55
которое сосредоточено в руках директоров и управляющих, де-факто
назначаемых крупными акционерами, а общие собрания акционеров
фактически и юридически утратили статус основного органа управления
акционерного общества.
Российская модель корпоративного управления формируется в
условиях консолидации контроля в руках ограниченного круга
взаимосвязанных собственников и при этом незначительная доля акций
находится в свободном обращении на рынке. Ряд крупнейших компаний, не
размещающих свои бумаги на организованном рынке, функционируют
фактически в режиме закрытых акционерных обществ. Кроме этого на рынке
функционирует вертикально-интегрированные структуры или холдинги:
основные (материнские) компании и контролируемые ими дочерние общества.
Четкая законодательная регламентация правового положения холдингов в том
числе управления в их структурах отсутствует.
В акционерных обществах сохраняется большое количество
миноритарных акционеров (получили акции в рамках чековой приватизации),
которые не имеют реального влияния на управление. Отношение к ним
неоднозначное: они принимает участие в общем годовом собрании, имеет
право на судебную защиту, что может не только ограничить деятельность
общества, парализовать принятие решений и совершение сделок, таким
образом миноритарные акционеры удерживают реальных собственников в
правом поле. Одновременно существует практика принудительного выкупа их
акций, что может способствовать установлению легитимного контроля над
обществом и устранению корпоративного шантажа в различных его
проявлениях.
2.3.Особенности корпоративного управления в акционерных
обществах с государственным участием
Корпоративное управление в акционерных общества с государственным
участием можно характеризовать как противоречивое, в котором мы можем
56
наблюдать целый ряд радом системных проблем
1
. Прежде всего двойственная
позиция государства как акционера, собственника активов, и регулятора:
участвуя в акционерном обществе, с одной стороны, осуществляет все права
акционера, но с другой стороны, государство - носитель публичной власти,
которая осуществляет нормативно-правовое регулирование в области
законодательства.
Кроме этого, наблюдается нарушение принципа корпоративного
управления: равное и справедливое отношение ко всем акционерам при
реализации права на участие в управлении обществом. Для преодоления
противоречий в статье 124 Гражданского кодекса РФ отмечено, что ее
субъекты называются субъектами гражданского права, к ним применяются
нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством. Как следует из статьи 125 Гражданского
кодекса РФ и Российская Федерация, и субъект непосредственно в
гражданском обороте не участвуют, а выступают органы государственной
власти в рамках их компетенций
2
. То есть являясь акционером, государство
вступает в отношения, регулируемые корпоративным законодательством,
наряду с частными и физическими лицами, но от имени государства права
акционеров реализуют органы государственной власти.
В мировой практике встречаются различные схемы управления
акционерным обществом с государственным участием
3
:
1) децентрализованная или отраслевая модель: характеризуется
распределением прав по управлению акционерным обществом между
1
Макарова, О. А. Акционерные общества с государственным участием. Проблемы
корпоративного управления: монография. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. - 211 с.
2
Андреев В.К. Право государственной собственности в России: учебное пособие. М.., 2004.
С. 156-157
3
Макарова, О. А. Акционерные общества с государственным участием. Проблемы
корпоративного управления: монография. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. – С.125
57
несколькими профильными министерствами и ведомствами (Финляндия,
Великобритания),
2) двойная модель: совместные усилия профильных общих
министерств. Плюсом является, что учитываются интересы как определенных
отраслей, так и экономики в целом. Отрицательным: размывание
ответственности (Италия, Южная Корея, Греция, Турция. Швейцария, Мексика,
Новая Зеландия),
3) централизованная модель – это создание единого центра управления
большинством компаний с государственным участием – министерств или
агентства, в этом качестве выступает министерство финансов (Дания,
Королевство Нидерландов, Испания, министерство промышленности
(Норвегия, Швеция). Положительный момент, что есть возможность
проведения единой государственно политики, но одновременно могут
игнорироваться интересы отдельных отраслей,
4) альтернативная модель основывается на передаче акций,
принадлежащих государству, специально созданным холдингам, контроль над
которыми находится в руках государства (Австрия).
