24
1.2 Теоретические и методологические основы государственного управления
Конституционные положения закладывают правовую основу государ-
ственного управления образованием в Российской Федерации.
Выделяют следующие государственные органы управления образованием:
1 Министерство образования РФ (осуществление государственной полити-
ки в сфере образования; разработка госстандартов, программ развития об-
разования, типовых положений об образовательных учреждениях перечня
специальностей, учебной литературы, порядка приема в государственные
учреждения среднего и высшего образования);
2 органы государственного управления образованием субъектов Федерации
(осуществление федеральной политики, лицензирование образовательных
учреждений, выдача сертификатов, разработка учебных планов, организа-
ция переподготовки педагогических кадров и др.);
3 федеральные ведомственные органы управления образованием (управля-
ют только подведомственными им образовательными учреждениями по
профилю сфер деятельности этих органов).
Систему государственного управления образованием в РФ регулирует по-
становление Правительства РФ от 09.01.1992 г. № 21. В целях создания си-
стемы государственного управления образованием в Российской Федерации,
соответствующей задачам его функционирования и развития в условиях
осуществления экономической реформы, Правительство Российской Феде-
рации сформировал следующую систему органов государственного управле-
ния образованием:
1). Министерство образования и науки РФ;
2). Министерства образования республик в составе РФ;
25
3).Управления (главные управления, комитеты, департаменты)
образования краев, областей и автономных образований;
4).Комитеты (департаменты) образования городов Москвы и Санкт-
Петербурга.
Меры государственной поддержки образования нужно сочетать с усиле-
нием роли государства в обеспечении соответствия образовательной дея-
тельности запросам личности и общества. В управленческой деятельности
выделяются понятия субъекта и объекта управления. В качестве субъекта
управления выступает человек или группа людей, находящихся на той или
иной ступени организационной структуры управления. Объектом управления
является образовательное учреждение, а также все процессы, происходящие
там и направленные на образовательные действия. Во взаимодействии субъ-
ектов и объектов управления проявляется их единство в целостной педагоги-
ческой системе. Образование - одна из важнейших первооснов жизни обще-
ства, объективно отражающих в себе его реальное состояние, особенности и
уровни развития. Под образованием подразумевается целенаправленный
процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.
Можно согласиться с мнением С.Ю. Дубровиной , что «образование можно
определить как - целенаправленную познавательную деятельность людей по
получению считающихся надёжно установленных, истинных знаний или
должных быть повсеместно применяемых знаний, пусть даже противореча-
щих истине, но установленных в качестве обязательной нормы писанными и
неписанными законами и нормами общества; а также умений, либо по со-
вершенствованию знаний и умений». Система управления — это совокуп-
ность человеческих, материальных, технических, информационных, норма-
тивно-правовых и других компонентов, связанных между собой так, что бла-
годаря этому реализуются функции управления (М. М. Поташник, B. C. Ла-
зарев). Функциями системного управления являются:
26
1. Анализ – дает основание системности в педагогическом управлении,
является этапом в определении целей работы школы и отборе эффек-
тивных средств их достижения.
2. Планирование - предусмотреть определенную систему действий по до-
стижению намеченных целей.
3. Целеполагание - Цели работы школы на предстоящий период должны
представлять систему предполагаемых изменений в состоянии практики
образования.
4. Регулирование и контроль - обязательные компоненты эффективного
управления
5. Организация - согласованной деятельности всех участников образова-
тельного процесса.
Право на образование – это конституционное установление, составляющее
основы правового статуса личности, именно государство с его возможностя-
ми должно стать подлинным гарантом в сфере образования. Оно закреплено
в ст. 43 Конституции Российской Федерации:
1. Гарантирует обязательное, общедоступное и бесплатное дошкольного,
основного общего и среднего профессионального образования в учреждени-
ях.
2. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее об-
разование в государственном или муниципальном образовательном
учреждении и на предприятии.
3. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные
образовательные стандарты, поддерживает различные формы образо-
вания и самообразования.
Государственный стандарт общего образования -- нормы и требования,
определяющие обязательный минимум содержания основных образователь-
27
ных программ общего образования, максимальный объем учебной нагрузки
обучающихся, уровень подготовки выпускников образовательных учрежде-
ний, а также основные требования к обеспечению образовательного процесса
(в том числе к его материально-техническому, учебно-лабораторному, ин-
формационно-методическому, кадровому обеспечению).
