45
обязанностями
1
. Для прокуратуры важна корреляционная связь между
правами и обязанностями, т. е. права органов прокуратуры это не просто
правовая возможность, а это обязанность реализовать эти возможности и,
наоборот, обязанности; это не просто императивные требования, но и право
прокуратуры их реализовать. Эта особенность органов прокуратуры
определяется особенностями их назначения по обеспечению единой
законности в государстве.
Полномочия прокуратуры по надзору за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие, связаны, с одной
стороны, с обеспечением эффективной борьбы с преступностью, а с другой, с
охраной неприкосновенности личности, прав и законных интересов граждан,
что провозглашено и гарантируется Конституцией РФ, УПК РФ и другими
федеральными законами.
Реализация полномочий прокурора направлена на то, чтобы не были
нарушены права и законные интересы участников уголовного процесса и
других граждан; задержание граждан по подозрению в совершении
преступлений производилось только в порядке и по основаниям,
установленным законом; никто не подвергался незаконному и
необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному
ограничению в правах; никто не подвергался заключению под стражу без
судебного решения; соблюдался установленный законом порядок
возбуждения и расследования уголовных дел, сроки расследования; при
расследовании соблюдались требования закона о всестороннем, полном и
объективном сборе и исследовании доказательств без предвзятого
обвинительного уклона; выявлялись обстоятельства, способствовавшие
совершению преступления, и принимались профилактические меры
2
.
1
Никифоров С. А. Полномочия прокуроров различных уровней // Законность. 2012. № 4.
С. 33.
2
Друкаров И. Л. Проблемы надзора прокурора в досудебном производстве по уголовным
делам // Известия АлтГУ. 2011. № 2. С. 97.
46
Проведенный сравнительно-правовой анализ положений основных
нормативных актов, составляющих правовую основу прокурорского надзора
за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и
предварительное следствие, показал: Конституция РФ предусматривает, что
полномочия прокурора определяются федеральным законом, а именно ФЗ «О
прокуратуре РФ», ст. 30 которого гласит, что «полномочия прокурора по
надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и
предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным
законодательством РФ и другими федеральными законами».
В УПК РФ же включен достаточно широкий ряд положений,
посвященных полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов
органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Наряду
с этим, прокурор в своей деятельности опирается на Указы Президента РФ,
акты Конституционного Суда РФ, приказы и указания Генерального
прокурора РФ и предписания ведомственных нормативных актов. Эти
документы также являются источниками правового регулирования
прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное расследование, но они только лишь
конкретизируют и разъясняют нормы УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» о
порядке и условиях реализации его полномочий, каких-либо новых норм
права они не создают. Следует учитывать, что в случае наличия в
подзаконных нормативно-правовых актах, регулирующих порядок
осуществления прокурорского надзора, положений, противоречащих УПК
РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ», они применению не подлежат и должны быть
признаны недействительными.
Разноплановость полномочий, предоставленных прокурору уголовно-
процессуальным законодательством, обусловила появление в юридической
литературе попыток их классификации. В практическом плане
представляется актуальной классификация полномочий прокурора по
47
содержанию проводимых мероприятий. Их можно разделить на четыре
группы: полномочия, направленные на выявление нарушений закона;
полномочия, направленные на устранение нарушений закона; полномочия,
направленные на предупреждение нарушений закона и полномочия
прокурора как должностного лица, осуществляющего от имени государства
уголовное преследование
1
.
При этом, данная классификация является в известной степени
условной, поскольку в практике работы органов прокуратуры, да и в
уголовно-процессуальной теории, подчас невозможно четко разграничить
действия прокурора по выявлению нарушений закона и по их устранению.
Определяющее значение в рамках правозащитной деятельности
имеют предоставленные прокурору уголовно-процессуальным
законодательством полномочия по выявлению нарушений закона и прав
человека. Ведущими среди них выступают такие полномочия, как:
1) проверять исполнение требований федерального закона при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях: прокурор
должен обращать особое внимание на вопросы компетенции
уполномоченных должностных лиц, сроки регистрации документов о
преступлениях и их проверок, выяснять, не применялись ли к заявителю,
изменившему первичное заявление или объяснение, незаконные методы
воздействия, разъяснены ли ему право обжаловать принятое решение на
заявление и порядок его обжалования.
Квалифицированно проводить проверки прокурору позволит хорошее
знание ведомственных нормативных правовых акты, в которых детально
расписаны действия по приему, регистрации, учету и разрешению заявлений
и сообщений о преступлениях, изучение журналов регистрации заявлений и
сообщений в дежурной части полиции, а также использование
1
Тетерина О. А. К вопросу о полномочиях прокурора // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова.
2016. № 1. С. 175.
48
соответствующих материалов, имеющихся в прокуратуре (жалобы, заявления
о неправомерных действиях органов предварительного расследования).