В Российской Федерации в соответствии со статьей 39 Закона о
приватизации права открытого акционерного общества, участников общества
с ограниченной ответственности, акции, доли в уставных капиталах находятся в
собственности Российской Федерации и не закреплены за федеральными
государственными унитарными предприятиями. Федеральными
государственными учреждениями от имени Российской Федерации
управление осуществляет Правительство РФ, уполномоченный федеральный
орган исполнительной власти, в случаях, предусмотренных законодательством
государственная корпорация. Распоряжением Правительства РФ от 23.01.2003
58
№ 91-р (с изменениями 26.10.2019)
1
утверждены два перечня открытых
акционерных обществ, в отношении которых позиции акционера – Российской
Федерации – по вопросам управления осуществляется Правительством РФ,
Председателем Правительства РФ или по его поручению заместителем.
Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении
находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных
обществ и использования специального права на участие Российской
Федерацией открытыми акционерными общества («золотой акции»)»
утверждено одноименное Положение об управлении акциями и определено,
что права акционеров открытого акционерного общества, акции которых
находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской
Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом (Росимущество). Например, 100% капитала
ОАО «Российская венчурная компания» принадлежит Российской Федерации в
лице Росимущества. В соответствии с постановлением Правительства РФ от
05.06.2008 № 432 «О федеральном агентстве по управлению государственным
имуществом Российской Федерации» (за исключением, случаев, когда
указанные полномочия в соответствии с законодательством осуществляют
иные федеральные органы исполнительной власти) и уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных
пунктом 3 статьи 77 закона об акционерных обществах, права акционера от
имени Российской Федерации также выполняют:
1
Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 N 91-р (ред. от 26.10.2019) «О перечне
акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера - Российской
Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, Председателем
Правительства Российской Федерации или по его поручению Заместителем Председателя
Правительства Российской Федерации»
59
- Министерство обороны РФ (Постановление Правительства РФ от
29.12.2008 № 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным
имуществом»),
- государственные корпорациии в соответствии с федеральным законом о
государственных корпорациях, здесь положение об управлении акциями не
применяется. Например, управление акциями может осуществлять
государственная корпорация «Росатом»,
- министерства транспорта РФ в отношении ПАО Государственная
транспортная лизинговая компания» (постановление правительства от
04.02.2009 № 93 «Об осуществлении от имени Российской Федерации прав
акционера открытого акционерного общества «Государственная, транспортная
лизинговая компания»)
- министерство экономического развития - права акционера в АО
«Особые экономические зоны» (100 %),
-министерство связи и коммуникаций РФ - права акционера в ОАО
«Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных
технологий» (Постановление Правительства РФ от 17.03.2010 № 147)
- управление делами Президента осуществляет от имени Российской
Федерации права акционера акционерных обществ, созданных в процессе
приватизации подведомственных федеральных государственных унитарных
предприятий, акции которых находятся в федеральной собственности
(постановление Правительства от 26.12.2011 № 1130 «О внесении изменений в
некоторые акты Правительства Российской федерации по вопросам
управления федеральным имуществом).
Таким образом, права акционера от имени государства (Приложение
№ 4. Компании с государственным участием (по состоянию на конец 2018
года), осуществляет как само Правительство так и федеральные органы,
поэтому такую организацию следует рассматривать как децентрализованную,
при этом права акционера-государства в определенных случаях передаются
60
отраслевым министерствам, которые в некоторой степени могут учитывать
специфику акционерного общества с государственным участием, но
одновременно такие акционерные общества прежде всего акционерные
общества со 100 %–ным участием государства, напрямую подчиняются
федеральным министерствам, не всегда понимающим цели, которые преследует
государство, сохраняя свое участие в акционерном обществе.
