32
Для объективной оценки финансового положения, кроме информации
предприятия, могут использоваться и внешние (косвенные) данные из
прессы, финансовых справочников, брокерских фирм. Хотя эти данные не
совсем всегда точны и трудно измеримы, они могут оказаться очень
важными и полезными.
1.3 Особенности управления муниципальными учреждениями
В широком смысле местное самоуправление, а следовательно, и
управление муниципальным хозяйством осуществляется населением. Более
точно, поскольку мы имеем в виду управление в границах муниципального
образования, речь должна идти не о населении вообще, а о жителях
конкретной локальной территории. Существуют различные термины для
обозначения населения, проживающего в границах муниципального
образования и объединенного общими интересами (территориальный
коллектив, община, коммуна и т.п.); мы используем в своих рассуждениях
термин "местное сообщество" как уже получивший некоторое устойчивое
распространение
7
.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во
многом определяется уровнем развития правовой базы.
Правовая база местного самоуправления - это система законодательных
и иных нормативных актов, на основе которых оно
функционирует.Правовую основу местного самоуправления составляют
общепризнанные принципыи нормы международного права, международные
договоры РФ, а также правовая базаРоссийской Федерации, включающая в
себя Конституцию РФ, федеральныеконституционные законы, Федеральный
закон "Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ",
другие федеральные законы, издаваемые в соответствиис ними иные
7
Акперов И., Головач С., Аполлонова – Коноплева И. Казначейская система исполнения
бюджета Российской Федерации. – М. : Финансы и статистика, 2013. – 352 с.
33
нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента
РФ,постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции
(уставы), законы и иныенормативные правовые акты субъектов РФ, уставы
муниципальных образований,решения, принятые на референдумах и сходах
граждан, и иные муниципальные правовыеакты
8
.
Специфика управления муниципальными учреждениями определяется
их социальной значимостью для населения муниципального образования и
ограниченными возможностями местного бюджета для их финансирования.
Муниципальных учреждений в большинстве муниципальных образований
значительно больше, чем предприятий. К муниципальным относится
большинство учреждений дошкольного и общего школьного образования,
культуры (театры, музеи, клубы, библиотеки и т.п.), здравоохранения
(больницы, поликлиники, аптеки), социальной защиты (комплексные центры
социального обслуживания, приюты для детей и взрослых).
Для муниципальных учреждений органы местного самоуправления
определяют цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют от
должности руководителей, утверждают тарифы на платные услуги и льготы
для отдельных социальных групп населения, осуществляют контроль
качества предоставляемых услуг, утверждают сметы расходов и
финансируют деятельность учреждений в соответствии с объемом
муниципального заказа. В целях повышения эффективности деятельности
муниципальных учреждений актуальной является задача перехода от
сметного финансирования к подушевому и расширение их
самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в
соответствии с поставленными задачами.В социальной сфере в последнее
время усиливается роль частного сектора в оказании отдельных видов услуг
9
.
8
Федеральный закон « О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года N 7-ФЗ
9
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.04г. № 145-ФЗ // Информационно –
правовая база данных «Консультант - плюс».
34
В соответствии с Федеральным законом 2003 года представительные органы
муниципальных образований могут принимать решения о создании в этих
целях некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих
организаций и фондов. Возможно также преобразование действующего
муниципального учреждения в автономную некоммерческую организацию.
Придание ей статуса юридического лица и повышение самостоятельности в
расходовании средств должны привести к повышению качества услуг и
эффективности работы, а также к экономии бюджетных средств. Органы
местного самоуправления должны быть заинтересованы в создании
конкурентной среды и в этой сфере.
Многие исследователи выступают в таких условиях за массовую
приватизацию МБУ и передачу выполняемых ими услуг частному сектору.
