24
вида деятельности, а также понятия мотива и потребности, лежащих в основе
ее формирования. С другой стороны понятно, что формирование
качественной мотивации профессионального развития и трудовой
деятельности муниципальных служащих невозможно без учета особенностей
самой муниципальной службы и системы муниципального управления в
целом.
При этом мотивация муниципального служащего, равно как любой
другой профессиональной деятельности, предполагает формирование таких
условий, которые пробуждают у человека собственные мотивы, наиболее
эффективно использует их. По сути, мотивирование – это формирование
среды, обогащенной стимулами и возможностями. В условиях такой среды
человек максимально актуализирует собственные мотивы в целях повышения
эффективности той деятельности, которой он на данный момент занят.
Мотивация связывается с теми силами, которые воздействуют на человека:
они могут быть как внешними, так и внутренними.
При этом в процессе исследования механизмов формирования
мотивации выявлена четкая связь между имиджем и репутацией места
работы и эффективностью, четкостью и выраженностью мотивации у
сотрудников. Из этого следует закономерный вывод о том, что социальная,
экономическая значимость, имидж, репутация места работы
непосредственным образом влияет на профессиональные характеристики и
параметры работы сотрудников: качество работы; увлеченность;
удовлетворенность; производительность труда.
Именно поэтому изучение и адекватная оценка мотивации,
формирование системы управления ею выступают важным элементом
системы управления персоналом в системе государственного и
муниципального управления. И начинать в данном случае необходимо с
осознания основных характеристик, значимости муниципального управления
в общей стратегии управления и развития государства.
25
1.2 Правовые аспекты мотивации муниципальных служащих
Для характеристики правовых основ мотивации муниципальных
служащих важно учесть особенности правового поля и нормативных
механизмов местного самоуправления, муниципальной службы, а также
трудовых правоотношений, возникающих в процессе прохождения
муниципальной службы.
Правовую основу функционирования системы местного
самоуправления формируют следующие нормативно-правовые акты:
Правовую основу местного самоуправления составляют:
– Европейская хартия о местном самоуправлении [2],
– Конституция Российской Федерации [1],
– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» [5],
– прочие федеральные законы; – конституции, уставы субъектов
Российской Федерации, соответствующие законы о местном самоуправлении
и его отдельных аспектах, принятых в субъектах РФ;
– уставы муниципальных образований, разработанные в качестве
основного нормативно-правового акта, определяющего специфику
муниципального управления на местном уровне.
В качестве одного из наиболее важных с учетом принципов российской
государственности и особенностей устройства страны нормативно-правовых
актов, определяющих порядок и принципы деятельности органов местного
самоуправления, выступает Конституция РФ. В соответствии с ее
содержанием, в ней впервые были закреплены наиболее важные и
определяющие начала деятельности местного самоуправления, чем
определена роль и место в общей структуре российского государства и
общества.
Местное самоуправление определено в Конституции РФ как форма
осуществления народовластия. При этом Конституция как основной закон
26
государства гарантирует признание местного самоуправления и
обособленность органов муниципальной власти от системы
государственного управления, самостоятельность органов местного
самоуправления при реализации им обозначенных полномочий, описывает
гарантии и порядок судебной защиты местного самоуправления [1].
Более детально содержание и особенности местного самоуправления
определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», в котором представлены
основные характеристики системы местного самоуправления, его функции,
структура, полномочия, органы, особенности взаимодействия с
государственными и иными структурами [5].
Одним из обязательных элементов системы муниципального
управления выступает муниципальная служба. Рассматривая порядок ее
нормативно-правового регулирования стоит отметить, что само определение
данного вида службы для российской правовой системы является новым
понятием, так как и сама муниципальная служба появляется в условиях
российской действительности относительно недавно.
Муниципальная служба характеризуется как один из важнейших
элементов системы современного муниципального управления, так как
представляет собой своеобразное организационное ядро по реализации
основных функций и специфических задач местного самоуправления.
Профессиональная управленческая деятельность в рамках муниципальной
службы представляет собой совокупность социально значимых действий
муниципального служащего, направленных на достижение определенного
результата. В этой связи профессиональная управленческая деятельность
характеризуется коллективным, осознанным, активным характером и связана
с необходимостью формирования и проявления профессиональных
управленческих знаний, умений и навыков, связанных с муниципальным
управлением [14, c. 131].
27
Профессиональная деятельность муниципального служащего
определяется особенностями и направлениями муниципального управления,
выполнением аналитических, исполнительно-распорядительных,
информационных, административно-хозяйственных и координационных
функций. В соответствии с этим муниципальная служба определяется как
разновидность профессиональной деятельности, которая на постоянной
основе осуществляется на муниципальной должности, не являющейся
выборной. В качестве нанимателя для муниципальных служащих выступает
то муниципальное образование, от имени которого представитель
(работодатель) осуществляет полномочия нанимателя.
