служащих, основанные на принципах честности,
неподкупности и прозрачности.
Чиновники обязаны сообщать о любых коррупционных проявлениях.
Закон о предотвращении коррупции обеспечивает защиту личности
информаторов, которые заявляют о коррупционных преступлениях в Бюро
по расследованию случаев коррупции.
Государственным служащим выплачиваются высокие «законные»
зарплаты, но практически нет никаких льгот и поощрений. Государственные
служащие ежегодно предоставляют отчеты о своих доходах и расходах.
Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в
любой другой форме от людей, которые состоят с ними в деловых
отношениях. Также запрещено принимать приглашения, которые способны
поставить его в любого рода зависимость.
Германия.
Германия входит в число крупнейших в мире стран в
законодательстве по борьбе с коррупцией. В меры противодействия
коррупции входит: запрет на платежи для упрощения формальностей, а
подарки могут считаться незаконными в зависимости от их намерений,
выгоды.
Так же действует жесткое правило насчет принятия услуг и подарков.
Взяткой может считаться любой подарок, услуга или какое-либо другое
благо, полученные чиновником или преподавателем и другими наделенными
властью лицами до или после факта оказания ими помощи. Например, как
«излишнее внимание» может расцениваться даже плитка шоколада,
30
подаренная студентом преподавателю в знак благодарности за написанное
рекомендательное письмо.
23
В Германии нужно подать декларацию о доходах и расходах в начале
срока службы и объявлять информацию о гонорарах, подарках и прочих
дополнительных поступлениях в течение четырех лет нахождения на
должности.
Государственные служащие обязаны представлять обоснованные
подозрения в коррупции в высшие органы власти или правоохранительные
органы. Информаторы имеют некоторые юридические гарантии против
произвольного увольнения в государственном и частном секторе.
В Германии, подкуп депутатов с 1994 года, является уголовным
преступлением. В новой редакции закона с весны 2014 года, преступление
относится ко всем действиям, в погоне за их мандатами, до этого он был
ограничен покупкой голосов.
В соответствие с Конвенцией ООН против коррупции (2003 г.),
являющейся основополагающим документом международно-правового
характера в сфере борьбы с коррупцией, в качестве коррупционных деяний
следует рассматривать подкуп, хищение, злоупотребление служебным
положением, влияние в корыстных целях, отмывание доходов, сокрытие и
иные незаконные действия, совершаемые «публичными должностными
лицами».
24
Российская Федерация присоединилась к этому документу в 2006
году. Однако следует отметить, что Федеральным законом от 8 марта 2006 г.
40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций
против коррупции» предусмотрены некоторые изъятия. Так, п. 1. ст. 1
данного Федерального закона, не предусматривает преступными деяниями,
23
Шнайдер Б., Шмит Н. Персонал для организации: научный подход к поиску, отбору, оценке и удержанию
сотрудников. Перевод с англ. Под редакцией Н.В. Гришиной и М.Б. Курбатовой. СПб.: Экономическая
школа, 2014. – 103 с.
24
Основы управления персоналом. Учебник./Под ред. Б.М. Генкина. М.: Высшая школа, 2003. – 383 с.
31
предусмотренные ст. 20 Конвенции ООН. Ст. 20 Конвенции ООН против
коррупции предусматривает признание в качестве уголовно наказуемого
деяния, если оно совершается умышленно, незаконное обогащение. При
этом, данной статьей под понятием «незаконного обогащения»
подразумевается «значительное увеличение активов публичного
должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не
может разумным образом обосновать».
25
На наш взгляд, именно эта статья, от ратификации которой отказались
наши законодательные органы, имеет ключевое значение для осуществления
борьбы с коррупцией. В настоящее время коррумпированные чиновники
имеют возможность фактически беспрепятственно «конвертировать» свои
властные полномочия в процесс личного обогащения, и при этом
правоохранительные органы могут реагировать на подобные
правонарушения только в случаях, когда механизм такой «конвертации»
полностью раскрыт. Однако, данная категория преступлений имеет очень
высокую латентность. Для установления всех деталей таких дел,
являющихся, как правило, многоэпизодными, требуется длительная и
затратная деятельность оперативно-розыскных органов.
26
Именно по этой причине только небольшая часть коррупционных
деяний раскрывается нашими правоохранительными органами, а
коррумпированные чиновники, прикрываясь конституционным принципом
презумпции невиновности, даже не скрывают наличия у себя и своих
родственников огромных состояний. Ратификация ст. 20 Конвенции ООН
против коррупции позволила бы поднять борьбу с коррупцией на
действительно высокий уровень, и добиться снижения ее уровня до
безопасных для государства рамок. Это стало бы действенной
25
Нормирование труда. Учебник/Под ред. Б.М. Генкина. М.: Экономика, 2001. – 272 с.
