32
процессе по всем делам, как предусмотренным ч. 1 ст. 52 АПК РФ, так и по
другим делам предусмотренным федеральным законом. В целях обеспечения
законности прокурор может вступить в процесс только по тем делам, которые
предусмотрены ч. 1 ст. 52 АПК РФ.
В отличие от других лиц, участвующих в деле, прокурор имеет
определенные процессуальные льготы. Прокурор имеет право обратиться в
арбитражный суд без соблюдения досудебного порядка воздействия на
субъектов правонарушения. Это предусмотрено ч. 2 п. 2 ст. 21 Закона РФ «О
прокуратуре РФ» и ч. 5 ст. 4 АПК РФ.
В юридической литературе высказывалось мнение, что необходимым
условием для обращения прокурора в арбитражный суд с иском должно быть
досудебное воздействие прокурора на субъектов правонарушения.
На наш взгляд, прокурор сам должен выбрать наиболее экономичный
вариант поведения. Если дело может быть разрешено путем прокурорского
реагирования вряд ли он обратится в арбитражный суд.
Следующая льгота, которую законодатель представил прокурору – это
освобождение его от уплаты государственной пошлины.
Не предусмотрена законодательством и возможность отвода или
самоотвода прокурора.
Перед обращением в суд прокурор обязан с исчерпывающей полнотой
установить фактическое и правовое основание иска, собрать все необходимые
доказательства, выявить всех заинтересованных лиц, определить их
процессуально-правовое положение.
Дискуссионным является вопрос об использовании в АПК РФ различной
терминологии применительно к обращению прокурора в суды для пересмотра
судебных актов.
Необходимо подчеркнуть, что действующий АПК РФ предусматривает
специальную норму, регламентирующую формы обращения в суд для разных
категорий дел и разных инстанций.
33
Так, ч. 4 ст. 4 АПК РФ гласит: "Обращение в арбитражный суд
осуществляется в форме:
• искового заявления - по экономическим спорам и иным делам,
возникающим из гражданских правоотношений;
• заявления - по делам, возникающим из административных и иных
публичных правоотношений, по делам о несостоятельности
(банкротстве), по делам особого производства, по делам приказного
производства и в иных случаях, предусмотренных настоящим
Кодексом;
• жалобы - при обращении в арбитражный суд апелляционной и
кассационной инстанций, а также в иных случаях, предусмотренных
настоящим Кодексом и иными федеральными законами;
• представления - при обращении Генерального прокурора
Российской Федерации и его заместителей о пересмотре судебных
актов в порядке надзора".
Следовательно, представление как форма обращения прокурора может
использоваться только в суде надзорной инстанции.
Однако уже далее по тексту можно встретить упоминание
представления как формы обращения прокурора в арбитражный суд
кассационной инстанции. Если при рассмотрении дела в первой кассации речь
еще идет о жалобе относительно всех лиц, участвующих в деле (ст. 274, 275,
276 и др. АПК РФ), то уже ч. 3 ст. 291.1 АПК РФ закрепляет: "Генеральный
прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора
Российской Федерации вправе обратиться в Судебную коллегию Верховного
Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре в порядке
кассационного производства вступивших в законную силу судебных актов,
принятых по делам, указанным в части 1 статьи 52 настоящего Кодекса".
Представляется, что вопрос о форме обращения прокурора в
арбитражный суд следует решать в совокупности с отраслевым
законодательством, в частности Федеральным законом "О прокуратуре
34
Российской Федерации". Однако он тоже не вносит ясности. Пункт 1 ст. 36
указанного Закона "Опротестование (не обжалование!) судебных решений"
предусматривает: "Прокурор или его заместитель в пределах своей
компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный
протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд -
апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на
незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или
постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор
отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они
участвовали".
Представление как форма прокурорского реагирования предусмотрено
Законом о прокуратуре в ст. 24, п. 1 которой говорит, что "представление об
устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в
орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные
нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению".
Другими словами, представление по смыслу законодательства о
прокуратуре - это не форма обращения в суд в целях пересмотра судебного
акта, а требование об устранении нарушений закона, которое к тому же
подлежит безотлагательному рассмотрению (а уже в течение месяца со дня
внесения представления должны быть приняты конкретные меры по
устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им
способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено
прокурору в письменной форме), тогда как представление, подаваемое в суд
кассационной или надзорной инстанции, подлежит рассмотрению в порядке и
сроки, которые установлены арбитражным процессуальным
законодательством.
Еще одно упоминание представления как формы прокурорского
реагирования содержит ст. 28 Закона о прокуратуре "Протест и представление
прокурора": "Прокурор или его заместитель приносит протест на акт,
нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу,
35
которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном
процессуальным законодательством Российской Федерации.
Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и
гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или
должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и
сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального
закона".
То есть опять роль представления не выражена явно как форма
обращения в суд, а скорее подчеркивается его роль в устранении нарушений
прав и законных интересов по результатам рассмотрения. Тогда как протест,
наоборот, предусмотрен в том числе и для обращения в суд.
