68
туризму» [114], Федеральное агентство по туризму (ФАТ) осуществляет свою
деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, общественными
объединениями и иными организациями.
Наиболее целесообразными для рассмотрения, в контексте развития
экотуризма, являются функции ФАТ, представленные на рисунке 11:
Рисунок 11 - Основные функции Федерального агентства по туризму [144]
Федеральное агентство по туризму Российской Федерации имеет в своем
составе 5 Управлений, четыре из которых в той или иной степени оказывают или
могут оказать воздействие на развитие экологического туризма в России. Тем не
менее, основным Управлением, воздействующим на развитие экологического
туризма, по мнению автора, является Управление внутреннего туризма и
государственных целевых программ. В его ведении находятся такие задачи, как
обеспечение государственной политики в сфере туризма,
Реализация
приоритет
ных
направлен
ий
государств
енного
регулирова
ния
туристской
деятельнос
ти , а
также
осуществл
ение,
формирова
ние и
ведение
единого
федеральн
ого
реестра
туроперато
ров
Информ
ировани
е
туропер
аторов,
тураген
тов и
туристо
в об
угрозах
безопас
ности в
стране
временн
ого
пребыв
ания
Реализация
мер
поддержки
субъектам
малого и
среднего
предпринимат
ельства,
направленных
на их
развитие, в
том числе
выполнение
соответствую
щих
ведомственны
х целевых
программ
Основные функции
Федерального агентства по
туризму
Взаимодей
ствие с
органами
государств
енной
власти
иностранн
ых
государств
и
междунаро
дными
организаци
ями
Продвиже
ние
турпродук
та на
внутренне
м и
мировом
туристски
х рынках
Осуществлен
ие функции
государствен
ного
заказчика
федеральных
целевых,
научно-
технических
и
инновационн
ых программ
и проектов
69
выполнение функций государственного заказчика при реализации
туристических проектов, требующих государственного финансирования,
координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по
вопросам развития туристско-экскурсионного потенциала и т.д.
Структура Федерального агентства по туризму Российской Федерации, а
также направления работы подразделений данного органа, выделены автором в
отдельную схему и представлены на рисунке 12.
Исходя из представленных на рисунках 11 и 12 данных, Федеральное
агентство по туризму наделено полномочиями для решения проблем развития
экологического туризма на федеральном уровне на территории Российской
Федерации. Так, управления Агентства имеют полномочия и средства на
реализацию маркетинговых мероприятий, направленных на создание
положительного имиджа России, обеспечение безопасности туризма и
продвижения национального туристского турпродукта, актуальным
направлением для развития которого может стать экологический туризм.
Агентство занимается правовым обеспечением туризма, а также реализует
государственные программы и проекты по развитию внутреннего и въездного
туризма, способно выступать заказчиком программ в сфере туризма, требующих
государственного финансирования, осуществлять государственные инвестиции в
развитие эколого-туристкой инфраструктуры.
На региональном уровне управление туризмом в целом и экологическим
туризмом в частности осуществляется органами исполнительной власти
субъектов РФ, представленными в приложении Б.
Рисунок 12 - Структура Федерального агентства по туризму и функции Управлений в контексте развития экотуризма
[144]
70
-Разработка и реализация
приоритетных туристских проектов
развития внутреннего туризма
в Российской Федерации.
-Реализация маркетинговых
мероприятий, направленных
на создание положительного имиджа
России как страны благоприятной
для туризма.
-Информационное обеспечение
продвижения национального
туристского продукта и безопасность
туризма.
-Реализация правового
обеспечения деятельности
Федерального агентства
по туризму.
-Подготовка в установленном
порядке предложений
по совершенствованию
законодательства РФ,
регулирующего вопросы,
входящие в компетенцию
Федерального агентства
по туризму.
-Формирование и ведение
Единого федерального
реестра туроператоров.
-Организация работы
по информационном
обеспечении туризма.