Не отрицая преимуществ частного сектора, органы местного самоуправления
в то же время справедливо опасаются потери управляемости
предоставлением жизненно важных муниципальных услуг, особенно в
монопольных сферах. Поэтому идет активный поиск и отработка
промежуточных (компромиссных) форм хозяйствования в
жизнеобеспечивающих и малоконкурентных сферах муниципальной
деятельности, при которых имущественный комплекс МБУ остается в
муниципальной собственности, но передается в управление частным
хозяйствующим субъектам, т.е. функции собственника и управляющего
муниципальной собственностью оказываются разделенными. Во многих
зарубежных странах муниципалитеты передают в управление частным
компаниям такие жизненно важные муниципальные объекты, как
водопровод, городские очистные сооружения и даже метрополитены, не
приватизируя их имущественные комплексы.
Компромиссными формами управления имущественными комплексами
муниципальных предприятий могут считаться следующие.
35
Аренда имущественных комплексов МБУ как единого целого. В роли
арендаторов могут выступать хозяйственные общества самых разных
организационно-правовых форм.
Сильные стороны: получение гарантированных поступлений платежей
в местный бюджет независимо от результатов хозяйственной деятельности
арендатора, возможность дифференцировать арендные платежи в
зависимости от профиля предприятия, изменять их в соответствии с
инфляцией. Отрицательные стороны: цели арендатора и арендодателя могут
не совпадать, краткосрочная аренда не мотивирует предпринимателя
инвестировать в муниципальную собственность.
Концессия – форма долгосрочной аренды (до 50 лет),
предусматривающая в качестве условия инвестирование средств
концессионера в имущественный комплекс предприятия
10
.
Концессия может быть наиболее эффективной для монопольных и
инвестиционно привлекательных предприятий муниципального хозяйства,
например в сферах водоснабжения или теплоснабжения. Эффективность в
этих сферах может быть обеспечена за счет мероприятий по
ресурсосбережению, на реализацию которых у муниципального образования
нет собственных средств. Муниципальное образование может освободить
концессионера от арендной платы за переданное имущество при условии
инвестирования этих средств в реконструкцию и развитие предприятия.
Доверительное управление. Это передача имущественного комплекса
МБУ на определенный срок доверительному управляющему - физическому
или юридическому лицу. Последний обязуется управлять имущественным
комплексом МБУ в интересах муниципального образования за
вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления.
Поскольку источником вознаграждения являются доходы предприятия,
доверительный управляющий объективно заинтересован в их увеличении.
10
Вахрин П.И., Финансовый анализ в коммерческих и некоммерческих организациях. –
М.: ИКЦ «Маркетинг», 2013. – 320 с.
36
Обычный срок договора доверительного управления, согласно
Гражданскому кодексу РФ, не должен превышать 5 лет, однако допускается
установление иных предельных сроков
11
.
Акционирование имущественных комплексов МБУ при сохранении за
муниципальным образованием контрольного пакета или даже 100% акций. С
юридической точки зрения это равносильно приватизации, поскольку
муниципальная собственность превращается в акционерную. Однако
реальные рычаги управления предприятием остаются у органа местного
самоуправления, а форма акционерного общества позволяет ему установить
необходимый контроль совета директоров над деятельностью предприятия и
повысить его заинтересованность в улучшении результатов финансово-
хозяйственной деятельности. Недостатком акционирования является то, что
получение дивидендов на акции акционерного общества (в отличие,
например, от аренды) не гарантировано. Однако для убыточно
работающихМБУ это несущественно.Итак, выбор наиболее эффективной
формы управления имущественными комплексами МБУ является весьма
сложной задачей. Принятие оптимального решения по данному вопросу в
каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоречивых
факторов и творческого подхода. Можно предположить, что в перспективе
муниципальные унитарные предприятия и хозяйственное ведение как форма
управления муниципальной собственностью исчезнут.
Муниципальное управление, как и любой вид управленческой
деятельности,нуждается в измерении и оценке его эффективности. Такая
оценка позволяет:
- выявлять управленческие факторы, воздействующие на реализацию
генеральнойи частных целей муниципальной деятельности;
- получать по результатам контроля информацию,необходимую для
анализа причин и источников неэффективных управленческихрешений, а
11
Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций: Учеб. пособие /
Д.А.Панков, Е.А.Головкова, Л.В.Пашковская и др.; По общ.ред.Д.А.панкова,
Е.А.Головковой. – 2-е изд., испр. – М.:Новое знание, 2013. – 409 с.
37
также для выявления процессов, не поддающихся илитрудно поддающихся
управленческим воздействиям;
- выявлять влияние управленческих решений на эффективность
использованиявсех видов местных ресурсов;
- разрабатывать прогнозы, определять направления и пути
совершенствованияпроцессов муниципального управления, в конечном
итоге, воздействоватьна тенденции развития муниципального образования.
Поскольку генеральной целью муниципальной деятельности является
повышениекачества жизни населения на территории муниципального
образования,данный показатель в динамике мог бы выступать в качестве
обобщающего критерияэффективности муниципального управления. Однако
это будет верно лишьотчасти
12
. Качество жизни населения измеряется
неодним показателем, а их совокупностью, при этом отдельные показатели
могутулучшиться, а другие за тот же период ухудшиться; б) изменение
качества жизнинаселения зависит не только от эффективности
муниципального управления, нои от множества других факторов, в т. ч. от
общей социально-экономической ситуациив государстве, политики
федеральных и региональных властей. Поэтому
эффективностьмуниципального управления не может быть измерена каким-
либоодним показателем и определяется как результат сложного
взаимодействия различныхфакторов: природных, человеческих, социально-
экономических, экологическихи других, оказывающих влияние на принятие
и реализацию управленческихрешений.
Сложность выработки и измерения достаточно объективных
показателей эффективностимуниципального управления определяется:
- спецификой муниципального образования как сложного объекта
управления,имеющего иерархическую структуру;
12
Акперов И., Головач С., Аполлонова – Коноплева И. Казначейская система исполнения
бюджета Российской Федерации. – М. : Финансы и статистика, 2013. – 352 с.
38
- трудностями формализованного описания социально-экономических
процессов,протекающих на территории муниципального образования;
- сложностью получения достоверной исходной информации;
- трудностями измерения отдельных показателей, имеющих
комплексный,обобщенный характер.
Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного
показателя зависити от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния.
Обобщенный показательможет оцениваться непосредственно (например,
экспертами), но изменитьэтот показатель можно, лишь воздействуя на его
составляющие. Поэтомув структуре объекта управления должны быть
выделены для различныхситуацийисходные показатели, воздействие на
которые может стать управляющим
13
.
Иерархическая структура системы муниципального управления
требует выявлениясвязей между локальными подсистемами через входные и
результирующиепоказатели. Для значительной части параметров,
характеризующих функционированиеотдельных сфер муниципальной
деятельности, крайне трудно, а поройпросто нереально получать значения
этих параметров путем обычных измерений.
В то же время среди существенных для каждой сферы критериев
можно почтивсегда выделить группу критериев, которые не поддаются
строгомуколичественномувыражению, но могут быть охарактеризованы с
помощью некоторых количественныхпонятий в соответствии с заранее
заданной содержательной шкалой.
Все это повышает роль экспертных методов как для оценки исходных
показателей,так и для преобразования количественной информации (если
такая имеется)в качественную.
Следует также учитывать, что необходимый эффект управления, т. е.
достижениетребуемого состояния объекта управления по какому-то
13
Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. –
М.: Дашков и Ко, 2013. – 276 с.
