53
пресечению коррупционных проявлений, с другой — указанные ограничения
коснулись и контролирующих органов, в том числе органов прокуратуры.
Многие эксперты признают наиболее коррумпированной структурой МВД
России. Чтобы снизить уровень преступных доходов, сотрудники полиции и
члены их семей с 2010 г., как и другие сотрудники правоохранительных
органов, будут обязаны предоставлять сведения о доходах и имуществе.
Сведения о доходах будут передаваться в Департамент собственной
безопасности МВД и не станут достоянием общественности. При этом отказ от
декларирования доходов либо предоставление недостоверных или неполных
сведений в соответствии с положениями антикоррупционного законодательства
будут служить основанием для увольнения со службы.
Эффективность данной меры внушает сомнение, поскольку в ней не
заложены механизмы объективного внешнего контроля за ее исполнением.
Также необходимо учитывать то обстоятельство, что коррупция не меньших
объемов существует и в ФСБ, в таможне, в аппаратах исполнительной власти и
других госорганах. В экономическом аспекте с учетом коррупциогенного
фактора, присущего правоохранительной системе России, правоохранительная
деятельность должна анализироваться не только с точки зрения расходов на ее
содержание и эффективности деятельности, но и с позиции того ущерба,
который наносится действиями некоторых должностных лиц. Коррупционные
преступления стали существенным дестабилизирующим фактором в системе
правоохранительных органов, что актуализирует серьезное внимание к
кадровому составу сотрудников и их профессиональной подготовке. А это
предлагает дополнительные расходы государства на повышение уровня оплаты
сотрудников, стимулирование дополнительного образования.
Низкое материальное обеспечение сотрудников полиции создает
предпосылки для совершения должностных преступлений в
правоохранительных органах, расширяет возможности криминальных структур
по проникновению в кадровый состав органов внутренних дел, а также
втягивания сотрудников в совершение коррупционных правонарушений на
54
основе личной зависимости или материальной заинтересованности. В
профилактических целях в различных регионах РФ на протяжении ряда лет в
порядке эксперимента применяется система поощрения сотрудников органов
внутренних дел, отказавшихся от взятки. Наиболее активно данные
профилактические мероприятия проводятся МВД Республики Татарстан, при
этом компенсации сотрудникам выплачиваются из внебюджетных источников.
Однако коренного перелома в борьбе с коррупцией данное нововведение не
принесло, общее количество выявленных правонарушений среди сотрудников
не снизилось. Указанные мероприятия еще раз подчеркнули необходимость
материального стимулирования сотрудников правоохранительных органов и
повышения их статуса в целях предотвращения коррупционных проявлений.
Основной целью антикоррупционных мероприятий, должно быть именно
предупреждение коррупционного поведения представителей
правоохранительных органов, создание условий, в которых совершать
должностные преступления было бы невыгодно и невозможно. В этих целях
для создания условий эффективной борьбы с коррупционными проявлениями
на государственном уровне в настоящее время предпринимаются попытки по
созданию институтов по противодействию коррупции.
В рамках предмета исследования, в числе прочих мер, способствующих
проведению реформ государственного управления и координации деятельности
по вертикали, предусмотренных Национальным планом противодействия
коррупции, а также в целях реализации Концепции административной реформы
в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. следует отметить принятие ряда
административных регламентов по исполнению государственных функций и
предоставлению государственных услуг, относящихся к ведению
правоохранительных органов. Так, с конца 2008 г. по настоящее время был
принят ряд административных регламентов по исполнению государственной
функции ФСБ РФ, ФТС РФ, МВД РФ, ФСКН РФ, в которых определяется
порядок исполнения ими своих государственных функций. При этом
административные регламенты приняты в тех областях публичной деятельности
55
указанных органов, которые сопряжены с возможными коррупционными
рисками, в частности «Административный регламент Министерства
внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции
по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним»,
утвержденный приказом МВД России от 24.11.2008 № 1001,
«Административный регламент Федеральной таможенной службы по
исполнению государственной функции принятия таможенным органом
пассажирской таможенной декларации, поданной физическим лицом»,
утвержденный приказом ФТС России от 19.09.2008 № 1150,
«Административный регламент Федеральной службы безопасности Российской
Федерации по исполнению государственной функции по лицензированию
деятельности по разработке и (или) производству средств защиты
конфиденциальной информации», утвержденный Приказом ФСБ России от 1
апреля 2009 г. № 123 и т.д. Целью реализации указанных мероприятий является
регламентация деятельности правоохранительных служб как органов
исполнительной власти, которая включает:
— детализацию механизмов контроля за выполнением публичных
функций, выполняемых правоохранительными органами, путем регламентации
государственных функций в целях построения системы оценки качества их
выполнения;
— разработку и внедрение стандартов государственных услуг и
регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и
конкретизацию полномочий сотрудников правоохранительных органов, которые
закреплены в принятых административных регламентах.