-Обеспечение реализации государственной политики
в сфере туризма, в том числе, путем разработки
и реализации государственных программ и проектов
развития внутреннего и въездного туризма в РФ.
-Обеспечение реализации функций гос. заказчика
федеральных, ведомственных, целевых, научно-
технических и инновационных программ и проектов
в сфере туризма, требующих гос. финансирования
и осуществления гос. инвестиций, в том числе,
в развитие туристской инфраструктуры, повышение
качества туристских продуктов и услуг,
совершенствование системы подготовки кадров,
продвижение туристского продукта РФ.
-Координация деятельности органов
исполнительной власти субъектов РФ. по вопросам
развития туристско-рекреационного комплекса РФ.
-Подготовка предложений по мерам
государственной поддержки развития туристской
индустрии РФ и повышения конкурентоспособности
российского турпродукта.
-Организация
международных
конгрессов,
конференций,
выставок,
семинаров
и других
мероприятий
по вопросам
развития туризма.
Управлени
е
Пр
Управлен
ие
Управ
ление
Федеральн
Уп
р
а
в
л
е
н
и
е
д
е
л
а
м
и
71
Таблица 7 - Функции органов исполнительной власти субъектов РФ в
сфере туризма
Функция
Инструменты реализации
1. Кадровое обеспечение туризма
Разработка государственных программ для системы
непрерывной подготовки кадров в сфере туризма;
содействие организациям в повышении
квалификации работников туристских предприятий.
2. Планирование развития туризма
Разработка общих концепций и стратегий развития
туризма; координация при пространственном
размещении объектов туризма; планирование и
развитие инфраструктуры.
3. Общая организация и правовая
регламентация туристской
деятельности
Введение единых определений и понятий, а также
разработка процедуры заключения сделок и
договоров, получения гражданами виз, и разработка
процедуры прохождения границы и провоза товара.
4. Регулирование отдельных видов
деятельности
Лицензирование, сертификация, стандартизация,
финансовые гарантии.
5. Обеспечение безопасности
туристов
Стандартизация и сертификация объектов туризма;
издание памяток для туристов; страхование.
6. Поддержка региональных
туристских предприятий
Лоббирование интересов регионального
туристского комплекса на федеральном уровне;
активизация межрегиональных и международных
связей; содействие при заключении международных
договоров; реклама регионального турпродукта.
7. Обеспечение научных
исследований в области туризма
Маркетинговые исследования в сфере туризма;
создание региональных центров изучения туризма;
информационное обеспечение туристских
предприятий
8. Создания благоприятного
имиджа региона
Маркетинг, реклама и информационно-
аналитическая пропаганда (например, издание
интерактивных карт, видеофильмов и пр.),
инвестирование средств в объекты показа.
9. Обеспечения охраны
окружающей среды и исторических
памятников
Создание правил и условий экономического
стимулирования охраны и восстановления
природных ресурсов, реставрации исторических
памятников; распределение туристской ренты.
10. Контроль и надзор
Текущий контроль, аудит; мониторинг
регионального туристского продукта
В политике развития туризма на федеральном и региональном уровнях,
существуют различия в целях и способах деятельности:
72
- в цели: на региональном уровне туризм – это средство, которое
способствует региональному развитию, а на государственном уровне туризм
является способом достижения активного платежного баланса;
- в способе деятельности: на региональном уровне указания
воплощаются, в то время как на государственном уровне указания и директивы
издаются и распространяются.
Несмотря на эти различия, взаимодействие между федеральными и
региональными уровнями управления туризмом осуществляется через
следующие механизмы:
–сотрудничество в законодательной сфере (издание и принятие законов,
направленных на поддержку всех участников в вопросах развития туризма);
–институциональное сотрудничество;
–координация в определении основных приоритетов развития туризма;
–координация различных государственных программ, нацеленных на
всестороннюю поддержку туризма (с учетом географической и этнической
специфики отдельных регионов);
–финансирование слабо развитых регионов (предоставления целевых
финансовых средств) и т.д.
