42
Глава 2. Анализ механизмов регулирования областей
социальной сферы в Российской Федерации
2.1. Бюджетное финансирование в областях социальной сферы
Рассматривая показатели бюджетной политики Российской
Федерации, отметим, что дефицит бюджета в 2010 г. составлял 4,1% ВВП
(4,2% по оценкам МВФ). В итоге он сократится до 2,9% и 3% в 2011 – 2012
гг., а полностью был ликвидирован только в 2015 г.
43
Диаграмма 1
Основные показатели федерального бюджета млрд. руб.
44
На Рисунке 1 и 2 представлены данные по консолидированному
бюджету Российской Федерации и государственным внебюджетным фондам.
Как видно, в годы экономического роста наблюдалось профицитное
исполнение федерального бюджета, а в 2009 и 2010 гг. очевидны последствия
кризиса, и бюджет стал дефицитным.
43
Беленчук А.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: стратегии и
перспективы // Академия бюджета и казначейства. Финансовый журнал. 2010. № 1. С. 98.
44
Составлено по: Минфин РФ. http://info.minfin.ru/fbdohod.php.
43
Диаграмма 2
Основные показатели консолидированного бюджета РФ и
государственных внебюджетных фондов на 01.03.2011 г., млрд.
руб.
45
Налоговые поступления являются наиболее весомым источником
доходов бюджета, при этом данный вид поступлений связан с определением
различных налоговых полномочий разных уровней власти. В структуре
налогов на протяжении многих лет основные доходы поступают по налогам
на прибыль организаций, НДС и НДФЛ. При этом можно отметить
следующую особенность. Большая часть всех налоговых доходов собирается
в 10 субъектах РФ, но в этих регионах проживает только 27% населения.
НДС распределён ещё более неравномерно: 46% НДС собирается в двух
субъектах Федерации – в городе Москве и в Московской области. Налог на
прибыль и налог на добычу полезных ископаемых сконцентрированы в
определённых регионах, хотя их вес в общем объёме налоговых доходов
велик. Так, 70% налога на прибыль организаций получают 15 субъектов
(38,1% населения)
46
.
Важно, что в основном налоговые поступления сосредоточены в
небольшом количестве регионов. А остальные нуждаются в той или иной
помощи из государственного бюджета или бюджетов других уровней, у них
мало возможностей для дальнейшего развития региона.
45
Составлено по: данные Минфина РФ.
46
Афанасьев Мст.П., Беленчук А.А., Кривогов И.В. Бюджет и бюджетная система. – М.:
Юрайт, 2009. С. 68.
44
Налоговые доходы занимали порядка 80% в общей структуре доходов
до 2000 г. После этого их доля резко выросла и в 2004 г. достигла 91%.
Однако потом доля налоговых доходов снизилась и теперь составляет
порядка 70%. Это связано, прежде всего, со значительным ростом доли
доходов от внешнеэкономической деятельности, которая в общих доходах
стала приближаться к 20%. Прежде всего, это следствие роста доли
уплачиваемых пошлин на экспорт и объёмы экспортируемой продукции, в
основном за счёт нефтегазового экспорта. С другой стороны, это связано с
тем, что к этому периоду были выплачены основные суммы по внешнему
долгу, а это означает, что снизились отрицательные статьи, относящиеся к
доходам по внешнеэкономической деятельности.
Если говорить о том, какие доходы составляют основу бюджетов
различного уровня, то наибольшее значение на федеральном уровне имеют
доходы от внешнеэкономической деятельности (порядка 9 – 7%) в период
2004 – 2010 гг. При этом в начале кризисного периода доходы от
внешнеэкономической деятельности сократились по отношению к ВВП, что
было связано и с падением цен на нефть, и с новыми долговыми
заимствованиями. Из налоговых доходов самые большие поступления в
федеральный бюджет приносят доходы от НДС (порядка 5 – 7%). Это
означает, что косвенные налоги играют важнейшую роль в формировании
бюджетных доходов. Но это приводит к возрастанию нагрузки на
малообеспеченные слои населения. Для региональных бюджетов характерны
высокие поступления от налогов на прибыль организаций. Расходы на
проведение социально-культурных мероприятий финансируются в основном
за счёт региональных бюджетов, и эти расходы составляют около половины
всех расходов региональных бюджетов. Это означает, что социальное и
культурное развитие в основном зависит от политики региональных властей.
45
При этом важно, что значительную долю расходов федерального бюджета
составляют межбюджетные трансферты
47
.
Если рассматривать распределение налоговой нагрузки по регионам,
то нужно разделять налоговую нагрузку на ВРП и налоговую нагрузку на
душу населения. Для наглядности рассмотрим данные за 2008 г. по
Центральному федеральному округу (данные в Таблице 1), где средний
показатель налоговой нагрузки на ВРП составляет 13,3%. При этом самый
низкий показатель в Тамбовской области (9,71%) и Брянской (10,94%), а
самый высокий – в Ярославской области (14,3%), Ивановской (14,59%) и
Московской области (14,68%). Если же считать среднюю нагрузку на
население, то средняя величина нагрузки равна 46, 27 тыс. руб. на человека.
Минимальная в Тамбовской области (10,69 тыс. руб.), Белгородской (10,91
тыс. руб. на чел.) и Брянской области (11,71 тыс.), а максимальная – в Москве
(105,45 тыс. руб.) и Тульской области (36,85 тыс. руб.). В данном случае доля
налоговых изъятий в ВРП гораздо ниже, чем в целом по России, – доля
налоговых изъятий в ВВП 2008 г. составляет 27,56%. Такие значительные
различия по доле налоговых изъятий отражают как различную структуру
ВРП регионов, так и особенности налоговой политики региональных властей.
Диверсифицированная структура налоговых поступлений позволяет
улучшить качество планирования собираемости налогов и характерна для
более развитых регионов, в то время как в менее развитых преобладают
поступления по одному-двум видам налогов или поступления от
специфической деятельности.
Таблица 1
Налоговая нагрузка в Центральном федеральном округе, 2008 г.
48
Регион
Налоговая
нагрузка на
ВРП, %
Налоговая нагрузка на
население, тыс. руб. на
человека
47
Камилов Д.А. Вопросы государственного регулирования развития отраслей социальной
сферы // Вопросы экономики и права. 2011. № 6. С. 11–15.
48
Составлена по: данные Федерального казначейства; Регионы России. Социально-
экономические показатели, 2010.
46
Центральный
федеральный округ
13,29
46,27
Белгородская область
12,26
25,66
Брянская область
10,94
10,69
Владимирская область
13,61
16,66
Воронежская область
12,47
15,89
Ивановская область
14,59
11,71
Тверская область
12,92
25,37
Калужская область
13,80
30,57
Костромская область
13,59
9,54
Курская область
13,09
18,90
Липецкая область
12,29
4,82
Московская область
14,68
302,79
Орловская область
12,41
10,23
Рязанская область
14,21
21,84
Смоленская область
13,24
14,67
Тамбовская область
9,71
8,74
Тульская область
13,74
20,41
Ярославская область
14,30
24,01
г. Москва
13,13
105,45
Согласно данным Таблицы 1, в Российской Федерации сохраняются
региональные диспропорции, однако наметилась тенденция к сглаживанию
по отношению к ВРП. Если учитывать население региона, то в данном случае
доля налоговых изъятий на душу населения гораздо более
дифференцирована.
Проанализируем поступления от единого социального налога,
заменённого в 2010 г. на социальные взносы (Таблицы 2 и 3). При введении
этого налога в 2001 г. и его ставка составляла 35,6%, а в 2005 г. ставка была
снижена до 26%. Это снижение должно было привести к повышению
собираемости других видов налогов в регионах. Так же это должно было
способствовать региональному развитию посредством улучшения
финансового положения предприятий. В действительности, в 2005 – 2006 гг.
снизились поступления по ЕСН, однако уже в 2007 г. величина собранного
ЕСН была близка к показателям 2004 г., а затем стала расти. В 2005 г.
произошло резкое снижение ЕСН и поступлений от него во все виды
внебюджетных фондов, кроме Федерального фонда обязательного
медицинского страхования, взносы в который даже выросли за счёт роста с
47
2,8 до 3,1%. Однако, в целом, изменения по взносам в Фонд ОМС не
слишком значительные, особенно в процентном выражении к ВВП.
Таблица 2
Поступление единого социального налога, млрд. руб.
49
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Поступило -
всего
603,
2
819,6
961,1
1167,
3
1063
,9
1316,8
1669,9
2060
,1
2067,1
Единый
социальны
й налог,
зачисляем
ый в
федеральн
ый бюджет
339,5
364,6
442,2
267,
5
315,8
405
506,8
509,8
Пенсионный
фонд РФ
470
313,1
400,7
488,6
634,
3
795,4
1012,6
1248,
4
1263,9
Фонд
социального
страхования
РФ
73,8
83,1
100,5
123,6
48,1
51,2
56,2
63,7
51,6
Федеральны
й фонд
обя
зательного
медицинског
о
страхования
3,8
5
5,6
6,5
31,2
55,1
71
88,2
88,8
Территориал
ьные фонды
обязательног
о меди-
цинского
страхования
55,6
78,9
89,7
106,4
82,8
99,3
125,1
153
153
Таблица 3
Поступления единого социального налога, % ВВП
50
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Поступило - всего
6,74
7,58
7,28
6,86
4,92
4,89
5,02
4,97
5,29
Единый социальный
налог, зачисляемый в
федеральный бюджет
0,00
3,14
2,76
2,60
1,24
1,17
1,22
1,22
1,30
Пенсионный фонд РФ
5,25
2,89
3,03
2,87
2,94
2,96
3,05
3,01
3,23
Фонд социального
страхования РФ
0,83
0,77
0,76
0,73
0,22
0,19
0,17
0,15
0,13
Федеральный фонд
обязательного
медицинского
страхования
0,04
0,05
0,04
0,04
0,14
0,20
0,21
0,21
0,23
Территориальные
фонды обязательного
медицинского
страхования
0,62
0,73
0,68
0,62
0,38
0,37
0,38
0,37
0,39
49
Составлена по: данные Российского статистического ежегодника, 2005 и 2010 гг.
50
Составлена по: там же.
48
Из данных Таблицы 4 видно, что в 2010 г. ЕСН был заменён на
социальный взнос, который распределился следующим образом: 2115 млрд.
руб. зачисляется в бюджеты государственных внебюджетных фондов, 164,6
млрд. руб. в территориальные внебюджетные фонды. При этом основную
часть составили отчисления в Пенсионный фонд, которые существенно
возросли по отношению к предыдущему году, а другие отчисления остались
на уровне предыдущего периода. В данном случае так же необходимо
напомнить, что с 1 января 2011 г. ставка по единому социальному взносу
выросла с 26% до 34%, что увеличивает нагрузку по социальным налогам на
работодателей (26% – взнос в Пенсионный фонд, 8% – на социальное и
медицинское страхование, причём на медицинское взнос вырос с 3,1 до
5,1%). Такой рост приведёт к дополнительной нагрузке в размере 1 трлн.
руб., что станет мотивом для использования «серых схем».
По расчётам сотрудников Института экономики переходного периода,
возможные потери могут составить 1,5% ВВП
51
.
Таблица 4
Поступление социальных взносов, 2010 г.
52
Бюджет
государственных
внебюджетных
фондов
Бюджеты
территориальных
внебюджетных
фондов
В млрд руб.
% ВВП
В млрд руб.
% ВВП
Отчисления в Пенсионный
фонд
1916,14
4,31%
Отчисления на
обязательное социальное
страхование
107,83
0,24%
0,59
0,00%
Отчисления на
обязательное медицин-
ское страхование
91,03
0,20%
164,02
0,37%
Необходимо выяснить, какую долю в доходах федерального бюджета
составляют нефтегазовые доходы. Минфин публикует информацию,
согласно которой в период с 2008 по 2013 гг. нефтегазовые доходы
составляли от 7,5 до 10,6% ВВП, т.е. почти половину всех доходов бюджета.
51
Фонд или пенсии? / Новая политика. Сентябрь, 2009. http://www.novopol.ru/-fond-ili-
pensii-text75068.html.
52
Составлена по: рассчитано по данным Федерального казначейства.
49
При этом самая большая доля нефтегазовых доходов была в 2008 г., а
наименьшая в 2013 г. Планируется повышение доли ненефте-газовых
доходов бюджета за счёт роста доходов от НДС, но зависимость от экспорта
нефти и газа будет сохраняться и в ближайшие годы. В то же время
государство планирует повышать налоговые доходы от нефтегазового
сектора за счёт повышения ставок налогообложения. Ставка налога на
добычу полезных ископаемых (НДПИ), на добычу газа горючего природного
с 1 января 2011 г. выросла на 61% (со 147 до 237 руб. за 1000 м.), с
индексацией в последующие годы на 6,0% и 5,4% к ставкам соответственно.
Это, по оценкам, привело к росту доходов федерального бюджета в 2011 г. на
51,2 млрд. руб., в 2012 г. – на 60,4 млрд. и 2013 г. – на 69,1 млрд. руб. Кроме
того, на 1 рубль увеличены акцизы на продукцию данного сектора на 1 литр
подакцизной продукции согласно Налоговому кодексу. Извлечение
дополнительных доходов от нефтегазового сектора должно привести к
сокращению дефицита бюджета в среднесрочной перспективе.
Диаграмма 3
Структура доходов бюджета на 2008 – 2013 гг.
53
Рассмотрим расходы на социальную сферу, которые включают
расходы на образование, культуру, здравоохранение и социальную политику.
Из данных Таблиц 5 и 6 видно, что более 50% всех расходов бюджета
составляют расходы на социальную сферу (51 – 57%) за 2005 – 2010 гг. При
этом самая большая доля приходится на расходы на социальную политику
53
Составлено по: данные Министерства финансов РФ.
50
(25 – 34%), меньше всего – на культуру (порядка 2% всех расходов
консолидированного бюджета)
54
. В данном случае, очевидно, что хотя доля
социальных расходов высока, снизить её вряд ли возможно. Однако
политика, направленная на повышение эффективности расходов, охватывает
и расходы социальной сферы.
Таблица 5
Доля социальных расходов в общих расходах2005 – 2010 гг., %
55
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Образование
11,8
12,4
11,8
11,8
11,1
10,9
Культура, кинематография, средства
массовой информации
2,3
2,3
2,2
2,2
2,0
2,0
Здравоохранение, физическая культура и
спорт
11,7
11,5
12,1
10,9
10,3
9,9
Здравоохранение
10,1
10,2
10,9
5,7
5,2
5,0
Физическая культура и спорт
0,4
0,7
0,8
0,8
0,7
0,7
Социальная политика
27,7
28,2
25,1
26,6
29,4
33,9
Доля социальной сферы
53,4
54,3
51,2
51,5
52,8
56,8
Важно отметить, что в кризис значительно сократились расходы на
здравоохранение, а расходы на социальную политику выросли. Суммарные
доходы на социальную сферу за шесть лет неуклонно возрастали
относительно ВВП, причём самая большая доля зафиксирована в 2009 – 2010
гг. Это может быть связано с тем, что в кризис увеличилась численность
безработных, что потребовало дополнительных затрат. Кроме того,
государство вынуждено проводить меры по поддержанию социальной
стабильности, а старение населения приводит к увеличению расходов на
пенсионное обеспечение.
Таблица 6
Доля расходов социальной сферы в % ВВП, 2005 – 2010 гг.
56
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Всего расходов
31,56
31,11
34,22
34,17
41,04
38,89
Образование
3,71
3,85
4,04
4,02
4,56
4,26
Культура, кинематография,
средства массовой информации
0,71
0,70
0,74
0,75
0,83
0,79
Здравоохранение, физическая
культура и спорт
3,69
3,57
4,16
3,73
4,23
3,84
54
Министерство финансов Российской Федерации. Основные характеристики
федерального бюджета на 2008 – 2010 годы.
http://wwwl.minfm.ru/common/img/uploaded/librarv/2007/03/ohfb08-10.zip.
55
Составлена по: данные Федерального казначейства.
56
Составлена по: там же.
51
Здравоохранение
3,19
3,18
3,72
1,95
2,15
1,93
Физическая культура и спорт
0,13
0,22
0,26
0,28
0,30
0,26
Социальная политика
8,74
8,76
8,58
9,09
12,07
13,18
Доля социальной сферы
16,85
16,89
17,51
17,59
21,69
22,07
В структуре расходов на социальную политику основной статьей
являются расходы на пенсионное обеспечение – их доля в расходах на
социальную политику составляет 68 – 75%, причём в 2010 г. эти расходы
резко выросли. Такая высокая доля расходов на пенсионное обеспечение
связана с тем, что в данном случае рассматриваются расходы
консолидированного бюджета (включая расходы Пенсионного фонда) и со
значительным дефицитом Пенсионного фонда (порядка 2% ВВП, 1166,3
млрд. руб.)
57
. По трёхлетнему бюджетному плану дефицит Пенсионного
фонда в 2011 г. составил 890 млрд. руб., в 2012 г. – 980 млрд., а в 2013 г.
превысит 1,1 трлн. руб.
58
Расходы из федерального бюджета направляются в Пенсионный фонд
для финансирования выплат по государственному пенсионному обеспечению
некоторых категорий лиц: федеральные государственные гражданские
служащие; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны;
граждане, награждённые знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;
граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных
катастроф; космонавты; граждане из числа работников лётно-испытательного
состава; нетрудоспособные граждане. Эти категории устанавливаются в
соответствии с Федеральным законом РФ от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О
государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в
редакции Федерального закона от 24.07.2009 г. № 213-ФЗ).
К социальному обеспечению населения относится обеспечение
нетрудоспособных граждан, престарелых и семей с детьми. Расходы на
социальное обеспечение резко возросли в 2006 г., что стало следствием
57
Бизнесу облегчат жизнь за счёт наших с вами зарплат / Портал KM.RU. Март, 2011.
http://www.liberal.rU/articles/cat/5131.
58
Когда выходить на пенсию? / Финмаркет. М., 2010.
htty://www.fmmarket.ru/z/nws/hotnews.asp?id=1703061.