39
обобщенному показателю,может быть обеспечен различными вариантами
воздействия на отдельныесоставляющие факторы или их группы. Варианты
воздействия определяютсяхарактером взаимосвязей между факторами и их
действительным состоянием, а следовательно,фактическим состоянием
итогового показателя. Поэтому формулировкауправленческой задачи,
обеспечивающей достижение поставленной цели,должна содержать все
возможные сочетания значений исходных факторов, при которых
обеспечивается требуемое состояние объекта оценки, т. е. должна
бытьпредставлена в виде структуры объекта оценки, включающей все
действующиефакторы и взаимосвязи между ними. Можно выделить
следующие компонентыоценки эффективности муниципального управления:
- обоснование и выбор системы и структуры показателей
эффективности муниципального управления, причем как показателей
текущего функционирования,так и показателей стратегического развития
муниципального образования;
- определение критериев и измерителей эффективности
муниципального управления;
- разработка методов расчета отдельных показателей
14
.
При определении системы критериев и измерителей эффективности
муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки
муниципальногоуправления: действенность, экономичность, качество,
соотношение результатови затрат, удовлетворенность работой, внедрение
инноваций.
Действенность – это степень достижения системой мунцципального
управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают
планируемыерезультаты управления с фактическими. Измерение
действенностинаправлено на оценку как отдельного работника, так и более
высоких уровнейуправления.
14
Молчанов И.П. Финансирование социальной сферы в условиях реформирования
межбюджетных отношений.// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих
организациях. – 2013., январь, № 1 (49), с.4 -5.
40
Экономичность определяется путем сопоставления ресурсов, которые
предполагалось израсходовать для достижения определенных целей и
выполнения конкретныхработ, с фактически потребленными ресурсами.
Качество – это степень соответствия системы управления
предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.
Соотношение результатов и затрат применительно к
муниципальному управлению – это соотношение объема муниципальных
услуг системы (действенность)и затрат на оказание этих услуг
(экономичность).
Удовлетворенность работой –престижность работы в сфере
муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы
измерения этого показателяоснованы на определении степени соответствия
представлений работниково социально-психологических условиях работы с
фактическими условиями.
Внедрение инноваций отражает реальное использование новых
достижений в области организации управления для достижения
поставленных целей
15
.
Измерителями эффективности муниципального управления могут
быть: общая социальная эффективность, эффективность организации
муниципальногоуправления и эффективность системы муниципального
управления. В качествеизмерителя общей социальной эффективности
муниципального правления выступает динамика уровня и качества жизни
населения с учетом сделанныхвыше оговорок. Два других измерителя могут
быть разложены на отдельныекомпоненты
Показатели, используемые при оценке эффективности организации
муниципального управления, могут быть разделены на три группы.
Первая группа показателей характеризует эффективность процесса
управления, т. е. соотношение затрат и результирующих показателей
15
Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях. С приложениями. -
М.:Приор, 2013. – 208 с.
41
управленческоготруда. В качестве затрат на управление могут применяться
такие легко измеряемыепоказатели, как текущие расходы на содержание
аппарата управления, эксплуатациютехнических средств, содержание зданий
и помещений, подготовкуи переподготовку кадров управления.
Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться
как количественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев
эффективности,когда организационная структура изменяется в направлении
улучшенияодного или группы показателей без изменения (ухудшения)
остальных.
Производительность аппарата управления может определяться
объемом выработанной в процессе управления информации. Под
экономичностью аппаратауправления понимаются относительные затраты на
его функционирование(например, удельный вес затрат на содержание
аппарата управления).
Адаптивность системы управления определяется ее способностью
эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне
изменяющихся условий
16
.
Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система.
Гибкость системы управления характеризует свойство органов управления
изменять в соответствиис возникающими задачами свою роль в процессе
принятия решений и налаживатьновые связи, не нарушая присущей данной
структуре упорядоченности.
Оперативность принятия управленческих решений характеризует
своевременностьвыявления управленческих проблем и такую скорость их
решения, котораяобеспечивает максимальное достижение поставленных
целей при сохраненииустойчивости налаженных управленческих процессов.
Надежность аппарата управления в целом характеризуется его
безотказным функционированием, т. е. способностью обеспечивать
16
Вахрин П.И., Финансовый анализ в коммерческих и некоммерческих организациях. –
М.: ИКЦ «Маркетинг», 2013. – 320 с.