37
может влиять на сроки вынесения решения по обращениям граждан. Не была
оставлена без внимания и проблема подтверждения факта рассмотрения
обращения граждан и направления им ответа государственными органами. В
Определении от 27.02.2018 № 555-О Конституционный суд установил, что факт
вручения гражданину ответа не имеет юридического значения для данных
правоотношений
1
.
При этом Конституционный суд отдельно оговорил наличие у
гражданина возможности доказать факт ненаправления ему ответа на
обращение. Кроме этого, взаимосвязанной проблемой является ситуация, при
которой, по мнению заявителя, ответы на вопросы, сформулированные в
направленной жалобе, даны не по существу и носят формальный характер. В
связи с этим Конституционный суд в своем Определении от 18.07.2019 № 2157-
О указал, что те аспекты жалобы гражданина, которые не нашли отражение в
ответе государственного органа, могут быть подвергнуты судебному контролю
по жалобе самого заявителя на принятое по его обращению решение
2
.
Данное обстоятельство является достаточной гарантией защиты его прав
и законных интересов.
Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда выполняют
важнейшие функции в формировании и развитии института обращения
граждан. Конституционный Суд уточняет положения основополагающего
Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» ( в ред.от 27 декабря 2018 г.) и
иных нормативно-правовых актов, касающихся обращения граждан, а также
1
Определение Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 № 555-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Ивановой Елены Геннадьевны на нарушение ее
конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 № 2157-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы Климановой Алены Павловны и Климановой Тамары Петровны на
нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 218, пунктом 2 части 2 статьи 227 и
пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
статьей 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» и пунктом 76 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в
системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»// СПС «КонсультантПлюс».
38
устраняет коллизии, возникающие между ними, что, в свою очередь,
способствует реализации конституционного права граждан на обращение и
совершенствованию деятельности органов государственной власти и
должностных лиц.
Представляется, что необходимо предусмотреть право повторного
обращения в Конституционный Суд РФ по аналогичному делу при
существенном изменении социально-политических условий. Данное дело
должно быть рассмотрено тем же составом Суда, который вынес ранее решение
о конституционности обжалуемого акта.
2.2 Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда РФ по
делам о защите политических прав и свобод человека и гражданина
Деятельность Конституционного Суда РФ по осуществлению им
судебной власти посредством конституционного судопроизводства находит
свое воплощение в его решениях. Будучи важнейшим средством внешнего
выражения полномочий Конституционного Суда, его решения наделяются
соответствующими правовыми свойствами, совокупность которых определяет
их правовую природу и юридическую силу
1
.
На основании ст. 79 ФКЗ «О КС РФ» Решение Конституционного Суда
окончательно и не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после
его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения
другими органами и должностными лицами. Сам процесс исполнения Решений
Конституционного суда является формой осуществления конституционного
права, выражаемого в своевременном и полном выполнении требований,
указанных в решениях Конституционного суда. Но всегда ли решения
исполняются?
1
Петров А.А. К вопросу о реализуемости решений конституционного суда Российской
Федерации // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2019. Т. 16. № 4. С. 46-55.
39
Рассматривая указанную выше проблему, следует детально изучить
процесс выполнения этих решений и механизм приведения государственных
органов и должностных лиц в конституциональные и юридическую
ответственность за неисполнение решений Конституционного суда.
Ответственность за исполнение Решений Конституционного суда несут
главным образом законодательные и исполнительные органы Российской
Федерации. Если по решению Конституционного суда РФ нормативный акт
признается как не соответствующий Конституции РФ, полностью или
частично, либо по решению Конституционного суда Российской Федерации, то,
следовательно, вытекает необходимость устранения пробела в правовом
регулировании.
Решения Конституционного суда Российской Федерации, принятые при
отправлении конституционного правосудия, являются обязательными и
окончательными. Они без подтверждения любыми органами, чиновники
обязательны к исполнению на всей территории РФ для всех представительных,
исполнительных и судебных органов власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц,
граждан и их ассоциаций. Деятельность государственных органов, органов
местного самоуправления и других государственных органов субъектов,
направленных на выполнение обязательств, вытекающих из решений
Конституционного суда РФ, характеризуется как выполнение этих Решений
1
.