Практике известны случаи, когда органами внутренних дел
допускаются серьезные нарушения законности: нередко жертвам
преступлений отказывают в приеме заявлений о преступлениях, а принятые
заявления не регистрируются и не рассматриваются; уголовно наказуемые
деяния регистрируются как административные проступки; при очевидных
признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе
в возбуждении уголовного дела; подчас фальсифицируются материалы
проверок.
Такие незаконные действия направлены на подрыв публичных начал в
уголовном процессе и должны решительно пресекаться прокурором. Эта
важная сфера его деятельности направлена на защиту публичных интересов.
В то же время прокурор тем самым защищает и личные интересы
конкретных юридических и физических лиц, которые нарушены в результате
совершенного преступления.
Так, прокуратурой Дзержинского района г. Оренбурга проведена
проверка соблюдения должностными лицами следственного отдела
законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях.
22 января 2019 г. в СО поступил материал проверки по заявлению
К. по факту фальсификации доказательств по гражданскому делу. По
данному факту проведена проверка в порядке ст.ст. 144-145 УПК РФ, по
результатам которой 22 февраля 2019 г. следователем СО вынесено
постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по основанию,
предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. 26 февраля 2019 г. заместителем
руководителя СО отменено постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела, материал возвращен исполнителю для проведения
дополнительной проверки.
49
По результатам проведения дополнительной проверки следователем
СО неоднократно выносились постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела, которые отменялись прокуратурой района ввиду неполноты
проверки.
Спустя более четырех месяцев должностными лицами СО
окончательное процессуальное решение в рамках указанного материала
проверки не было принято, не принято действенных мер к проведению
достаточных проверочных мероприятий для принятия законного и
обоснованного процессуального решения. Указанные обстоятельства
свидетельствуют о нарушении должностными лицами СО положений
ст. 6.1 УПК РФ, а также требований ч. 1 ст. 145 УПК РФ.
Ненадлежащее исполнение требований уголовно-процессуального
законодательства РФ является недопустимым, поскольку влечет за собой
нарушение конституционных прав на своевременный доступ к правосудию,
защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от
преступлений.
Итогом прокурорской проверки стала подготовка информации на имя
руководителя СО о необходимости устранения нарушений федерального
законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях;
2) истребовать и проверять законность и обоснованность решений
следователя или руководителя следственного органа об отказе в
возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и
принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ: особое внимание
прокурора должно быть уделено законности и обоснованности решения об
отказе в возбуждении уголовного дела. Это и понятно, поскольку
процессуальную и общественную значимость такого решения трудно
переоценить – с момента его принятия прекращается любая деятельность
правоохранительных органов по проверке сообщения о преступлении и не
50
просто прекращается, а является противозаконной, нарушающей
конституционные права и свободы граждан.
Задача прокурора заключается в том, чтобы своевременно
отреагировать на принятие преждевременного решения об отказе в
возбуждении уголовного дела, которое является наиболее распространенным
в условиях нежелания либо поверхностного подхода должностного лица при
проведении доследственной проверки;
3) по мотивированному письменному запросу знакомиться с
материалами находящегося в производстве уголовного дела: после
существенного сужения полномочий прокурора на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства в 2007 году, право прокурора на ознакомление
с материалами уголовного дела, находящимися в производстве следователя
или органа дознания, прямо не было предусмотрено в ст. 37 УПК РФ.
Реализация остальных его полномочий без предоставления ему такого права
была невозможна, поэтому можно только приветствовать введение в
ст. 37 УПК РФ части 2.1, в соответствии с которой по мотивированному
письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность
ознакомиться с материалами уголовного дела, находящегося в производстве
у следователя. Реализация данного положения обеспечивает прокурору
возможность незамедлительно изучить представленные материалы
уголовного дела;
4) рассматривать жалобы на действия и решения следователя,
дознавателя: рассмотрение жалоб на действия следователя (дознавателя)
производится прокурором в соответствии со ст. ст. 123, 124 УПК РФ.
Проверяя жалобы, прокурор знакомится с уголовными делами, опрашивает
лиц, обжалующих действия следователя (дознавателя), а также других лиц;
истребует объяснения у работников органов дознания и следствия. При этом
он вправе делать необходимые запросы, поручения, направленные на
детальное и объективное установление события преступления, а также
51
изобличение лица или лиц, причастных к совершению преступления. Выявив
нарушения федеральных законов, прокурор принимает меры к их
устранению.
Значительный объем полномочий предоставлен прокурору в целях
устранения выявленных фактов нарушения закона и прав человека. Это такие
полномочия, как:
1) выносить мотивированное постановление о направлении
соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для
решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных
прокурором нарушений уголовного законодательства: с позиции доктрины
уголовного процесса и содержания действующего уголовно-процессуального
законодательства такое постановление прокурора следует признавать в
качестве повода к возбуждению уголовного дела в соответствии со
ст. 140 УПК РФ.
Вынесение прокурором такого постановления должно применяться,
прежде всего, в случае, если проверкой исполнения федерального
законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях установлено сокрытие преступления от учета;
2) требовать от органов дознания и следственных органов устранения
нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания
или предварительного следствия: независимо от формы выражения
требование прокурора должно содержать конкретные факты нарушения
федерального законодательства, в нем должны быть указаны должностные
лица, допустившие нарушения.
Мотивировка вынесения требования прокурора должна быть ясной,
грамотной, аргументированной. В ней должны быть указаны нарушенные
правовые предписания материального и процессуального федерального
законодательства, последствия, которые наступили или могут наступить в
результате допущенных нарушений. Наконец, в требовании прокурора
52
должны излагаться конкретные предложения следователю (дознавателю) по
устранению допущенного нарушения
1
;
3) отменять незаконные или необоснованные постановления
нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные
постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ: во всех
случаях вышестоящий прокурор вправе отменить постановление
нижестоящего прокурора, если будет установлено, что данное постановление
не соответствует требованиям действующего законодательства РФ.
Постановления дознавателя также должны быть законными и
обоснованными. Несоблюдение этого требования влечет за собой нарушение
законности и прав граждан, препятствует успешному расследованию
преступлений.
Так, дознавателем ОД ОП № 3 МУ МВД России «Оренбургское»
возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного
ч. 1 ст. 116 УК РФ. Впоследствии принято решение о прекращении
уголовного дела на основании ч. 2 ст. 24 УПК РФ.
Изучение материалов дела заместителем прокурора Дзержинского
района г. Оренбурга показало, что указанное решение принято
необоснованно и подлежит отмене.
Кроме того, ранее данные прокуратурой указания по этому делу,
выполнены дознавателем не в полном объеме, а именно: не установлена
личность мужчины по имени «Михаил», адрес которого известен, он не
допрошен, не принято мер к привлечению виновного лица к ответственности.
Так же, по уголовному делу не проведена дополнительная судебно-
медицинская экспертиза, т. к. эксперт в заключении не имеет возможности
ответить на вопрос № 2 из постановления о назначении экспертизы,
поскольку в фабуле данного постановления не представлены четкие и
1
Пригорща П. А. К вопросу о понятии и сущности требования как акта прокурорского
реагирования современной российской прокуратуры // Бизнес в законе. 2011. № 1. С. 84.
53
конкретные обстоятельства произошедшего, решение о прекращении
уголовного дела принято в отношении неизвестного лица, не смотря на то,
что имеются достаточные данные о лице, совершившем преступление.
В результате прокурором принято решение об отмене постановления
о прекращении уголовного дела и возобновлении производства по
уголовному делу
1
.
В постановлении прокурора об отмене постановления дознавателя
указываются причины такой отмены, а также что, как и в какой срок
необходимо выполнить для устранения допущенных ошибок и нарушений
закона, восстановления нарушенных прав граждан;
4) отстранять дознавателя от дальнейшего производства
расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ:
отстранение имеет самостоятельное процессуальное значение – это
безусловное и безвозвратное выбытие лица, производящего расследование,
из всего процесса уголовного судопроизводства по делу
1
. Вопрос о том, за
какие нарушения закона дознаватель подлежит отстранению, является
дискуссионным
2
. Прокурор решает этот вопрос в каждом отдельном случае в
зависимости от конкретных обстоятельств дела и характера нарушения.
Представляется, что не всякое нарушение норм УПК РФ должно влечь за
собой именно такую меру воздействия, а лишь те из них, которые повлекли
существенное нарушение конституционных прав и свобод человека и
гражданина;
5) в случае несогласия руководителя следственного органа либо
следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений
федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного
следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении
указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа;
1
Постановление об отмене постановления дознавателя о прекращении уголовного дела и
возобновлении производства по уголовному делу. Прокуратура Дзержинского района
г. Оренбурга. 2019.
54
6) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими
письменными указаниями о производстве дополнительного расследования,
об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых
или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного
акта и устранения выявленных недостатков.
Специально в целях предупреждения нарушений закона установлены
такие полномочия прокурора, как:
1) давать дознавателю письменные указания о направлении
расследования, производстве процессуальных действий: такие указания в
пределах своей компетенции прокурор может давать по любому уголовному
делу, находящемуся в производстве органа дознания, и по любому
следственному действию. Указания прокурора должны даваться в
письменной форме и быть четкими и конкретными. Письменные указания
являются процессуальными документами и поэтому приобщаются к делу, а
копии их хранятся в наблюдательном производстве.
Для реализации этой формы надзора применяют следующие основные
методы ее осуществления: систематическое ознакомление с материалами
расследования уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, и
обобщение практики расследования преступлений за определенный период
времени или по отдельным категориям уголовных дел. Использование
указанных методов прокурорского надзора в рамках реализации этой формы
прокурорско-надзорной деятельности позволяет прокурору давать
дознавателям четкие, конкретные письменные указания о направлении
расследования, производстве соответствующих следственных и иных
процессуальных действий, посредством которых гарантируется полнота,