Единственная прямая отсылка как на форму обращения в суд дается в ст.
39 Закона о прокуратуре, где прямо предусмотрено: "Генеральный прокурор
Российской Федерации вправе обращаться в Пленум Верховного Суда
Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам
судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным,
административным и иным делам". Однако и здесь речь не идет об
обжаловании судебных актов.
Действовавший до 2012 г. Приказ Генпрокуратуры Российской
Федерации от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в
арбитражном судопроизводстве" и действующий сейчас Приказ Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 25 мая 2012 г. N 223 "Об обеспечении
участия прокуроров в арбитражном процессе" говорят о представлении как
форме обращения при обжаловании судебного акта арбитражного суда
37
.
37
Приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами
полномочий в арбитражном судопроизводстве" // СПС Консультант Плюс.
36
Обращаясь к отраслевому процессуальному законодательству, стоит
заметить, что и ГПК РФ, и КАС РФ используют термин "представление" для
формы обращения прокурора на любой стадии обжалования - апелляции,
кассации и надзора (ст. 320, 376, 391.1 ГПК РФ, ст. 295, 318, 332 КАС РФ).
Проводя исторический анализ арбитражного процессуального
законодательства, можно прийти к выводу, что АПК РФ 1992 г. в качестве
формы обращения прокурора называет протест. Статья 117 АПК РФ 1992 г.
"Принесение протеста прокурором на решение арбитражного суда" гласила:
"Протест на решение арбитражного суда, не вступившее в законную силу,
может быть принесен прокурором, предъявившим иск, или его заместителем".
Статья 133 АПК РФ 1992 г., перечисляя лиц, имеющих право принесения
протеста на решения арбитражного суда, указывает: "Вступившие в законную
силу решения всех арбитражных судов Российской Федерации могут быть
пересмотрены в порядке надзора по протестам следующих должностных лиц:
• Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации -
на решения любого арбитражного суда Российской Федерации, за
исключением постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации;
• Генерального прокурора Российской Федерации - на решения любого
арбитражного суда Российской Федерации, за исключением
постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации;
• заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации - на решения арбитражных судов Российской
Федерации, за исключением постановлений коллегии Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации по проверке в порядке
надзора законности и обоснованности решений арбитражных судов,
вступивших в законную силу;
• заместителей Генерального прокурора Российской Федерации - на
решения арбитражных судов Российской Федерации, принятые ими
37
в первой инстанции или в кассационном порядке, за исключением
решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".
Иной подход законодателя можно увидеть в АПК РФ 1995 г. Если для
судов апелляционной и кассационной инстанций предусмотрена жалоба как
форма обращения всех лиц, участвующих в деле, в арбитражный суд, то для
надзорной инстанции АПК РФ снова закрепляет протест. Так, ст. 180 и 181
АПК РФ 1995 г. предусматривают следующее. Статья 180 "Пересмотр
решений и постановлений арбитражных судов в порядке надзора":
"Вступившие в законную силу решения и постановления всех
арбитражных судов в Российской Федерации могут быть пересмотрены в
порядке надзора по протестам должностных лиц, указанных в статье 181
настоящего Кодекса, за исключением постановлений Президиума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации".
Статья 181 "Лица, имеющие право принесения протеста":
"Протесты вправе приносить:
Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и
Генеральный прокурор Российской Федерации на решения и постановления
любого арбитражного суда в Российской Федерации, за исключением
постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации;
заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации на
решения и постановления любого арбитражного суда в Российской
Федерации, за исключением решений и постановлений Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации".
Таким образом, ранее действующее арбитражное процессуальное
законодательство более соответствует отраслевому, в частности ст. 28 Закона
о прокуратуре, предусматривающей протест как форму обращения в суд. И
закрепление в настоящее время представления как формы прокурорского
реагирования кажется не вполне понятным. Поэтому в целях установления
38
терминологического единообразия необходимо закрепить в законодательстве
о прокуратуре и процессуальном законодательстве единую форму
прокурорского реагирования при обращении в суд.
Такой формой должно стать представление как наиболее отвечающее
принципам правового регулирования в арбитражном и гражданском
процессуальном праве и отражающее тенденции правового регулирования
экономических отношений в целом.
Процессуальные права прокурора в арбитражном судопроизводстве
регламентируются ст. 52 АПК РФ и могут быть подразделены на три вида.
Первый – прокурор обладает всеми правами и несет обязанности, общие
для всех лиц, участвующих в деле, так как, вступая в отношения с судом по
поводу разрешения конкретного экономического спора, прокурор занимает в
судопроизводстве положение лица, участвующего в деле (ч. 3 ст. 52 АПК).
Так, он имеет право знакомиться с материалами дела, делать выписки с них,
снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, давать
объяснения арбитражному суду, обжаловать судебные акты и т.д.