Достижение установленных целей деятельности Конституционного Суда
посредством принятия им решений становится возможным при условии
наделения его решений необходимой юридической силой, которая
определяется исходя из правовой природы Конституционного Суда и характера
его полномочий. Юридическая сила решения Конституционного Суда
представляет собой интегрирующую характеристику решения, которая
указывает на ограниченное во времени и в пространстве действие Решения,
1
Алексеева Л.А. Соотношение международного и национального законодательства в сфере
защиты прав человека // Экономические и гуманитарные науки. 2016. № 8 (295). С. 21-27.
40
определяемое с учетом статуса Конституционного Суда как судебного органа
конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего
судебную власть Российской Федерации посредством конституционного
судопроизводства. При этом юридическая сила решения Конституционного
Суда определяется неразрывной совокупностью таких его свойств, как
общеобязательность, окончательность, непосредственное действие и
непреодолимость. Безусловно, все эти свойства имеют фундаментальное
значение для правильного понимания и применения решений
Конституционного Суда, но законодатель явно выделяет среди них
общеобязательность, закрепляя ее не в рамках собственно института решений
Конституционного Суда, а на уровне основ статуса Конституционного Суда (ст.
6 « О Конституционном суде РФ» от 21 июля 1994 года № -1 ФКЗ « О
Конституционном Суде РФ» ( последняя редакция от 29 июля 2018 г.)
1
В качестве иллюстрации к сказанному приведем конкретный пример. Так,
Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции положения
ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в
Челябинской области» в той мере, в какой они допускали возможность
применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как
элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные
органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом
депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей,
отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения
равенства избирательных прав граждан (п. 3 резолютивной части
Постановления от 7 июля 2011 г. № 15-П
1
). Такое решение означает
необходимость поиска и выявления в избирательном законодательстве каждого
субъекта Российской Федерации аналогичных законоположений с тем, чтобы, с
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке
конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3
статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в
связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан
И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 5. 2011.
41
одной стороны, устранить их законодательным путем и, с другой – исключить
их применение до внесения соответствующих изменений в законы. Однако
указание на «малочисленность» населения сельских поселений и «малое число»
депутатов в представительных органах этих муниципальных образований не
является определенным и носит оценочный характер. Это не позволяет четко
установить пределы допустимости применения пропорциональной и
смешанной избирательных систем на выборах депутатов представительных
органов сельских поселений, а значит, не позволяет и определить обязанности
по реализации указанного постановления Конституционного Суда.
Таким образом, названное постановление Конституционного Суда
являются общеобязательными в силу прямого императивного указания ст. 6
ФКЗ «О КС РФ». Однако оно является нереализуемым. Одним из факторов,
влияющих на реализуемость решения Конституционного Суда, является
степень определенности содержащихся в нем предписаний, прежде всего
формулировки решения (п. 10 ч. 1 ст. 75 ФКЗ «О КС РФ»). Необходимо
отметить , что определенность как внутреннее свойство судебного акта имеет
ключевое значение для обеспечения исполнимости судебных актов в других
видах судопроизводства и достигается, в том числе, с помощью языковых
средств.
Итак, реализуемость Решений Конституционного Суда характеризует
возможность воплощения его правовых последствий в реальной правовой
действительности и определяется с учетом качественного состояния каждого
конкретного Решения, включая степень его соответствия требованиям
содержательной определенности и непротиворечивости. Случаи отклонения от
этих требований встречаются в практике Конституционного Суда редко.
Однако сам факт наличия таких дефектов в отдельных решениях
Конституционного Суда побуждает к исследованию как факторов,
способствующих их появлению, так и средств предотвращения и преодоления
проблем реализуемости решений Конституционного Суда.
42
В Российской Федерации в настоящее время создан механизм исполнения
решений Конституционного суда. В то же время, здесь есть проблемы, что
подтверждается, в частности, долгосрочным отказом от выполнения ряда
решений Конституционного суда, число которых, по данным министерства
юстиции, составляет более 50. Поэтому задача дальнейшего совершенствования
указанного механизма и его правовой консолидации остается актуальной
1
.