В соответствии с нормативно-правовыми основами регулирования
системы муниципального управления и государственной службы
муниципальная служба может быть определена как профессиональная
деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения
трудового договора (контракта) [18, с. 178].
Рассматривая роль и значение муниципальной службы в системе
местного самоуправления, А.Ф. Андреев выделяет характерные черты
муниципальной службы, каковыми являются следующие элементы и
свойства:
– профессиональная деятельность муниципального служащего;
– работа на постоянной основе;
– занятие одной из должностей муниципальной службы;
– замещение в соответствии с условиями заключаемого трудового
договора (контракта) [18, c. 179].
Только при наличии всех названных условий и характеристик в
совокупности можно говорить о том, что определенное лицо выступает в
качестве муниципального служащего, отличая его по правовому статусу от
лиц, занимающих муниципальную должность, но не являющихся
муниципальными служащими.
28
Правовое регулирование процесса прохождения муниципальной
службы, в том числе, характеристика правового статуса муниципальных
служащих, условий и порядка, особенностей прохождения муниципальной
службы, с учетом требований к муниципальным должностям,
осуществляется на основании федерального законодательства, а также
законов субъектов, принимаемых на его основе, уставами муниципальных
образований.
В соответствии с частью 4 ст. 32 Конституции РФ, граждане
Российской Федерации обладают равным доступом к гражданской службе с
учетом существующих и перечисленных в законодательстве ограничений [1].
Согласно содержанию статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется
гражданами Российской Федерации путем участия в местных референдумах,
муниципальных выборах, использования иных форм прямого
волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного
самоуправления [5].
В соответствии со статьей 42 названного федерального закона порядок
правового регулирования всех аспектов муниципальной службы,
осуществляется на основании Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-
ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [7], а также
принимаемыми на его основе законами субъектов РФ, уставами
муниципальных образований и прочими муниципальными правовыми
актами.
В соответствии с этим понятно, что федеральный закон № 131-ФЗ
устанавливает трехступенчатую систему регулирования порядка и
содержания муниципальной службы: федеральное законодательство; закон
субъекта РФ; устав муниципального образования [5].
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона о
муниципальной службе ее правовые основы определяются: Конституцией
29
РФ, названным Федеральным законом и другими федеральными законами,
иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами),
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее -
законодательство о муниципальной службе), уставами муниципальных
образований, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными
муниципальными правовыми актами.
На основании Федерального закона 2007 г. №25-ФЗ определяются
правовые аспекты реализации основных механизмов, содержания,
особенностей, профессионального развития муниципальных служащих.
В рамках Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная служба
характеризуется как разновидность профессиональной деятельности,
осуществляемой на постоянной основе в органах местного самоуправления
по исполнению их полномочий [5]. В содержании Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации» данное понятие трактуется
с несколько иной точки зрения: это профессиональная деятельность граждан,
которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности,
не являющейся выборной - таким образом, содержание муниципальной
службы в этом случае ограничивается должностными полномочиями [7].
Согласно особенностям, обозначенным в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», муниципальная служба в качестве разновидности
профессиональной деятельности обладает следующими характеристиками:
– осуществляется на постоянной основе;
– не выступает выборной;
– характеризуется публичным характером;
– предполагает участие в деятельности граждан, связанной с вопросами
местного самоуправления;
– предполагает участие в реализации прав и свобод человека и
гражданина на территории муниципальных образований;
30
– осуществляет подготовку, принятие, исполнение и контроль за
решениями органов местного самоуправления, а также решений
государственных органов при наделении ими органов местного
самоуправления теми или иными государственными полномочиями;
– принятие решений относительно особенностей прохождения службы,
продвижения по службе, подбора профессиональных кадров;
– финансирование за счет средств местного бюджета [5].
В рамках Федерального закона 2007 г. используется два основных
понятия, характеризующие особенности прохождения муниципальной
службы и профессионального развития муниципального служащего. Это
понятия муниципальной должности и должности муниципальной службы. В
этой связи в качестве муниципальных служащих в законе называются лица,
занимающие должности муниципальной службы. Для их профессиональной
деятельности обязательно наличие совокупности признаков: осуществление
профессиональной деятельности на постоянной основе, занятий одной их
должностей муниципальной службы, замещение должности муниципальной
службы на основе трудового договора или контракта. Обязательное наличие
всех обозначенных признаков является единственным, в соответствии с
нормативными аспектами основанием, позволяющим называть лицо
муниципальным служащим и таким образом проводить отличия между
муниципальными служащими и лицами, занимающими муниципальную
должность (например, депутат, который перешел на работу в
представительный орган местного самоуправления на постоянной основе,
делает это не на основе трудового договора или контракта, а согласно
принятому решению представительного органа, в соответствии с чем
муниципальным служащим не является) [7].