26
Мордовин С.К. Человеческий потенциал: принципы и социальные технологии инновационного анализа
ситуаций. – СПб.: Питер, 2014. – 256 с.
32
административно-правовой мерой борьбы с коррупцией. Разработка
административно-правовых мер борьбы с коррупцией не может, по мнению
автора, вестись без учета и оптимизации зарубежного опыта в этой сфере и
ретроспективного анализа нормативных правовых актов, регламентирующих
вопросы борьбы с этим явлением.
Выводы по первой главе:
Во-первых, проблема развития государственной службы Российской
Федерации до сегодняшнего дня так и не решена. Первостепенный вопрос –
недостаток квалифицированных кадров, в которых нет внутренней
заинтересованности в процветании государства. Государственный аппарат
состоит в основном из гражданских служащих, поэтому для повышения
эффективности и результативности работы государства, необходимо чтобы
каждый служащий работал в пользу государства, т.к. общими усилиями
можно добиться быстрее высоких результатов.
Во-вторых, для решения проблемы определения государственной
службы иных видов необходимо законодательно закрепить перечень видов
данной службы, на основе приведенной выше классификации. Важным
шагом будет также принятие федерального закона «О правоохранительной
деятельности», в котором будет закреплено определение данной
деятельности и ее признаки. И, наконец, необходимо утвердить перечень
должностей, служащих, проходящих государственную службу иных видов,
для того, чтобы обеспечить возможность разграничения данных служащих от
государственных гражданских служащих и военнослужащих.
В-третьих, чтобы контроль в системе государственной службы
Российской Федерации стал эффективным методом борьбы с коррупцией,
необходимо чтобы он трансформировался в постоянный процесс надзора за
деятельностью всех органов государственной власти, была сформирована
систему контроля, охватывающая всю многогранность деятельности
государственных органов и необходимо сделать контроль доступным
33
широкой общественности, возможно с привлечением СМИ. Помимо этого,
контроль как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе
государственной службы должен быть основан на действующем
законодательстве, которое исключало бы произвольные действия со стороны
контролирующих структур.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ И КАДРОВОЙ РАБОТЫ В
МИНИСТЕРСТВЕ СТРОИТЕЛЬСТВА САМАРСКОЙ
ОБЛАСТИ
2.1. Структура Министерства строительства Самарской области
Министерство строительства Самарской области (далее –
Министерство) является органом исполнительной власти Самарской области,
осуществляющим управление и обеспечивающим реализацию
государственной политики в сфере строительного комплекса и
градостроительной деятельности на территории Самарской области (далее –
сфера деятельности Министерства). (В редакции Постановления
Правительства Самарской области от 11 августа 2011 г. №387)
Баландин Александр Викторович – Врио заместителя председателя
Правительства – Министра строительства Самарской области.
Полномочия министра - организация разработки и реализации
государственной политики и стратегии развития в сфере градостроительной
деятельности и строительства.
Почтовый адрес: 443010 г. Самара, ул. Самарская 146 А
Телефон приемной: (846) 332-12-28
Баранников Анатолий Иванович – первый заместитель министра
34
строительства Самарской области - главный архитектор Самарской области.
Полномочия заместителя министра:
организация подготовки, согласования, утверждения документов
территориального планирования регионального уровня;
согласование и утверждение архитектурных решений, для
объектов капитального строительства, финансируемых с использованием
средств областного бюджета;
организация подготовки, согласования и утверждения
документации по планировке территории для обеспечения размещения
объектов капитального строительства регионального значения, территорий
регионального значения;
мониторинг реализации Схемы территориального планирования
Самарской области;
мониторинг деятельности органов местного самоуправления
муниципальных образований в сфере территориального планирования и
градостроительного зонирования, участие в работе коллегиальных органов и
комиссий по разработке соответствующих документов и их согласовании;
геоинформационное обеспечение градостроительной
деятельности по Самарской области.
Захарин Владимир Николаевич – Врио руководителя государственной
инспекции строительного надзора Самарской области – заместителя
министра строительства Самарской области. Полномочия:
реализация единой государственной политики в области защиты
прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при
осуществлении регионального государственного строительного надзора на
территории Самарской области
организация и осуществление на территории Самарской области
регионального государственного строительного надзора при строительстве,
реконструкции объектов капитального строительства в пределах