Механизм исполнения решений конституционных судов в его
функциональном компоненте включает в себя действия по непосредственному
исполнению решений, а также по обеспечению их надлежащего исполнения.
Его организационная структура представлена органами, организациями,
ответственными за осуществление вышеуказанных действий, и формами их
деятельности в этой области. Конституционный суд, не имеющий полномочий
на прямое исполнение решений, принятых ими при отправлении
конституционного правосудия, включается в пределы их компетенции в работе
по обеспечению их выполнения
2
.
Неисполнение решений Конституционного суда РФ выражается не
только в решении проблемы исполнения федеральным законодателем или
законодателем субъекта Российской Федерации, но и в незавершенной правоте
органов и судебных органов.
Деяния, признанные неконституционными, теряют свою юридическую силу с
момента провозглашения решения Конституционного суда. В соответствии с
условиями, установленными законом, законодатель обязан изъять из
нормативного юридического акта недействительные положения. Однако, как
показывает практика, судебные власти не всегда соблюдают обязательство
своевременно ликвидировать положения, признанные неконституционными,
что зачастую приводит не только к ошибкам при принятии решений, но и к
отказу рассматривать апелляции. Также в некоторых случаях отмечается, что
1
Карташкин В.А., Вихрян А.П. Конституция России: права и свободы человека //
Современное право. 2018. № 12. С. 20-28.
2
Чекалин А.А. Исполнение решений конституционного суда Российской Федерации // Аллея
науки. 2019. Т. 1. № 5 (32). С. 752-754.
43
причиной неисполнения или несвоевременного исполнения решений
Конституционного суда является отсутствие средств для принятия нового
закона.
Прямое исполнение решений КС РФ – это выполнение обязанного
субъекта положений упомянутых решений, принятие законов, принудительные
меры, в том числе принятие закона, исполнение решений. Методы исполнения
определяются многими обстоятельствами, в частности, типом
конституционного судопроизводства, содержанием оспариваемой нормы,
указанные последствия принятия конституционных и судебных решений,
содержащихся в них инструкций по особенностям исполнения
1
.
Законодательство на сегодняшний день базируется непосредственно на
достаточности добровольного исполнения решений КС РФ, вводя только
принудительные меры, призванные поощрить обязанные лица к
самостоятельному исполнению ими решений КС РФ. К таким мерам, в
частности, относятся меры ответственности за неисполнение, ненадлежащее
исполнение, препятствование исполнению решений Конституционного суда
2
.
В целом, в настоящее время проблема исполнения решений
Конституционного Суда РФ выход на первый план в контексте качества их
исполнения.
2.3 Требования, предъявляемые к решениям Конституционного Суда РФ
Конституция Российской Федерации характеризуется рядом признаков,
выделяющих ее в рамках национальной правовой системы. Одним из
1
Чуприна К.И., Бутурлина Е.С. Юридическое значение решений Конституционного Суда РФ
// Научное обеспечение агропромышленного комплекса Сборник статей по материалам 74-й
научно-практической конференции студентов по итогам НИР за 2018 год. Ответственный за
выпуск А.Г. Кощаев. 2019. С. 1493-1495.
2
Игнатенко В.В., Петров А.А. Особенности итоговых решений конституционного суда
Российской Федерации по делам о толковании Конституции Российской Федерации //
Академический юридический журнал. 2018. № 4 (74). С. 14-20.
44
важнейших юридических свойств Конституции является ее высшая
юридическая сила, которая закреплена в части 1 статьи 15 Конституции и
заключается прежде всего в том, что никакие правовые акты или действия
правового характера в Российской Федерации не могут противоречить
Конституции. Тем самым закрепляется единство и целостность правовой
системы России. При этом Конституция Российской Федерации является
единственным правовым актом в стране, обладающим свойством высшей
юридической силы.
Согласно ст. 74 ФКЗ «О КС РФ», решения Конституционного Суда
Российской Федерации должны основываться на материалах, исследованных
Конституционным Судом Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по
делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл,
придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе
правовых актов.
Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления
и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в
отношении той части акта или компетенции органа, конституционность
которых подвергается сомнению в обращении. Конституционный Суд
Российской Федерации при принятии решения не связан основаниями и
доводами, изложенными в обращении
1
.