В качестве нанимателя на работу для муниципальных служащих
выступает муниципальное образование, от лица которого осуществляет
полномочия нанимателя уполномоченное на это лицо. В качестве такого
представителя может выступать глава муниципалитета, руководитель того
31
или иного органа местного самоуправления или любое другое лицо, которое
уполномочено выполнять обязанности представителя нанимателя для
муниципального служащего. Согласно правовому статусу муниципальных
служащих на них распространяют действие все нормы трудового
законодательства и трудовых правоотношений, распространенные в других
сферах профессиональной деятельности с учетом особенностей,
предусмотренных Федеральным законом 2007 г. [7].
Далее необходимо охарактеризовать понятие муниципальной
должности, которая представляет собой должность, предусмотренную в
уставе муниципального образования на основании законодательства субъекта
Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного
значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также
должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с
уставом муниципального образования, с установленными кругом
обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и
ответственностью за исполнение этих обязанностей [31, c. 76].
В соответствии с основаниями классификации муниципальных
должностей они делятся на две основные группы:
1) выборные муниципальные должности, которые замещаются на
основании результатов муниципальных выборов (депутаты, члены
выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица
местного самоуправления), а также замещаемые в соответствии с решениями,
принятыми представительным или иным выборным органом местного
самоуправления по отношению к лицам, избранным в состав обозначенных
органов в результате муниципальных выборов;
2) прочие виды муниципальных должностей, замещаемых путем
заключения трудового договора [31, c. 77].
Установление муниципальных должностей муниципальной службы РФ
осуществляется на основании нормативно-правовых актов местного
самоуправлении в соответствии с содержанием реестра муниципальных
32
должностей муниципальной службы, который, в свою очередь, утверждается
соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
В составе реестре муниципальных должностей муниципальной службы
могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы
для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица,
замещающего выборную муниципальную должность, которые замещаются
муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок
полномочий указанного лица [33, c. 238].
Законами субъекта Федерации устанавливается соотношение
муниципальных должностей муниципальной службы и государственных
должностей государственной службы Российской Федерации с учетом
квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим
должностям муниципальной и государственной службы.
Согласно требованиям законодательства РФ, дискриминация граждан в
обеспечении доступа к муниципальной службе запрещается. Вне
зависимости от пола, расы, языка, национальности, происхождения,
социального статуса, имущественного положения, занимаемой должности,
отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям,
убеждений граждане России обладают равным доступом к муниципальной
службе.
Таким образом, правовые аспекты мотивации муниципальных
служащих в Российской Федерации могут быть определены с трех
нормативных позиций: относительно системы нормативно-правовых актов,
регулирующих понятие, содержание, особенности муниципального
управления, относительно правового поля и механизмов, содержания и
специфики муниципальной службы, а также в соответствии с общими
принципами и основами трудовых правоотношений и трудового
законодательства, распространяющего свое действие на все виды
профессиональной деятельности с учетом особенностей и ограничений,
свойственных системе государственного и муниципального управления.
33
1.3 Основные методы и приемы мотивации муниципальных служащих
Для рационального определения методов мотивации, эффективных с
точки зрения специфики муниципальной службы, необходимо, прежде всего,
выявление мотивов, приведших людей в органы местного самоуправления.
Согласно результатам экспертных исследований и социологических
опросов, основное количество государственных и муниципальных служащих
связывают сделанный ими профессиональный выбор со стремлением
реализовать себя в управленческой сфере (37%) и занять достойное место в
обществе (24%). По результатам исследований, проведенных К.О.
Магомедовым, в государственных и муниципальных органах власти для
многих служащих приоритетное значение имеют такие ценности, как
уважение людей (92,4%), творческий характер труда и самореализация
способностей (87,3%), репутация (64,4%). Однако, строить современную
систему мотивации муниципальных служащих исключительно на этих
факторах было бы неправильно, так как и общество, и сам человек
подвержены влиянию изменений и смене ориентиров [36, c. 57].
Формируя эффективный механизм мотивации в муниципальной
службе, также стоит учитывать и особенности характера труда: если занятый
в гражданских структурах человек работает на себя, то государственный или
муниципальный служащий выполняет определенные функции, «отчуждает»
себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При
этом важно помнить и то, что в процессе профессиональной деятельности, в
отличие от занятости рядовых граждан, определенным образом
ограничиваются также личные права и свободы. Ярким примером этого
выступает запрет на занятия предпринимательской деятельностью,
общепринятый на уровне муниципальной службы. Другим социально
значимым ограничением является абсолютный запрет муниципальному
служащему на использование преимуществ должностного положения для
предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.