Второй вид – прокурор вправе поддерживать свои требования во время
судебного разбирательства. Он имеет право изменить основание или предмет
заявленного требования, увеличить или уменьшить его размер или вообще
отказаться от него (ст. 49 АПК РФ). Однако суд не прекращает производство
по делу если в деле участвует материальный истец и он настаивает на
продолжение процесса. Отказ прокурора от иска не лишает истца права
требовать рассмотрения дела по существу, если он участвует в деле. Часть 4
ст. 52 АПК не воспроизводит правовую норму 1995 года обязывавшую суд
оставить иск без рассмотрения в случае отказа истца от иска, который был
предъявлен в его интересе прокурором.
Третий вид полномочий прокурора связан с осуществлением им прав в
целях обеспечения законности. Направленность этой нормы не совсем
понятна. Неясно, зачем прокурору надо вступать в уже начатое дело в
арбитражном судопроизводстве. Цель все та же – защита публичного
39
интереса. Поэтому в юридической литературе высказывается мнение о
целесообразности данного полномочия прокурора. Более того, Л.Н. Изотова
делает вывод, что вступление в дело прокурора в целях обеспечения
законности на практике может привести к нарушению принципов
состязательности и равноправия сторон
38
. В концепции единого ГПК РФ об
этом сказано более категорично, при таком праве прокурор конкурирует с
судом, что недопустимо. С этим соглашается и М.С. Арсанукаева
39
. Но есть
другая группа ученых, которые считают необходимым сохранение этой
формы участия прокурора в арбитражном процессе, законодательно закрепив
за ним права на дачу заключения
40
. Действительно, нельзя не обратить
внимание на то, что ч. 5 ст. 52 АПК не согласуется с другими правовыми
нормами.
Итак, полномочия прокурора в арбитражном процессе регулируются ст.
52 АПК РФ.
Участие прокурора в арбитражном процессе имеет главную
особенность, достоинство данной формы прокурорской деятельности
заключается в том, что оно может быть реализовано прокурором независимо
от того, при осуществлении какого из направлений деятельности прокуратуры
получены сведения о нарушении законности, будь то необходимость
оперативного и реального пресечения и устранения нарушений, возникающих
из гражданских, административных, уголовных правоотношений в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих
определенные законом интересы, или возмещение ущерба.
38
Изотова Л.Н. Отдельные процессуальные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе //
Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 12. С. 11–15.
39
Арсанукаева М.С. Некоторые проблемы унификации законодательства, регулирующего участие прокурора
в гражданском и арбитражном процессе // Юстиция. 2016. № 1. С. 78–87.
40
Трещева Е.А. Статус прокурора в арбитражном процессе нуждается в совершенствовании // Lex Russica.
2015. № 10. С. 57–63.
40
Прокурор, подавший исковое заявление, несет обязанности и пользуется
правами истца (ч. 3 ст. 52 АПК РФ)
41
.
С 01.06.2016
42
в АПК РФ начал действовать институт реагирования
судом на выявленные нарушения законодательства в ходе рассмотрения дел в
виде частного определения.
На всех стадиях арбитражного процесса прокурорам предписано
определять свою позицию в строгом соответствии с требованиями закона,
материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее,
руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан
перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон.
Прокуроры также обязаны своевременно обжаловать в апелляционном
и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения;
постановку вопросов в жалобах увязывать с определенными законом
полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру
состоявшихся решений.
Также в данном вопросе можно рассмотреть возможность применения
аналогии права, например, в статье 164 АПК РФ закреплена возможность
выступления прокурора с репликой, где он может обосновать свою позицию
по делу и, возможно, дать какое-либо заключение по всему делу. В статье 174
ГПК РФ, 159 КАС РФ также предусмотрена возможность прокурора дать
объяснение по делу. Но при толковании терминов «реплика» и «объяснения»
всё же нельзя сделать однозначного вывода о возможности дачи прокурором
заключения по отдельным вопросам.
М.А. Викут предложила исключить прокурора из числа лиц,
участвующих в деле, отнеся его к иным участникам процесса. Лица, занятые в
деле – это субъекты спорного материального правоотношения, чьи интересы,
41
Тарунова С.В., Курбанов Д.А. Участие прокурора в арбитражном процессе // Юридический факт.
2018. № 37. С. 73.
42
Федеральный закон от 02.03.2016 N 47-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации" (ред. от 23.06.2016) // "Собрание законодательства РФ", 07.03.2016, N 10, ст. 1321.
41
собственно, и защищает суд. Прокурор же не участвует в правовом конфликте,
не является его субъектом
43
.
Л.Д. Ухова считает необходимым расширить полномочия прокурора в
арбитражном процессе
44
. Однако, в отличие от предыдущих АПК, АПК РФ
2002 года ограничил участие в арбитражном процессе прокурора только теми
делами, которые прямо предусмотрены федеральным законом.
43
Викут М.А. Обеспечение судами прав лиц, участвующих в гражданском деле, как одно из условий
эффективности правосудия // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и
гражданском судопроизводстве. М.: Лиджист, 2001. С. 132–136.
44
Ухова Л.Д. Некоторые проблемы участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе // Вестник
Омского университета. Сер. «Право». 2008. № 3. С. 231–234.