Развитие туризма в регионах зачастую происходит неравномерно по
причине его слабого туристского потенциала или его отсутствия, а зачастую в силу
существующих субъективных факторов, например, наличия или отсутствия
заинтересованности муниципального образования, высокой или низкой степени
активности работающих в регионе турфирм, сложности или простоты их
взаимоотношений с местными органами государственной власти. Отдельному
региону в существующих условиях невыгодно, и крайне сложно, создать
автономную инфраструктуру по причине нехватки заложенного в бюджете
финансирования на производство качественных услуг, современной
инфраструктуры, которая бы заинтересовала туристов. Актуально это и при
рассмотрении вопросов развития экологического туризма.
73
управления, муниципальными органами, и заинтересованными субъектами
предпринимательства.
В целях взаимодействия регионального уровня управления и уровня
местного самоуправления в вопросах развития экологического туризма могут
быть реализованы различные существующие механизмы государственного
регулирования, которые отличаются высокой степенью эффективности
воздействия, что обусловлено их целями и направленностью. Исходя из этого
управление сферой экологического туризма в регионе целесообразно
осуществлять в соответствии с:
1) разработанной региональной туристской политикой (действующей в
масштабах регионального управления), которая направлена на комплексное
развитие туризма;
2) региональной экономической концепцией, которая оказывает
косвенное воздействие на развитие туризма как на один из секторов экономики
региона;
3) разработанной политикой развития эффективных экономических
отношений между органами государственного управления и представителями
рынка туристских услуг в регионе. Продукт взаимодействия этих воздействий
реализуется в комплексной программе (государственной или региональной), а
целью такой комплексной программы является достижение социально-
экономических, демографических и других необходимых региону результатов,
достигаемых на основе развития туристского рынка [65].
Для наглядного представления способов взаимодействия региональных
органов государственной власти, органов местного самоуправления и
Федерального агентства по туризму Российской Федерации, автором составлена
схема, представленная на рисунке 13:
74
Рисунок 13 - Взаимодействие органов исполнительной власти в вопросах
развития экологического туризма
Органы местного самоуправления контролируют деятельность по
развитию туризма на территории соответствующих муниципальных
образований в рамках своих полномочиями. В установленном действующим
законодательством порядке, органы местного самоуправления могут быть
наделены отдельными государственными полномочиями органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в области
развития экологического туризма. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ
Федеральное агентство по туризму РФ
В соответствии
с региональной
экономической
концепцией
В соответствии с
политикой развития
эффективных
экономических
взаимоотношений органов
гос. управления и
представителей
регионального тур. рынка
В соответствии
с региональной
туристской
политикой
Органы управления
туризмом субъектов РФ
Органы местного
самоуправления
Координаци
я программ,
которые
нацелены на
всесторонню
ю поддержку
туризма
Сотруд
ничество
в
законодат
ельной
сфере
Предостав
ление
финансов
ых(целевы
х) средств
слабо
развитым
субъектам
РФ
Институцион
альное
сотрудничес
тво на
разных
управленчес
ких уровнях
Координация
в вопросах
определения
приоритетов
развития
туризма
75
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» относит к полномочиям органов местного самоуправления создание
условий для развития туризма, а к вопросам местного значения - создание
условий для массового отдыха жителей и обустройство мест массового отдыха
населения, в том числе обеспечение свободного доступа граждан к водным
объектам общего пользования и в береговую полосу водных объектов [145].
