25
научной литературе обосновывается представление о муниципальных
образованиях в целом как специфической корпорации.
Так, В.Н. Иванов и В.И. Патрушев отмечают: «Муниципальное
образование - своеобразная корпорация, призванная решать местные проблемы
своими силами, средствами и под свою ответственность» [14].
Характеризуя корпоративную культуру муниципальных служащих,
подчеркнем, что их деятельность имеет ряд особенностей, которые заключается
в следующем:
– муниципально-служебная деятельность - это вид управленческой
деятельности, носящей публичный характер;
– особое предназначение служебной деятельности, заключающееся в
управлении социально-экономическим развитием поселений;
– бюрократический характер деятельности служащих;
– реализация должностных обязанностей предполагает использование
властных полномочий;
– самореализация сотрудника ограничивается нормативно
регламентируемыми и контролируемыми моделями и правилами поведения.
Безусловно, перечисленные особенности муниципальной службы
накладывают отпечаток и на формирование ее корпоративной культуры. В
частности, в России действует трехуровневая система факторов формирования
корпоративной культуры муниципальных служащих, обусловленная главным
образом сложившейся системой нормативного регулирования отношений в
данной сфере
Так, на федеральном уровне закрепляются общие нормы и ценности
корпоративной культуры служащих, создана нормативно-правовая база,
задающая общую концепцию функционирования муниципальной службы.
Условно ее можно разделить на два блока: первый - законодательные основы
муниципального управления и службы (Федеральный закон «О муниципальной
службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, Федеральный закон
26
от 6.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»).
В частности, законодательно закреплены основные принципы
муниципальной службы в России, отражающие ключевые ее ценности:
«1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком
Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее
прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также
от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми
качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет
исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной
службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы» [2].
Второй блок документов федерального уровня – подзаконные акты,
указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения
Правительства РФ и др., определяющие направления развития института
государственной и муниципальной службы (например, Указ Президента РФ от
01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016
- 2017 годы»).
27
К этому же уровню относятся общенациональные культурные
особенности, управленческий менталитет, традиции в системе
государственного и муниципального управления. Как справедливо отмечает
Э.И. Забнева, «следует учитывать и исторический контекст развития нашей
государственности, закрепление ее патерналистской направленности,
заложенной в ментальных основаниях и поведенческих стереотипах.
Доминирующие в обществе социальные отношения, особенности культуры и
институциальной среды накладывают серьезный отпечаток на
функционирование муниципальной службы. Общество сознательно
культивирует их рациональную, отчасти консервативную функцию, принимая
любую власть как превалирующую над населением» [8].
Вторым уровнем формирования корпоративной культуры муниципальной
службы выступает региональный, который призван учитывать экономическую,
социально-демографическую, культурно-историческую, этно-национальную
специфику каждого субъекта Федерации. Сюда включается региональная
нормативно-правовая база, конкретизирующая условия функционирования и
развития муниципальной службы на данной территории, а также особенности
региональной власти, а именно - специфика управленческих отношений между
региональными и муниципальными органами власти.
Последней ступенью формирования культуры служащих является
муниципальный уровень. Именно здесь можно оценить сформированность
корпоративной культуры местных чиновников. Учитывая авторитарные
традиции построения системы управления в России, особую роль при
формировании корпоративной культуры конкретного органа местного
самоуправления играет личность его руководителя и стиль управления.
Кроме того, факторами формирования культуры выступают особенности
взаимодействия сотрудников органа власти как носителей различных
способностей, профессиональный опыт служащих, их система ценностей и
трудовая мотивация.
28
Безусловно, на данном уровне на формирование и развитие
корпоративной культуры также воздействуют социально-экономические,
этнические, географические особенности самого муниципального образования.
С учетом результатов анализа исследований, посвященных вопросам
государственной и муниципальной службы, можно сформулировать ряд
особенностей корпоративной культуры муниципальных чиновников:
- наличие двойственности в ценностно-целевой подсистеме:
одновременно формально декларируемых, нормативно закрепленных целей и
неформальных, имеющих значение для отдельного служащего или группы. Так,
по мнению О.В. Шагиевой, «главной нормативной целью деятельности
муниципальной службы является улучшение качества жизни населения
муниципального образования. Однако в практической деятельности
муниципальные служащие нередко руководствуются личными целевыми
установками, к числу которых относятся карьера, самореализация, жизненное
благополучие» [32]. Также служащие нередко склонны принимать негативные
ценности, следствием чего являются, в том числе коррупция и бюрократизм;
– в муниципальной службе преобладает элитно-харизматическая,
замкнутая на руководителе, система ценностей; муниципальные служащие
«подстраиваются» под руководителя, обладающего харизмой и использующего
по преимуществу авторитарные методы управления;
– для муниципальной службы, помимо норм и правил как элементов
оргкультуры, характерно наличие поведенческих стандартов. В настоящее
время они воплощены в форме кодексов этики (например, Типовой кодекс
этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих,
одобренный решением президиума Совета при Президенте РФ по
противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.), а также перечне
требований к служебному поведению, закрепленных законом «О
муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ;
– все большее значение в организационной культуре муниципальной
службы приобретают ее «артефактные» компоненты (внешние проявления);
29
каждый муниципалитет стремится посредством символики (герб, гимн, дресс-
код) подтвердить свою уникальность и самостоятельность;
– корпоративная культура муниципалитетов базируется на идеологии
бюрократии - предпочтение отдается формальным ролям и процедурам. Вместе
с тем, по оценке исследователей, в настоящее время органы власти вынуждены
создавать организационную культуру, которая могла бы отвечать
одновременно и требованиям бюрократической деятельности в системе
государственной и муниципальной службы, и изменчивости, адаптации к
внешней среде.