Назначением государственного стандарта общего образования является
обеспечение:
равных возможностей для всех граждан в получении качественного образо-
вания;
единства образовательного пространства в Российской Федерации;
защиты обучающихся от перегрузок и сохранение их психического и физи-
ческого здоровья;
преемственности образовательных программ на разных ступенях общего
образования, возможности получения профессионального образования;
социальной защищенности обучающихся;
социальной и профессиональной защищенности педагогических работни-
ков;
прав граждан на получение полной и достоверной информации о государ-
ственных нормах и требованиях к содержанию общего образования и уровню
подготовки выпускников образовательных учреждений;
основы для расчета федеральных нормативов финансовых затрат на предо-
ставление услуг в области общего образования, а также для разграничения
образовательных услуг в сфере общего образования, финансируемых за счет
средств бюджета и за счет средств потребителя, и для определения требова-
ний к образовательным учреждениям, реализующим государственный стан-
дарт общего образования.
28
Российская система образования выступает как мощная совокупность струк-
тур.
І. Образовательные требования и Федеральные стандарты определяют ин-
формационную составляющую учебных программ. Выделяют два вида про-
грамм - общеобразовательные и специализированные, то есть профессио-
нальные. Они делятся на основные типы и дополнительные. К основным об-
щеобразовательным программам относят:
· Дошкольные;
· Начальные;
· Основные;
· Средние (полные).
У основных профессиональных встречаются такие:
· Послевузовское профессиональное обучение.
Современная система образования в России предполагает несколько после-
довательных форм освоения обучения:
· В стенах аудиторий - очная, заочная;
· Внутрисемейное;
· Самообразование;
· Экстернат.
Также допускается сочетание перечисленных учебных форм.
29
ІІ. Научные и образовательные институции. Они функционируют ради реали-
зации учебных программ.
Схема системы образования в РФ:
· Первое звено - дошкольное обучение (детские садики, ясли- садики, центры
раннего детского развития, прогимназии);
· Второе звено - общеобразовательные заведения (школы, лицеи, гимназии),
предлагающие начальное, основное и среднее образование;
· Третье звено - среднее профессиональное образование(училища, технику-
мы, лицеи, колледжи);
· Четвертое звено - высшее образование (университеты, институты, акаде-
мии);
· Пятое звено - послевузовское образование (аспирантуры, докторантуры, ор-
динатуры).
Учреждения образования бывают:
· Государственными - регионального и федерального устройства;
· Муниципальными;
· Негосударственными, то есть частными.
ІІІ. Структуры, предполагающих управленческие и контрольные функции
для работы с образовательной сферой и подведомственными им институция-
ми.
ІV. Объединения юридических лиц, общественных групп и общественно-
государственных компаний, работающих в системе образования РФ.
30
Принципы управления образованием устанавливают те исходные пози-
ции, правила, руководствуясь которыми можно уверенно идти к намеченной
цели. Определение принципов управления образованием на основе общих
позволяет субъектам (органам) управления брать их в основу своей деятель-
ности и применять их в качестве критериев при оценке результатов качества
управления. В области образования государственная политика основывается
на следующих принципах:
1) единство федерального культурного и образовательного пространства.
Защита и развитие системой образования национальных культур, реги-
ональных культурных традиций и особенностей в условиях многона-
ционального государства;
2) общедоступность образования, адаптивность системы образования к
уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспи-
танников;
3) гуманистический характер. воспитание трудолюбия, уважения к пра-
вам и свободам человека;
4) демократический, государственно-общественный характер управления
образованием.
Форма государственного управления – это внешнее проявление конкрет-
ных действий, которые осуществляются органами государственного управ-
ления для реализации поставленных перед ними задач. Задачи в области об-
разования законодатель относит лишь к компетенции Правительства РФ. Так,
в ст. 4. Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (ред. от
10.07.2012) указано, что задачами законодательства Российской Федерации в
области образования являются:
1) разграничение компетенции в области образования между федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъек-
тов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
31
2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Феде-
рации на образование;
3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и разви-
тия системы образования Российской Федерации;
4)определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физиче-
ских и юридических лиц в области образования, а также правовое регулиро-
вание их отношений в данной области.