Многие механизмы противодействия коррупции еще не начали
действовать. В связи с этим большое значение в соответствии с нормами
антикоррупционного законодательства имеет реализация мер, направленных на
повышение риска от коррупционных действий. К таким мерам относятся
утверждение перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску
коррупции, и внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля
56
деятельности сотрудников, замещающих коррупциогенные должности, в
частности в виде публичного представления сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера указанной категории лиц.
Формирование указанного перечня согласно Указа Президента РФ от 18.05.2009
№ 557 может осуществляться в соответствии со следующими критериями:
— осуществление постоянно, временно или в соответствии со
специальными полномочиями функций представителя власти либо
организационно-распорядительных или административно-хозяйственных
функций;
— предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
— осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
— подготовка и принятие решений о распределении бюджетных
ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение
ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недридр.);
— управление государственным имуществом;
— осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и
разрешений;
— хранение и распределение материально-технических ресурсов.
При этом предоставление сведений о доходах основной категории
сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, как уже
отмечалось выше, не будет подлежать широкой огласке, но при этом является
обязательным условием их служебной деятельности, как и для всех
государственных и муниципальных служащих.
Помимо инструментов внешнего контроля важным средством
противодействия коррупции в правоохранительных органах является
внутренний контроль, в ходе которого на постоянной основе может
осуществляться мониторинг имущественного положения должностных лиц с
выявлением причин и условий коррупции. Особое место в этом направлении, по
мнению автора, занимают профилактические мероприятия, направленные на
снижение коррупционных рисков и реализуемые подразделениями собственной
57
безопасности правоохранительных органов в целях устранения предпосылок
возникновения коррупционных проявлений на начальном этапе, в частности, в
момент подбора кандидатов на службу в органы.
Актуальной проблемой практического воплощения норм
антикоррупционного законодательства в правоохранительных органах является
сложность фактического применения прав, содержащихся в указанных
федеральных законах, и отсутствие согласованной нормативно-методической
базы, включающей практические аспекты организации и проведения
конкретных антикоррупционных мероприятий.
В заключение следует отметить, что вопрос о возможности полного
искоренения коррупции в России остается спорным, поскольку реальных
инструментов, которые могли бы сформировать антикоррупционное поведение
заинтересованных субъектов данной области теневой экономики, на взгляд
автора, не существует. Об этом свидетельствует тот факт, что в условиях
высокой степени зарегулированности нашей экономики налицо дефицит
информации о реальных масштабах коррупции, не позволяющий оценить
эффективность реализации государственной антикоррупционной программы.
Следовательно, для построения эффективного механизма противодействия
коррупции в России необходимо сформировать систему реальной оценки
показателей антикоррупционной защищенности России с обеспечением
широкого доступа к подлинным данным о масштабах указанного сектора
теневой экономики [69, с. 33-36].
Показателен пример антикоррупционной политики в Республике
Татарстан, по-первых, в процессе формирования и реализации
антикоррупционной политики в Республике Татарстан создан
специализированный государственный орган - Управление Президента
Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики, который
осуществляет координацию антикоррупционной деятельности и реализует
полномочия по обеспечению деятельности Президента Республики Татарстан в
сфере противодействия коррупции. Во-вторых, Управление Президента
58
Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики является
надежным и эффективным органом в сфере противодействия коррупции,
который обеспечивает взаимодействие в сфере противодействия коррупции не
только между государственными органами, но и муниципальными
образованиями и институтами гражданского общества, тем самым повышая
эффективность их антикоррупционной деятельности. В-третьих, Управление
Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики
стало надежным контролером за исполнением федерального и
республиканского антикоррупционного законодательства органами
государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и
организациями [57, с. 14-18].
59
ГЛАВА 3.
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ
3.1. Криминологическая характеристика коррупционных преступлений в
правоохранительных органах
Согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О
противодействии коррупции" [13] коррупция: а) злоупотребление служебным
положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями,
коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом
своего должностного положения вопреки законным интересам общества и
государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного
имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав
для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды
указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний,
указанных выше, от имени или в интересах юридического лица.
В целом коррупция – использование должностными лицами, служащими
коммерческих или иных организаций (в том числе иностранных) своего статуса
для незаконного получения каких-либо благ (имущества, прав на него, услуг
или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление
последним таких благ.
Общественная опасность этих преступлений состоит в том, что в
результате их совершения серьезно нарушается нормальная,
регламентированная соответствующими правовыми актами деятельность
государственных органов, органов местного самоуправления, государственных
и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских
формирований страны, ущемляются права и законные интересы граждан или
организаций, а в целом – интересы общества и государства. В результате
60
совершения должностных преступлений наносится значительный
материальный и моральный ущерб физическим и юридическим лицам,
происходит дискредитация власти в целом.
Коррупция – социальное явление, характеризующееся подкупом –
продажностью государственных и иных служащих, принятием ими
материальных и нематериальных благ и преимуществ за деяния, которые могут
быть выполнены с использованием официального статуса данных субъектов,
связанных с этим статусом авторитета, возможностей, связей.
Отличительная черта коррупционных преступлений состоит в том, что,
посягая на нормальное функционирование указанных органов и учреждений,
они не только снижают их авторитет в обществе, но и подрывают у граждан
уверенность в защищенности своих прав и законных интересов.
Особенностью современной коррупции являются ее широкое
распространение в стране, значительные масштабы, особая общественная
опасность. Не случайно более половины российских граждан считают
коррупцию одной из главных проблем страны, а свыше 80% полагают, что
победить ее в ближайшие годы невозможно.
По вполне обоснованному мнению социологов, исследовавших
современную коррупцию в России, главная закономерность экономической
жизни страны, которую великий историк Н. М. Карамзин еще полтораста лет
назад обозначил одним словом – "воруют", такова: на взятки в России ежегодно
тратится 37 млрд долл., т.е. сумма, примерно равная доходной части годового
бюджета страны.
При этом основная сумма ежегодно выплачиваемых коррупционерам
средств приходится па структуры российского бизнеса (33,8 млрд долл.). На
многослойную бытовую коррупцию приходится 2,8 млрд долл., в том числе: на
поступление в вузы – 449 млн; на "бесплатное" медицинское обслуживание –
почти 600 млн; на подкуп сотрудников автоинспекции – 368 млн; на подкуп
судей – 274 млн долл.
Ежегодно в стране регистрируется около 22–25 тыс. этих преступлений,
61
что составляет 0,8% общего объема преступности в стране.
За первые девять месяцев 2012 г. Следственным комитетом РФ было
возбуждено более 16,6 тыс. уголовных дел о коррупционных преступлениях –
на 42% больше, чем за такой же период предыдущего года. Почти на четверть
возросло и число поступающих сообщений о коррупционных преступлениях–
за те же девять месяцев их было более 33,5 тыс. При этом решения о
возбуждении уголовных дел приняты более чем по каждому второму
сообщению – в 56% случаев.
В подразделениях Следственного комитета РФ введена специализация
следователей, занимающихся расследованием должностных преступлений, а
также преступлений в сфере экономики, что также не могло не сказаться на
результатах. Только за первые девять месяцев в суд направлены уголовные дела
в отношении 4636 должностных лиц, совершивших коррупционные
преступления. Каждое четвертое дело было связано с получением взяток (1095),
примерно столько же – с мошенничеством с использованием служебного
положения (1176). Примерно по 10% составили уголовные дела о превышении
и злоупотреблении должностными полномочиями.
По данным, приведенным руководителем отдела по контролю за
расследованием преступлений коррупционной направленности Следственного
комитета В. Макаровым, за девять месяцев 2012 г. за коррупционные
преступления привлечены к ответственности свыше 1600 сотрудников
правоохранительных органов, в том числе сотрудников органов внутренних дел,
за совершение более 5 тыс. преступлений. Второе место занимает сфера
здравоохранения и социального обеспечения – привлечено 714 лиц за
совершение более 3,3 тыс. преступлений. На третьем месте – сфера
образования и науки, где выявлено более 3 тыс. преступлений, за совершение
которых к ответственности привлечен 531 человек.
Пугающие различия в статистической оценке регистрируемой
коррупционной преступности в России убеждают в том, что нормативное
закрепление перечня коррупционных преступлений является первым и
62
совершенно необходимым условием для организации борьбы с коррупционной
преступностью. Отсутствие такого перечня позволяет заинтересованным
административным и политическим структурам произвольно манипулировать
не только общественным мнением, но и бюджетными ресурсами для целей
борьбы с коррупцией.
Следует также учитывать, что незарегистрированная часть
коррупционных преступлений по оценкам экспертов уже в конце 80-х гг.
пошлого века в среднем была в десять раз больше зарегистрированной. По
мнению экспертов, латентность должностных преступлений превышает 90%.
С высокой латентностью должностной преступности связана и весьма
продолжительная преступная деятельность многих должностных лиц. Так,
отдельные из них безнаказанно получают взятки в течение нескольких лет.
Около 2/3 фактов преступной халатности продолжалось более шести месяцев, а
20% этих преступлений – свыше года.
Для личности должностного преступника характерны более высокий
удельный вес лиц, достигших 30–40 лет, а также преобладание представителей
низшего и среднего звена иерархии должностных лиц. Трудовая деятельность
должностных преступников связана с различными отраслями народного
хозяйства и управления, с работой в контролирующих и правоохранительных
органах, с руководством предприятиями, учреждениями, организациями. При
этом совершению этих преступлений зачастую способствует отсутствие у
многих должностных лиц необходимого опыта работы, недостатки специальной
управленческой и юридической подготовки, а также низкий уровень
правосознания и нравственности.
Преступления должностными лицами совершаются умышленно
(исключение составляет только халатность), в большинстве случаев из
корыстных побуждений (67%), иной личной заинтересованности (защита
ведомственных, местнических интересов). Лицам, допускающим халатность,
присуща безответственность, небрежность в работе.
Между тем до настоящего времени в Российской Федерации нет