Когда государство, государственные органы выступают как главный
акционер, то отраслевые федеральные органы исполнительной власти
обеспечивают выработку государственной политики и нормативно-правовое
регулирование той или иной отраслевой сферы, с другой стороны, это
мешает выполнять права акционера от имени государства, так как
превалируют интересы регулятора в ущерб интересам акционеров, кроме
этого, они не всегда учитывают интересы частных инвесторов акционерных
обществ с государственным участием. При такой организации управления
государственным пакетом акций акционерное общество напрямую
подчиняется тому или иному федеральному органу исполнительной власти,
который формирует органы акционерного общества, которые в свою очередь
отчитываются о своей деятельности перед соответствующим органом
исполнительной власти. Складывается ситуация, когда государство, являясь
либо единственным акционером, либо имя контрольные пакеты акций,
фактически лишено права управления и контроля над деятельностью
акционерного общества, так как такой контроль осуществляет даже не
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а органы
госкорпорации.
В Российских акционерных обществах коллегиальный орган – совет
директоров, но в отличие от советов директоров англо-американской модели,
он не является исполнительным органом, не выполняет контрольных функций.
Кандидаты для избрания в состав исполнительного органа от государства
выдвигаются федеральными органами государственной власти,
61
уполномоченными действовать от имени государства как акционера,
отчитываются они тоже перед уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти. И при этом можно отметить, что нарушаются
принципы корпоративного управления:
- равного отношения ко всем акционерам (федеральные органы в рамках
нормативно-правового регулирования могут использовать административный
ресурс),
- принцип подотчетности , то есть четкого разделения исполнительных и
контрольных функций органов корпорации.
В связи с тем, что государство реализует право на управление в
соответствии с Положением об управлении акциями, можно отметить, что
принцип «двух ключей» не способствует в полной мере соблюдению принципа
корпоративного управления: равного и справедливого отношения ко всем
акционерам и принципам защиты интересов заинтересованных лиц
(кредиторов акционерного общества). Сами же федеральные органы
исполнительной власти не всегда надлежащим образом исполняют права
акционера от имени государства. Например, дело № А55-414/2009 (с. 132) по
иску ТУ Росимущества Самарской области к ОАО «Полигафическое
предприятие «Современник» о взыскании в доход федерального бюджета
433200 дивидендов за 2007 год и 15426, 25 руб. процентов за пользование
чужими денежными средствами. Федеральный арбитражный суд Поволжского
округа в удовлетворении кассационной жалобы указал, что решение
акционера о распределении годовой прибыли путем объявлении дивидендов
может быть принято в соответствии с решением об утверждении годового
отчета и бухгалтерской отчетности общества. Распоряжением акционера было
принято решение не утверждать годовой отчет и годовую бухгалтерскую
отчетность, в том числе отчет о прибылях и убытках за 2007 год, и
одновременно принято решение о распределении прибыли общества за 2007
год, в том числе и на выплату дивидендов. Отмечено, что до 2008 года
62
ревизионной комиссии создано не было, до 11.06.2008 совет директоров
сформирован не был. Суд сделал вывод, что несоблюдение территориальным
управлением установленного закона об акционерных обществах в части
порядка принятия решений о выплате дивидендов нарушает акционерное
законные права и интересы акционерного общества, не обладающего правом
обжалования решения собрания акционеров.
Роль совета директоров акционерного общества со 100%-ным участием
государства в части подготовки и созыва общего собрания акционеров,
утверждения повестки общего собрания акционеров, рассмотрении требования
о созыве внеочередного собрания акционеров, образованию исполнительного
органа акционерного общества имеет чисто формальный характер. В
обществах, акции которого принадлежат государству, кандидатура
единоличного исполнительного органа определятся Росимуществом и в
некоторых случаях согласовывается с другими федеральными министерствами.
В стратегических предприятиях необходимо согласование Правительства РФ,
по сути назначаются представители государства в исполнительные органы
общества, советы директоров отстранены от назначения (образовании)
исполнительных органов.