Прежде всего, речь идет об изменении обращенных к управленческому
аппарату общественных ожиданий, направленных на обеспечение максимально
возможной транспарентности и отзывчивости государственных и
муниципальных служащих на запросы граждан. Потребность в этом, главным
образом, обусловлена преобладанием негативного имиджа и отношения
населения к чиновникам.
Многочисленные социологические исследования последних лет
показывают, что уровень доверия к органам власти находится на довольно
низком уровне, превалируют отрицательные оценки деятельности чиновников
(особенно регионального и муниципального уровня). В результате снижается
престиж государственной и муниципальной службы, изменяется социальный
статус самих служащих.
В связи с этим, в настоящее время в России изменения организационной
культуры государственной и муниципальной службы ориентированы на
переход к новому типу взаимодействия чиновников, управленческого аппарата
и населения, потребителей его услуг, или другими словами - переход от
бюрократической культуры к предпринимательской, инновационной, где
преобладают инициатива, забота о благополучии граждан, открытость.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
1. Государственная и муниципальная служба, являясь одними из
важнейших социальных институтов, нуждаются в постоянном повышении
30
качества управления. Как показывает отечественный и зарубежный опыт,
резерв для развития имеется именно в человеческих возможностях и
управлении корпоративными отношениями, в основе которого лежит
корпоративная (организационная) культура, предлагающая и транслирующая
членам той или иной организации ценности, цели, философию, модели
поведения, нормы, отражающиеся в их повседневной профессиональной
деятельности.
2. Значение корпоративной культуры в организации сложно переоценить.
Основными ее функциями выступают: оценочно-нормативная, регулирующая,
познавательная, адаптационная, коммуникативная, смыслообразующая,
рекреативная, идентификационная. В структуре корпоративной культуры
выделяют несколько ключевых компонентов: цели и ценности, традиции, тип
лидерства, нормы и правила поведения, историю, мифы и легенды об
организации, ее сотрудниках и руководителях, фирменный стиль, атрибуты,
логотипы, слоган и др.
3. Корпоративная культура муниципальной службы – это система норм,
ценностей и правил поведения, принятых в органах местного самоуправления,
проявляющаяся в базовых представлениях, ценностях и артефактах,
определяющих процесс функционирования муниципальной службы как
специфической корпорации и обеспечивающих достижение ее целей как
социального института. 4. В основе своей корпоративная культура в органах
местного самоуправления является бюрократической и иерархической,
вертикальной, что во многом обусловлено историческими традициями и
существующим в стране управленческим менталитетом. Вместе с тем, в
настоящее время, наряду с уже внедренной концепцией менеджеризма, в
муниципалитетах требуется развитие действительно самоуправленческого
начала, привлечения граждан к участию в муниципальном управлении,
повышение открытости и прозрачности принятия решений на местном уровне,
что предполагает дальнейшую работу по трансформации сложившейся
корпоративной культуры муниципальных чиновников.
31
ГЛАВА 2. ОЦЕНКА СОСТОЯНИЯ КОРПОРАТИВНОЙ
КУЛЬТУРЫ В АДМИНИСТРАЦИИ ПЕРЕМИЛОВСКОГО
СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
2.1 Характеристика объекта исследования
Объектом исследования в работе является Администрация
Перемиловского сельского поселения Шуйского муниципального района
Ивановской области.
В соответствии с Уставом Перемиловское сельское поселение Шуйского
муниципального района Ивановской области образовано и наделено статусом
муниципального образования Законом Ивановской области от 25 февраля 2005
года № 52-ОЗ «О городском и сельских поселениях в Шуйском
муниципальном районе».
Официальное полное наименование муниципального образования –
Перемиловское сельское поселение Шуйского муниципального района
Ивановской области. Сокращенное наименование – Перемиловское сельское
поселение.
Перемиловское сельское поселение расположено в центральной части
Шуйского муниципального района. Административный центр сельского
поселения деревня Перемилово, расположена в 4 км. от г. Шуя.
Площадь поселения составляет 59,93 кв.км. На территории сельского
поселения расположено 17 населенных пунктов ( д. Прилив, д. Перемилово, д.
Качалово, д. Одинцово, д. Стяжково, д. Коровино, д. Сенниково, д. Озерково, д.
Пантелеево, д. Борячиха, д. Воронеж, д. Ивонино, д. Никульниково, д.
Торопиха, д. Пырьевка, д. Высоково, д. Дворишки Большие).
Структура и наименование органов местного самоуправления
Перемиловского сельского поселения представлены на рисунке 5.
32
Рисунок 5. Структура органов местного самоуправления
Перемиловского сельского поселения
Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления
поселения осуществляется исключительно за счет собственных доходов
бюджета поселения. Администрация Перемиловского сельского поселения
Шуйского муниципального района Ивановской области - исполнительно-
распорядительный орган поселения, наделенный в соответствии с Уставом
полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ей
федеральными законами и законами Ивановской области.
Основой деятельности Администрация поселения на законодательном
уровне являются: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и
законы Ивановской области, а также нормативные правовые акты Российской
Органы местного
самоуправления Перемиловского
сельского поселения Шуйского
муниципального района
Ивановской области
Совет Перемиловского
сельского поселения
Шуйского
муниципального
района Ивановской
области –
представительный
орган муниципального
образования
Глава Перемиловского
сельского поселения
Шуйского
муниципального
района Ивановской
области – высшее
должностное лицо
муниципального
образования
Администрация
Перемиловского
сельского поселения
Шуйского
муниципального
района Ивановской
области –
исполнительно-
распорядительный
орган муниципального
образования
33
Федерации и Ивановской области, регламентирующие деятельность органов
местного самоуправления, Устав муниципального образования, иные правовые
акты поселения.
Руководство Администрацией поселения осуществляет глава
администрации Перемиловского сельского поселения. В основе руководства –
принцип единоначалия.
Администрация поселения обладает правами юридического лица, имеет
печать со своим полным наименованием, угловой штамп, бланки со своим
наименованием, счета, в том числе лицевые, открытые в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Юридический адрес администрации поселения: 155923, Ивановская
область, Шуйский район, д. Перемилово, ул. Восточная, дом № 1-1.
В соответствии с Уставом главой администрации поселения является
лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам
конкурса на замещение должности главы администрации поселения, сроком на
пять лет.
Полномочия Администрации сельского поселения определены Уставом
поселения. К основным из них относятся:
- разработка проектов планов и программ социально-экономического
развития поселения и организация их выполнения; организация сбора
статистических показателей, характеризующих состояние экономики и
социальной сферы поселения, и предоставление указанных данных органам
государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской
Федерации;
- координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений
по реализации планов и программ социально-экономического развития;
- составление проектов бюджета поселения и обеспечение его
исполнения;
- осуществление финансового контроля за исполнением бюджета
поселения;
34
- осуществление подготовки отчета об исполнении бюджета поселения;
- разработка предложений по установлению, изменению и отмене
местных налогов и сборов поселения;
- использование и распоряжение муниципальным имуществом,
осуществление контроля за пользованием и распоряжением муниципальным
имуществом и др.
Также администрация сельского поселения осуществляет отдельные
государственные полномочия, переданные администрации поселения
федеральными законами и законами Ивановской области.
Бюджет Перемиловского сельского поселения на 2018 год и на плановый
период 2019 и 2020 г.г. был утвержден без дефицита. Однако, в течение
финансового года Советом Перемиловского сельского поселения были внесены
изменения, в результате чего бюджет был утвержден с дефицитом в сумме
1135,1 тыс. руб. Покрытие дефицита осуществлялось за счет остатков средств
на счетах на начало года.
В соответствии с отчётными данными (ф. 0503117) об исполнении
консолидированного бюджета Перемиловского сельского поселения бюджет за
2018 год по доходам исполнен на 101,2% по сравнению с плановыми
значениями. Фактические доходы бюджета составили 8049,6 тыс. руб. по
сравнению с плановыми, предусмотренными в сумме 7956,9 тыс. руб.
По сравнению с предыдущим периодом (2017г.) поступления доходов в
бюджет сельского поселения сократились на 9,0% или на 799,6 тыс. руб., в том
числе поступление налоговых и неналоговых доходов уменьшились на 144,4
тыс. руб. или на 9,9 %, средства финансовой помощи поступили в объеме
6729,3 тыс. руб., что меньше уровня поступления в 2017 году на 655,1 тыс.
руб. или на 8,9%.