35
«О государственной социальной помощи», «Об основах социального
обслуживания граждан в РФ» и многих других. Сюда же можно входят
подзаконные акты, принятые Президентом и Правительством РФ, посвященные
социальной защите населения.
Кроме того, в теоретической главе отмечено, что непосредственная
реализация задач в сфере социальной защиты населения в Российской
Федерации осуществляется посредством социальных программ, которые
финансируются за счет средств федерального или местного бюджетов.
Некоторые из наиболее важных социальных программ получили детальный
анализ в рамках первой главы исследования.
36
2. Анализ управления системой социальной защиты населения в
РФ
2.1. Система органов управления в области социальной защиты и её
структура в постсоветский период
Как было отмечено в первой главе настоящего исследования,
осуществление управленческих функций государства в сфере социальной
жизнедеятельности общества возлагается большей частью на государственные
и муниципальные органы исполнительной власти. В начале 1990-х годов
управление в области социальной защиты населения реализовывалось
исключительно с помощью органов государственной власти: отделов
социального обеспечения (социальной защиты населения) районов, управлений
социального обеспечения области, федерального министерства социальной
защиты населения. О необходимости создания негосударственных учреждений
социальной защиты населения стало упоминаться в научной литературе и
официальных источниках с 1995 года. Постановлением Правительства РФ №
790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения в
Российской Федерации» от 07.08.1995 года была одобрена Концепция реформы
пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
37
Основной проблемой пенсионного обеспечения того периода являлось
постоянное уменьшение дифференциации размеров основной массы пенсий.
Следовательно, перед Правительством РФ стояла задача одновременно довести
минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и
осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого
трудового вклада. Существовало два варианта решения поставленной задачи:
1) путем значительного увеличения поступлений в Пенсионный фонд;
2) за счет рационализации и оптимизации самой пенсионной системы,
изменяя действующее законодательство.
37
Постановление Правительства РФ от 07.08.1995 г. № 790 (ред. от 30.05.1997) «О мерах по
реализации концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» от
07.08.1995 года // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №42. - Ст. 2453.
37
Правительство РФ предпочло при проведении реформы развивать
второй вариант.
38
Указанная программа реформы, предусмотрев концептуальные
направления будущих изменений пенсионной системы, не определила четкой
структуры новых органов управления в области социальной защиты населения.
Разработчики проекта в разделе «Организация управления пенсионной
системой» ограничились фразой, сущность которой заключалась в следующем:
- целесообразно сохранить комплексность обслуживания населения
всеми видами социальной защиты,
- необходимо укрепить оправдавшие себя органы социальной защиты,
непосредственно занимающиеся назначением пенсий и пособий.
39
Реализация положений Концепции предполагалась в три этапа (рис. 4).
Рисунок 4 – Этапы реформирования системы социальной защиты
Российской Федерации
38
Гейц И.В. Гарантии, социальная защита и поддержка населения в Российской Федерации. -
М.: Дело и Сервис, 2014. С. 112.
39
Радонова А.В. Система органов управления в области социальной защиты населения и ее
структура в постсоветский период // Среднерусский вестник общественных наук. – 2016. –
Том 11. - № 4. – С. 95-96.
38
В ходе проводимых реформ в России была модернизирована ранее
существовавшая система управления социальной защитой населения. Попытка
ориентирования на новые социально-экономические цели государства повлекла
за собой дробление и ухудшение взаимосвязей внутри структуры органов
управления социальной защитой населения.
40
Политика Правительства РФ в области расходов бюджета была
направлена в первую очередь на выполнение основных функций государства,
включая социальную помощь, развитие здравоохранения, образования.
Основной задачей Правительства РФ в области реформирования системы
социального обеспечения на данном этапе являлось осуществление
эффективной защиты наиболее уязвимых слоев населения, включая улучшение
пенсионного и социального обеспечения и предоставление равного доступа к
основным социальным услугам, в частности в области образования и
здравоохранения. Другая часть социальных услуг должна была предоставляться
преимущественно на платной основе.
41
В 2001 году Правительство РФ планировало структурный анализ
федеральных и региональных органов системы управления, дальнейшее
повышение размера пенсий, обеспечивая при этом повышение жизненного
уровня малообеспеченных пенсионеров.
К 2005 году социальная защита населения представляла собой особые
социально-правовые отношения, регулируемые государством и гарантирующие
достойное существование, и развитие каждого члена общества.
Реализация функции социальной защиты населения осуществлялась с
помощью специализированных государственных и муниципальных органов,
органов управления общей компетенции. Главной организационно-правовой
формой социальной защиты населения являлось государственное социальное
страхование. Социальное страхование предполагало разделение социального
40
Гатауллин Р.Ф. Проблемы становления системы социальной защиты в переходной
экономике. - Уфа: Восточный университет, 2011. С. 107.
41
Мухаметшин З.А. Принципы и механизмы социальной защиты населения. - Уфа:
Здравоохранение Башкортостана, 2013. С. 62.
39
риска потери заработка, снижения доходов ниже прожиточного минимума,
потребностей в медицинской помощи и других социальных услугах, которые
подлежали обязательному социальному страхованию. Указанные денежные
средства аккумулировались в федеральных внебюджетных фондах: Фонд
социального страхования РФ; Пенсионном фонде РФ; Федеральном фонде
обязательного медицинского страхования РФ.
42
Следующей организационно-правовой формой социальной защиты
выступало прямое ассигнование из федерального бюджета (например, выплата
пенсий государственным служащим, военнослужащим, работникам органов
внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных
органов, судьям и т.д.).
Обобщая исторические закономерности этого периода, в социальной
сфере постсоветского периода можно было выделить следующие органы
управления:
1. органы, наделённые полномочиями только в сфере социального
обеспечения (родовой характер). Это специально созданные органы, чьё
воздействие распространялось на всех граждан. Прежде всего, это
Министерство труда и социального развития РФ и его территориальные
органы, учреждения. Выполняло Министерство исключительно полномочия по
организации и реализации вопросов социального обеспечения;
2. подразделения государственных органов, выполняющих
многочисленные управленческие функции в своей области деятельности
(например, комиссия при Высшем Арбитражном Суде). Одним из
предоставленных им полномочий выступала, как правило, функция
материального и социального обеспечения определённых категорий граждан.
Причем указанные органы управления специально для осуществления данной
функции не создавались.
43
42
Назаров М.М. Социальная справедливость: современный российский контекст //
Социологические исследования. - 2012. - № 11. - С. 41-42.
43
Одегов Ю.Г. Социально-защитная функция государства и её реализация. - М.: Норма,
2012. С. 74-76.
40
Таким образом, все государственные органы управления в области
социального обеспечения Российской Федерации в постсоветский период
можно условно разделить на пять блоков:
1. Министерство труда и социального развития РФ и его структурные
подразделения, включая отделы социальной защиты населения, выполняющие
функции социального обеспечения, за исключением назначения и выплаты
пенсий.
2. Пенсионный фонд РФ и его отделения социальной защиты населения,
выполняющие функцию назначения и выплаты пенсий, органы социальной
защиты населения.
3. Внебюджетные государственные фонды, связанные с социальными
рисками;
4. Федеральные органы государственной власти, осуществляющие
выплату пенсий за выслугу лет и доплату к ним, пожизненного денежного
содержания отдельным категориям лиц.
5. Органы исполнительной государственной власти, определяющие
федеральную и региональную политику в области социального обеспечения
(Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ,
Национальный совет по пенсионной реформе при Президенте РФ).
Особенностью подсистемы органов управления родовой компетенции в
сфере социальной защиты являлось их единство и относительное присутствие
элементов вертикального управления и контроля. Органы управления
смешанной компетенции не обладали единой системой взаимодействия и
контроля. Указанные подсистемы практически не были взаимосвязаны,
особенно в вопросах исполнения законодательства о пенсионном обеспечении.
2.2. Структура управления социальной защитой на современном этапе
развития на федеральном и региональном уровнях
Современная структура управления социальной защиты и
подведомственные им учреждения, предприятия, организации,
территориальные органы социальной защиты населения образуют единую
41
государственную систему социальной защиты населения, обеспечивающую
государственную поддержку малоимущих и малообеспеченных семей,
пожилых людей, инвалидов, ветеранов, развитие системы социальных служб, а
также реализацию государственной социальной политики в области
пенсионного обеспечение.
Если рассматривать организационную структуру институтов социальной
защиты населения в общем виде, то её можно охарактеризовать как устойчивую
и упорядоченную систему взаимодействия организаций социальной работы и её
субъектов, обеспечивающую условия полноценного функционирования и
рациональной организации социальной защиты, нуждающихся в помощи
людей, учитывая их интересы и потребности.
Органы управления социальной защиты населения представлены на
рисунке 5.
Рисунок 5 – Органы управления социальной защиты населения в РФ
Система включает в себя следующие государственные структуры:
высшие органы власти республик, краев и областей, входящих в состав
42
Российской Федерации, система местных администрации всех уровней;
Президент Российской Федерации и его администрация; Правительство
Российской Федерации. Выше перечисленные исполнительные и
законодательные органы управления определяют основные принципы
социальной политики в сфере социальной защиты населения, обязательные
социальные гарантии, осуществляемых в пределах, которые установлены
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
В структуре реализации механизмов системы социальной помощи
населению существует два глобальных уровня: законодательный и
исполнительный, полномочия которых определяется на государственном
(федеральном) и региональном (местном) уровне.
В Российской Федерации за вопросы социальной защиты отвечает
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Оно
является основным федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативно - правовому регулированию с сфере демографии, труда,
уровня жизни и доходов, пенсионного обеспечения, социального страхования,
занятости и безработицы, социальной защиты и социального обслуживания
населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и
попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не
полностью дееспособных граждан, реабилитации инвалидов и проведения
медико-социальной экспертизы.
44
Финансирование социальной защиты населения осуществляется из
следующих государственных внебюджетных социальных фондов: Фонд
социального страхования; Фонд обязательного медицинского страхования,
Пенсионный фонд.
Фонд социального страхования Российской Федерации - это
государственное специализированное учреждение при Правительстве
44
Смирнов Г.С., Смирнов С.С. Социальная защита населения постсоветской России в
современной отечественной литературе // Современное общество и власть. - 2016. - № 4 (10).
- С. 18-19.
43
Российской Федерации. Задачей Фонда заключается в обеспечении
гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности,
беременности и родам, по уходу за уходу за ребенком до достижения полутора
лет, на погребение, на санитарно-курортное лечение и оздоровление
работников и членов их семей.
Пенсионный фонд Российской Федерации - самостоятельное финансово
- кредитное учреждение, которое находится в ведении Правительства
Российской Федерации и подотчетен ему. Как государственный внебюджетный
фонд создан для государственного управления средствами пенсионной системы
и обеспечения прав граждан Российской Федерации на пенсионное
обеспечение.
45
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - это
государственный внебюджетный фонд, создан для исполнения государственной
политики в области обязательного медицинского страхования как составным
компонентом государственного социального страхования и предназначен для
финансирования медицинского обслуживания граждан.
Государственные структуры исполнительной власти субъектов
Российской Федерации: органы социальной защиты населения в различных
регионах, областях, субъектах называются по-разному (Министерства,
Ведомства, Департаменты, Отделы, Управления), однако основные задачи и
функции данных органов одинаковы. Органы социальной защиты населения,
например, края, области подчиняются и администрации области/края, и
Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации.
Районные (городские) органы социальной защиты населения - это
муниципальные органы управления в структуре администрации района, города.
Отделы государственной социальной защиты населения района или города, а
также подведомственные ему учреждения (например - центры социальной
помощи семье и детям; Социально-реабилитационный центр для
45
Каргинова Е.В. Социальная защита населения в современной России // Актуальные
проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2016. - № 9-1. - С. 259-261.
44
несовершеннолетних детей; различные службы социального обслуживания)
направлены на реализацию государственной политики в области пенсионного
обеспечения, труда, социальных гарантий и социальной поддержки граждан
пожилого возраста и инвалидов, семьи, материнства и детства, а также развития
системы социального обслуживания населения.
Важное место в системе в системе органов управления социальной
защиты населения занимают учреждения государственной службы медико-
социальной экспертизы. Основными задачами данных учреждений являются
определение группы инвалидности, ее причин (обстоятельств, условий
возникновения), сроков и времени наступления и потребности инвалида в
различных видах социальной помощи.
В сфере оказания государственной социальной помощи, Правительство
Российской Федерации имеет следующие права
46
:
- принимать федеральные законы и другие нормативные акты,
определяющие основы правового регулирования в области оказания
социальной помощи;
- устанавливать возможные виды государственной социальной помощи;
- реализовывать и разрабатывать различные федеральные программы
предоставления субсидий на оплату оказываемых социальных услуг гражданам
РФ в качестве государственной социальной помощи и другие.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
нормативное правовое регулирование и формирование государственной
политики в сфере социального развития и здравоохранения, устанавливает
порядок предоставления социальных услуг гражданам Российской Федерации.
Также в рамках взаимодействия по предоставлению социальных услуг
населению федеральный орган исполнительной власти, взаимодействуя с
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, может
заключать соглашения о включении граждан, проживающих на территории
46
Рыбалко М.И. Социальная защита населения: адресный подход // Научный журнал
Дискурс. - 2016. - № 1 (1). - С. 277-280.