Проблема права голоса на общем собрании акционера решается
следующим образом: в акционерном обществе все голосующие акции
находятся в федеральной собственности, назначается представитель по
доверенности для голосования общем собрании акционеров, позиция
выражается в директивах Росимущества, Министерства обороны, Управления
делами Президента РФ, которые содержат исчерпывающие инструкции. В
этой ситуации советы директоров являются формальными органами, так как
все основные решения принимаются минуя их.
Если проанализировать Порядок образования органов управления, то он
остается в целом бюрократическим и административным, подверженным
определённому политическому вмешательству в руководство общества.
63
Представители государства назначаются в органы управления не имея
представлений н финансово-экономическом состоянии общества, ни об
отраслевых особенностях, ни о перспективах развития, у них отсутствует
мотивации для эффективной деятельности в органах управлении. Механизмы
выплаты вознаграждения неясны и непрозрачны, так как членам директоров
Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной службе»
запрещено госслужащим участвовать на платной основе в деятельности органа
управления коммерческой организацией, а закон об акционерных обществах
это предусматривает. Практика акционерных обществ показывает, что
отсутствие чистой прибыли по итогам года является основание для невыплаты
вознаграждений членам советов директоров, соответственно дивидендов.
Вместе с тем, в уставах акционерных общество со 100%-ным участием
государства предусмотрена компетенция общего собрания акционеров,
порядок его проведения, порядок принятия решения. Формально уставы
акционерных обществ должны соответствовать требованиям закона об
акционерных обществах, в котором указано, что «все голосующие акции
принадлежат одному акционеру, решения по вопросам, относящимся к
компетенции общего собрания акционеров, принимаются акционером
единолично и оформляются в письменном виде»
1
. Но в соответствии с
законодательством решения годовых собраний оформляются либо
распоряжениями Правительства РФ, либо распоряжениями федерального
органа исполнительной власти, который осуществляет права акционеров,
который осуществляет права акционеров.
В акционерных обществах, где наравне с государством присутствуют
другие акционеры, государство обладает значительно большим объемом прав и
возможностей вне рамок и процедур корпоративного права. В целях защиты
стратегических акционерных обществ от возможного иностранного
1
П. 3 ст. 47 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ.//
СПС «КонсультантПлюс» [электронный ресурс]
64
преследования был принят указ Президента РФ от11.09.2012 № 1285 «О мерах
по защите интересов Российской федерации при осуществлении российскими
юридическими лицами внешнеэкономической деятельности». Такое положение
не только соответствует принципам корпоративного управления, но и делает
акционерное общество с государственным участием непривлекательным, так
как присутствует административно-бюрократический порядок принятия
решений, связанных с реализацией государством прав управления
акционерном обществе. В связи с этим исследователями отмечаются
следующие сложные вопросы, требующие своего решения:
1) обеспечение прав и обязанностей всех миноритарных акционеров:
государство может использовать весь административный ресурс в ущерб
миноритарных акционеров, где государство является миноритарным
акционером, его прав тоже могут нарушаться.
2) присутствие в советах директоров исполнительного органа, а
также лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа.
Как следует из пункта 4 статьи 65.3 Гражданского кодекса РФ «лица,
осуществляющие полномочия единоличных исполнительных органов
корпораций, и члены коллегиальных исполнительных органов корпораций не
могут оставлять более одной четверти состояния коллегиальных органов
управления корпораций и не могут являться их председателями», то же самое
закреплено в законе об акционерных обществах (пункт 2 статьи 66). В целом
это нарушает принцип подотчетности органов корпорации и разделения
управленческих и контрольных (надзорных) функций: в акционерном обществе
с государственным участием кандидатуры для избрания в органы
акционерного общества выдвигается Росимуществом по согласованию с
соответствующим федеральным министерством, таким образом Росимушество
и образует исполнительный орган общества, при этом совет директоров не
участвует в исполнительном органе.