Государственное регулирование сферы образования представляет собой
систему экономических, социальных, правовых, политических и организаци-
онных форм и методов воздействия на субъекты образовательных процессов,
которые определяют среду для реализации ими целей и задач, одновременно
отвечающих как стратегическим интересам государства, так и непосред-
ственным интересам самих этих субъектов. Государственное регулирование
в сфере общего образования представляет собой совокупность мер прямого и
косвенного воздействия государства на развитие общего образования спосо-
бами законодательного, административного и экономического регулирования
в целях обеспечения условий эффективного функционирования средней
школы. Государственное регулирование общего образования - это воздей-
ствие государства на общеобразовательные учреждения, процессы, происте-
кающие в области общего образования, и участвующих в них лиц. Государ-
ственное регулирование общего образования осуществляется в целях упоря-
дочения деятельности общеобразовательных учреждений, обеспечения со-
блюдения действующего законодательства, отстаивания государственных и
общественных интересов в целях формирования адекватного времени и по-
требностям общества уровня человеческого потенциала, достижения совре-
менного качества общего образования, его соответствия актуальным и пер-
спективным потребностям личности, общества и государства. Формирующе-
еся информационное общество предъявляет к образовательным организаци-
32
ям требования гибкости в организации их деятельности, развития образова-
тельных программ и форм обучения, расширения источников финансирова-
ния. Для того чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономи-
ки и усложняющейся социальной жизни, образовательным организациям
нужна возможность, самостоятельно определять основные характеристики
образовательного процесса, методы и технологии обучения, структуру кад-
ров, источники доходов, направления расходования средств. В свою очередь,
сдерживание роста государственных расходов на социальные цели заставляет
искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эф-
фективному их использованию. Образовательным организациям государство
выделяет бюджетные средства, разграничивая их по видам затрат, а затем ор-
ганы управления общим образованием утверждают подведомственным им
образовательным учреждением смету доходов и расходов. Финансовые сред-
ства планируются и выделяются их получателю по статьям экономической
классификации бюджетных расходов. Размер финансовых средств рассчиты-
вается в зависимости от категории и пропускной способности образователь-
ного учреждения. Планирование выделяемых средств по каждой статье про-
изводится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов
(нормативы штатного расписания и оплаты труда, расходов на учебное обо-
рудование и инвентарь и т.д.), которые устанавливаются в расчете на показа-
тели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям
учреждений и расчет делается в плане финансовой деятельности. Сметное
финансирование позволяет финансовым органам контролировать использо-
вание бюджетных ресурсов, но оно не создает у учреждений стимулов срав-
нивать затраты с достигнутыми результатами и оптимизировать их соотно-
шение. Их целью является получение как можно большего объема ресурсов.
К прямым формам государственного финансирования общего образования
относится подушевое нормативное финансирование. Под подушевым норма-
тивным финансированием понимается определение объема бюджетных ас-
сигнований образовательным учреждением, имеющим государственную ак-
33
кредитацию и реализующим государственные образовательные стандарты,
путем умножения ежегодно устанавливаемого норматива бюджетного фи-
нансирования в расчете на одного учащегося на численность учащихся, для
выполнение государсвенного задания. НПФ обеспечивает непосредственную
связь объема финансирования с контингентом обучающихся. Переход на
НПФ означает создание единых прозрачных нормативов финансирования
образовательных программ, отказ от инерции в финансировании на содержа-
ние учреждений независимо от результатов их работы и качества оказывае-
мых услуг. Такая система предполагает право школьников (их родителей) на
выбор места обучения и должна стимулировать конкуренцию между образо-
вательными организациями за привлечение большего числа учащихся. Фор-
мой косвенного финансирования государством общего образования можно
считать налоговые льготы. С помощью продуманной системы налоговых
льгот можно обеспечить существенное дополнительное финансирование к
бюджетному финансированию общего образования и тем самым без излиш-
ней централизации создать для этой сферы устойчивый и надежный источник
поступления денежных средств. Наиболее эффективной налоговой льготой
является, например, освобождение в части непредпринимательской деятель-
ности от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Рассматри-
вая методы государственного регулирования общего образования возможно
отметить применение различных регуляторов и стабилизаторов в виде госу-
дарственных стандартов, процедур лицензирования и аккредитации, по-
скольку их применение повышают качество общего образования. Методы
прямого государственного регулирования базируются на силе государствен-
ной власти.
В целях государственного регулирования общего образования применяют
методы прямого и косвенного регулирования.
К методам прямого государственного воздействия относятся: