62
если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим
государственную тайну.
Проверка достоверности и полноты сведений о расходах
осуществляется органами, подразделениями или должностными лицами,
ответственными за профилактику коррупционных и иных правонарушений.
Сведения о доходах, расходах служащих, замещающих должности, по
которым предусмотрено размещение таких сведений, а также сведений о
доходах, расходах их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей
размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на
официальных сайтах федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и предоставляются для опубликования средствам
массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми
актами Российской Федерации. Так, для федеральной государственной
службы такой порядок установлен Указом Президента Российской
Федерации от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции».
Непредставление государственным гражданским служащим или
представление им неполных или недостоверных сведений о своих доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо
непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных
сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление
таких сведений обязательно, является правонарушением, влекущим
увольнение государственного гражданского служащего с государственной
гражданской службы.
Виды взысканий за коррупционные правонарушения и порядок их
применения в отношении к государственным гражданским служащим
установлен статьями 59.1 – 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №
79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а в
отношении государственных служащих иных видов, - законодательными
63
актами, регулирующими порядок прохождения соответствующего вида
государственной службы.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе.
Конфликт интересов на государственной или муниципальной службе
представляет собой ситуацию, при которой личная заинтересованность
(прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего
влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных
(служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть
противоречие между личной заинтересованностью государственного или
муниципального служащего и правами и законными интересами граждан,
организаций, общества или государства, способное привести к причинению
вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или
государства.
Под личной заинтересованностью государственного или
муниципального служащего понимается возможность получения
государственным или муниципальным служащим при исполнении
должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей,
иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Государственный или муниципальный служащий обязан принимать
меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта
интересов.
В случае возникновения у государственного гражданского служащего
личной заинтересованности, которая приводит или может привести к
конфликту интересов, государственный гражданский служащий обязан
проинформировать об этом представителя нанимателя (работодателя) в
письменной форме.
Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении
у государственного гражданского служащего личной заинтересованности,
которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан
64
принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта
интересов, вплоть до отстранения государственного гражданского
служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой
должности государственной гражданской службы в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Для соблюдения требований к служебному поведению
государственных гражданских служащих и урегулирования конфликтов
интересов в государственном органе, федеральном государственном органе
по управлению государственной службой и государственном органе субъекта
Российской Федерации по управлению государственной службой образуются
комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов
интересов.
Непринятие государственным служащим, являющимся стороной
конфликта, интересов, мер по предотвращению или урегулированию
конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение
государственного служащего с государственной службы.
Ответственность физических и юридических лиц за коррупционные
правонарушения
Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без
гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут
уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по
решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством
Российской Федерации права занимать определенные должности
государственной и муниципальной службы.
В случае если от имени или в интересах юридического лица
осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных
правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения
65
коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть
применены меры ответственности в соответствии с законодательством
Российской Федерации
5
.
Юридическое лицо может быть привлечено к административной
ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к
выполнению работ или оказанию услуг государственного или
муниципального служащего либо бывшего государственного или
муниципального служащего (статья 19.29. КоАП РФ).
Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к
юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное
коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и
привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное
правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за
данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.
Несмотря на подробную разработанность законодательства, остаётся
достаточно пробелов и упущений в нормативном регулировании. В России
регулярно Указами Президента принимаются Национальные планы
противодействия коррупции. Сейчас действует план на 2016-2017 год, но
пока что нет свидетельств о том, что планы дают значимый эффект, как и
требование составлять подобные планы каждым органом государственной
власти и органом местного самоуправления.
Примечательно, что в нацплане даются, в том числе, подробные
рекомендации судебным органам вплоть до представления докладов по
итогам исполнения этих рекомендаций с точностью до дня. Такой подход
сомнителен с точки зрения независимости и разделения властей, а ведь
именно этот принцип, во многом, гарантирует низкий уровень коррупции.
5
статья 19.28. Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее – КоАП РФ) «Незаконное вознаграждение от имени
юридического лица»
66
Упущений в российском законодательстве больше, чем кажется,
несмотря на частичное выполнение рекомендаций группы государств Совета
Европы по борьбе с коррупцией («Греко»)
6
.
Встречает трудности, например, реформа госзакупок. В январе 2016
стало известно, что в Госдуму внесён законопроект Минэкономразвития о
регулировании закупок госкомпаний. В законе сделаны уступки компаниям,
а в некоторых вопросах, например, закупок у единственного поставщика, с
точки зрения гражданского контроля, ухудшается и действующее положение.
В мае 2016 года Счётная палата выявила у госкомпаний нарушения на
сумму 125 млрд. Одна из главных претензий ‒ именно закупки у
единственного поставщика. На них приходится 95 % по оценкам ФАС, если
считать все экзотические формы тендеров, а их насчитывается почти 4
тысячи видов. Заказчикам будет дано и право самостоятельно решать, какие
способы конкурентные, а какие нет.
Такие широкие полномочия позволят уходить от гражданского
контроля: проверить обоснованно ли проведена закупка у единственного
поставщика не получится, её просто не будет в системе. Также станет
сложнее контролировать крупных исполнителей, а именно с ними связан
основной массив коррупции. Сейчас для них пролоббированы льготные
условия. Вместо предложенных поправок, мы считаем, что нужно вводить
единые строгие правила для всех.
В 2016 году ЦАП совместно с экспертами подготовил законодательные
инициативы о противодействии коррупции в России, в том числе, в сфере
госзакупок. Две антикоррупционные инициативы были внесены в
Государственную думу депутатом VI созыва Дмитрием Гудковым, но
встретили сопротивление партии «Единая Россия».
6
международная организация, созданная Советом Европы в 1999 году.
Основной целью организации является помощь странам-участницам в борьбе
с коррупцией.
67
Важно, что даже в тех случаях, в которых уже действуют нормы
закона, их исполнение часто оставляет желать лучшего.
В декабре 2016 года Конституционный суд России разъяснил правила
конфискации незаконно нажитого имущества публичными должностными
лицами. Из того, что произошло в 2016 году, это один из немногих важных и
положительных шагов, который, по сути, направлен на реализацию, пусть и в
специфичной форме, статьи 20 Конвенции ООН против коррупции (до сих не
ратифицирована Россией). «ЯБЛОКО» включило пункт о ратификации этой
статьи ещё в предвыборной программе 2011 года.
Вместо 20 статьи в России действует ФЗ «О контроле за соответствием
расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их
доходам» от 03.12.2012 N 230-ФЗ. Несовершенство этого закона проявляется
уже в том, что по нему право заявлять о несоответствии расходов
чиновников их доходам дано только ограниченному кругу лиц, куда не
входят журналисты и общественные организации.
Данные Прокуратуры показывают, что реагирование на случаи
незаконного обогащения чиновников в первом полугодии 2016 года
инициировано в 150 случаях, из них 14 случаев доведено до суда,
удовлетворено 4 иска на сумму 17 миллионов рублей. Мы считаем, что эта
цифра скорее говорит об игнорировании проблемы, чем попытках её
устранить. Достаточно упомянуть, что настоящие примеры незаконного
обогащения на сотни миллионов рублей остаются без внимания
правоохранительных органов, как в случае с особняком бывшего главы
Федеральной таможенной службы Андрея Бельянинова.
По данным судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2015
году 91,1 % осуждённых за преступления коррупционной направленности
(по количеству составов преступлений) осуждены за дачу или получение
взяток до 50 тысяч рублей. 7,6 % составляют дела с взятками от 50 тыс. до 1
млн руб. И только в 1,3 % дел взятки превысили 1 млн. руб. Более
актуальные данные до сих пор не опубликованы, но в ЦАП ожидают, что с
68
учётом статистики прошлых лет, положение в 2016 году существенно не
изменилось.
Если суммировать эти данные с данными о среднем размере взяток
(145,4 тыс. руб. по данным МВД), можно сделать вывод, что главный фокус
работы правоохранительных органов ‒ бытовая коррупция, а это не тот
уровень коррупции, от которого исходит наибольшая угроза.
Нужно учесть, что, по статистике Прокуратуры, в январе ‒ июне 2016
года было выявлено 21 359 преступлений коррупционной направленности.
Из них количество выявленных преступлений по ст. 290 УК РФ (получение
взятки) увеличилось на 19,7 % (с 3 884 до 5 027); предусмотренных ст. 291
УК РФ (дача взятки), - на 4,4 % (с 4 000 до 4 176).
В 2015 году по этим составам преступления числится 10 236
осуждённых по количеству составов преступления (7 057 по основной
квалификации), по данным судебного департамента при Верховном суде,
описанным выше. Если суммировать эти сведения, с учётом размера взяток,
то можно отметить только усиление борьбы с мелким взяточничеством.
Нужно также учесть, что выявленные преступления не равны числу
приговоров, поскольку уголовные дела могут прекращены или может быть
вынесен оправдательный приговор, несмотря на карательный характер
уголовного правосудия в России Окончательную оценку можно будет дать
после выхода обновлённой судебной статистики.
2016 год запомнится чередой резонансных антикоррупционных
расследований. Из 24 крупнейших за год кейсов о коррупции, собранных
Трансперенси Интернешнл ‒ Россия, как минимум, 6 инициированы масс-
медиа и общественными организациями. Среди них материал Новой газеты
про «Кремлёвский ЖЭК» (получение высокопоставленными чиновниками
жилья по социальному найму), офшоры Марата Хуснуллина, квартира
Рогозина за 500 млн. руб., элитные квартиры Игоря Шувалова в высотке на
Котельнической набережной и т. д.
69
Не попали в список расследование «Новой газеты» о главе Роснефти
Игоре Сечине и яхте «Принцесса Ольга», статья «Ведомостей» о бизнесе
сына министра МВД и другой резонансный материал этой газеты о
предполагаемом доме Игоря Сечина в Барвихе (материал удалён по решению
суда) и многие другие. Недавно Трансперенси Интернешнл выпустил обзор
60-ти резонансных коррупционных дел последнего времени.
Важным событием стала утечка документов панамской юрфирмы
Mossack Fonseca. Стало известно о связях многих публичных должностных
лиц России с офшорными компаниями. ЦАП обнаружил 42 совпадения в
именах чиновников с данными «Панамского архива». Прокуратура ещё
проводит проверку по нашему заявлению.
Напомним также о других расследованиях ЦАП, вышедших в этом
году. Например, о картеле «повара Путина» на рынке школьного питания,
заработке дочки депутата Мосгордумы на городских фестивалях,колесе
обозрения за 14 млрд на ВДНХ от сыновей другого единоросса, миллиардера
Муцоева, абсурдных закупках Общественной палаты.
Тем не менее ни один из перечисленных кейсов не получил должного
внимания со стороны правоохранительных органов. Удалось добиться
некоторых результатов, но в целом констатируем, что власти, как правило,
либо не реагируют на гражданские расследования, либо реагируют ещё
большим давлением.
Обратим внимание ещё на то, что органы публичной власти выборочно
взаимодействуют с теми организациями, которые воздерживаются от
критики системы. Такими, как Объединённый народный фронт. Власти
зачастую игнорируют взаимодействие с оппонентами, несмотря на прямые
требования законодательства. Так в деле ЦАП о тратах Пенсионного фонда,
руководство фонда сначала заявило о готовности обсудить выводы нашего
доклада, но в итоге до сих пор не дало ответа на заявленную критику, что
вынуждает нас обратиться в суд.
70
Статистика прокуратуры показывает, что только 20% публикаций о
коррупции в масс-медиа в 2015 ‒ первом полугодии 2016 года «признаны
обоснованными». При этом цифра указана как примерная, а всего по стране
Прокуратурой было замечено всего 80 публикаций, включая региональные
масс-медиа.
По состоянию на 2016 год в России отсутствует системное
противодействие коррупции. Отставки и расследования в отношении
отдельных чиновников проводятся без какой-либо последовательной
политики, основная работа правоохранительных органов сосредоточена на
низовой коррупции, которая является следствием, а не причиной
коррумпированности органов публичной власти в России.
Резонансные расследования журналистов и общественных организаций
не получили должной оценки правоохранителей. Напротив, усиливается
давление на масс-медиа и общественные организации. Напомним о
вынужденной смене руководства телеканала РБК после череды резонансных
расследований, например, уже упомянутого расследования о бизнесе семьи
Шамаловых. Была признана «иностранным агентом» экологическая
организация «Беллона», которая неоднократно занималась
антикоррупционными кейсами. Продолжилось давление на гражданских
активистов и политиков. Руководитель «Роснефти» Игорь Сечин организовал
два судебных процесса против СМИ.
Всплеск публикаций о коррупции в федеральных масс-медиа больше
говорит о тенденциях пропаганды и показательных чистках бюрократии.
Цель этих публикаций в демонстрации видимости противодействия
коррупции для улучшения имиджа Владимира Путина перед предстоящими
выборами Президента России в 2018 году.
В действительности, системное противодействие коррупции следует
начать со смены самого Президента, административной реформы и отставки
публичных должностных лиц, дискредитировавших себя на службе. Далее
должна быть гарантирована регулярная сменяемость власти, независимость
71
масс-медиа и верховенство права. Без этих условий принимаемые меры
останутся имитацией противодействия коррупции, поскольку в России
произошёл захват государства (state capture), и правящая клановая элита не
заинтересована в собственном отстранении от коррупционной ренты.
Основной проблемой безрезультативности усилий государства по
противодействию коррупции является недееспособность чиновничье-
административного аппарата в вопросах организации взаимодействия между
институтами власти и институтами гражданского общества. В результате
любые инициативы руководства страны по формированию
антикоррупционной идеологии нивелируются формализмом государственной
бюрократии и усложнением нормативно-правовой базы. А отсутствие
конкурентного диалога с обществом приводит к тому, что населению
вменяется роль «статиста», обязанного аплодировать импровизационным
декларациям, по сути, подменяющим единую антикоррупционную
стратегию.
Однако, если рассматривать население страны как некую ассоциацию
граждан, то, несмотря на всю её идеологическую аморфность, социальную
разнородность и диспропорции в материально-финансовой обеспеченности
её членов, она знает свои интересы, и старается их преследовать, вне
зависимости от конъюнктуры политических процессов. Поэтому она
внимательно отслеживает каждый шаг действующей власти, оставляя за
собой право, оценивать происходящее, исходя из собственных
мировоззренческих убеждений и морально-нравственных доминант,
определяющих критерии данной оценки.
Соответственно, объявив «крестовый поход» против коррупции под
эгидой бюрократии, власть не конкурирует сама с собой. Она конкурирует с
собственным авторитетом в глазах общества.
При этом практика реализации антикоррупционной политики органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления (далее –