Постановления и заключения Конституционного Суда Российской
Федерации излагаются в виде отдельных документов с обязательным указанием
мотивов их принятия.
Определения Конституционного Суда Российской Федерации
оглашаются в заседании и заносятся в протокол, если иное не установлено
1
Колесников Е.В. Судебная защита политических прав и свобод граждан: некоторые
вопросы теории // Выборы в конституционной системе власти Материалы IX
Международного Конституционного Форума. 2018. С. 69-74.
45
настоящим Федеральным конституционным законом или решением
Конституционного Суда Российской Федерации.
Вместе с тем часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации
специально подчеркивает, что Конституция имеет прямое действие и
применяется на всей территории Российской Федерации. Надлежащее
применение Конституции, как и любого другого нормативного правового акта,
возможно только при условии ее правильного истолкования. При этом
значительная доля положений Конституции обладает, как неоднократно
подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации (далее –
Конституционный Суд), высшей степенью нормативной обобщенности, что, в
свою очередь, определяет повышенную сложность их толкования. Сказанное
предопределяет потребность в особом механизме толкования Конституции
Российской Федерации. Такой механизм институционально представлен
Конституционным Судом, который наделен соответствующими полномочиями
на основании части 5 статьи 125 Конституции.
Полномочие Конституционного Суда давать толкование Конституции
Российской Федерации раскрывается через систему положений ФКЗ «О КС
РФ», который на основании части 3 статьи 128 Конституции Российской
Федерации регулирует полномочия, порядок образования и деятельности
Конституционного Суда. Соответствующее регулирование характеризуется
краткостью относительно порядка и особенностей рассмотрения дел других
категорий – глава XIV раздела III «Особенности производства в
Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел»
ФКЗ «О КС РФ» содержит лишь две статьи, причем статья 105 фактически
воспроизводит содержание части 5 статьи 125 Конституции Российской
Федерации.
Тем не менее, обобщение имеющейся практики свидетельствует о том,
что решения Конституционного Суда по делам о толковании Конституции в
некоторых аспектах выделяются из общего массива его решений и,
следовательно, могут быть предметом специального анализа.
46
1. В литературе подчеркивается, что одной из особенностей дел о
толковании Конституции Российской Федерации является отсутствие или, как
минимум, отсутствие противоборства сторон (что представляется более точным
суждением, поскольку в силу пункта 1 части первой статьи 53 ФКЗ «О КС РФ»
заявитель формально определяется как сторона, даже если противолежащая ему
сторона в силу особенностей дела)
1
. Вследствие этого – хотя и с
определенными оговорками – можно говорить о том, что в этих делах
отсутствует спор. Эта особенность сказывается на построении текстов
постановлений Конституционного Суда по делам данной категории.
Так, согласно части первой статьи 75 ФКЗ «О КС РФ» в решении
Конституционного Суда, излагаемом в виде отдельного документа, в
зависимости от характера рассматриваемого вопроса содержатся следующие
сведения: необходимые данные о сторонах (пункт 3), а также доводы в пользу
принятого Конституционным Судом решения, а при необходимости и доводы,
опровергающие утверждения сторон (пункт 9). Указанные сведения относятся,
соответственно, к вводной и мотивировочной частям решения
Конституционного Суда. Однако поскольку в делах о толковании Конституции
Российской Федерации присутствует лишь сторона заявителя, то изложение
«необходимых данных о сторонах» фактически исчерпывается указанием на то,
кто направил соответствующий запрос в Конституционный Суд (т.е. на повод к
рассмотрению дела согласно пункту 4 части первой статьи 75 ФКЗ «О КС РФ»).
По аналогичным соображениям в постановлениях Конституционного
Суда по делам о толковании Конституции практически не встречаются
«доводы, опровергающие утверждения сторон»; немногие случаи такого рода
возникали при разрешении дел, которые рассматривались Конституционным
Судом в результате объединения в одно производство нескольких запросов о
толковании одного и того же положения Конституции.
1
Иванова И.А. Роль конституционного суда РФ в защите прав человека // Государство и
право в XXI веке. 2017. № 2. С. 18.