В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления для
создания условий развития туризма и туристской деятельности имеют право:
- в пределах своих полномочий реализовывать меры поддержки
приоритетных для региона и муниципального образования направлений
развития туризма, в том числе экологического;
- быть организаторами и проводить муниципальные мероприятия,
направленные на развитие туризма;
- определять направления развития туризма на территории
муниципальных образований;
- создавать условия для беспрепятственного доступа туристов
(путешественников и отдыхающих) к туристским ресурсам, находящимся на
территории муниципального образования;
- проводить мероприятия и содействовать продвижению местных
туристских продуктов, сформированных на территориях муниципальных
образований, на внутреннем и внешнем туристских рынках сбыта;
- организовывать и принимать участие в организации и проведении
международных, всероссийских, региональных, межрегиональных и
межмуниципальных мероприятий в сфере туризма, проводимых на территориях
соответствующих муниципальных образований;
- создавать в рамках имеющихся полномочий условия для развития
туристской индустрии на территории муниципального образования;
76
- содействовать созданию и функционированию туристских
информационных центров [30].
Таким образом, государственное регулирование сферы туризма
осуществляется в Российской Федерации посредством взаимодействия
федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти.
Однако, такое перспективное направление во внутреннем туризме как
экологический туризм не может координироваться только органами,
работающими в сфере туризма. Для достижения эффективных результатов в
вопросах развития экологического туризма немаловажным является
межведомственного взаимодействие органов федерального управления, для
анализа эффективности деятельности которого необходимо рассмотреть состав
и функции органов власти, способных оказать воздействие на развитие
экологического туризма. Основные направления в вопросах координации
работы в целях развития экологического туризма между органами
государственной власти Российской Федерации представлены в таблице 8:
Таблица 8 - Основные направления координации работы в сфере
экотуризма
Орган государственной
власти
Основные направления координации работы в сфере
экотуризма
Федеральное агентство по
печати и массовым
коммуникациям
Информационное продвижение национальных экологических
турпродуктов на внешнем и внутреннем рынках, сотрудничество
со средствами массовой информации, вопросы рекламы
туристических возможностей России
Министерство иностранных
дел РФ
Визовое обслуживание иностранных туристов в России
(сотрудничество с консульствами), международное
сотрудничество в области туризма (в том числе вопросы
подготовки и организации подписания межправительственных
соглашений)
Министерство образования
и науки РФ
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров
для экотуризма; организация экотуризма и отдыха для детей и
молодежи, научные исследования в сфере экотуризма.
Министерство природных
ресурсов РФ
Рекреационное природопользование, взаимодействие с
природоохранными учреждениями (руководством ООПТ,
заповедниками, национальными парками и др.), экологическая
безопасности в сфере туризма.
77
Орган государственной
власти
Основные направления координации работы в сфере
экотуризма
Министерство транспорта
РФ
Транспортное обеспечение турпотоков
Министерство сельского
хозяйства РФ
Развитие агротуризма и рекреационное использование
сельскохозяйственных земель
Федеральное агентство по
рыболовству
Организация рыболовства как части отечественного турпродукта
Министерство финансов
РФ
Финансовое регулирование предпринимательской деятельности в
сфере экотуризма; финансирование развития экотуризма
средствами государственного бюджета; налогообложения,
взимания сборов, например визовых, и других обязательных
платежей в сфере туризма.
Федеральное агентство по
управлению федеральным
имуществом
Управление федеральным имуществом в сфере экотуризма;
рекреационное использование объектов природного и
культурного наследия.
Министерство внутренних
дел РФ
Обеспечение безопасности туристов, регистрация российских и
иностранных граждан, паспортно–визовые формальности,
относящиеся к компетенции Министерства
Министерство РФ по делам
ГО, ЧС и ликвидации
последствий стихийных
бедствий
Обеспечение безопасности туристов во время спортивных
экомаршрутов и спасение туристов при ликвидации последствий
техногенных и природных катастроф
Министерство юстиции РФ
Согласование проектов нормативно–правовых документов по
вопросам развития экотуризма, контроль над обеспечением
действующего законодательства
Развитие отечественного экологического турпродукта, как показало
исследование, является задачей, решить которую возможно посредством
координации действий ряда вышеуказанных федеральных органов власти и их
взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления.
Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020
года учитывает развитие экологического туризма. В частности, в ней
упоминается, что одной из основных задач особо охраняемых природных
территорий является развитие познавательного туризма [118]. Согласно
Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий