78
федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 2322-р,
познавательный туризм определен как один из специальных видов
экологического туризма, основной целью которого является ознакомление с
природными и культурными достопримечательностями. В целях развития
познавательного (экологического) туризма на особо охраняемых природных
территориях в соответствии с Концепцией развития системы особо охраняемых
природных территорий федерального значения на период до 2020 года
осуществляется: разработка комплексов экскурсионных программ для
различных категорий посетителей, в том числе организации демонстрации диких
животных в естественной среде; обустройство экологических троп и туристских
маршрутов, смотровых площадок и мест наблюдения за дикими животными;
создание и модернизации музеев и информационных центров для посетителей;
проводится оценка предельно допустимых нагрузок и определение путей
минимизации негативного воздействия развития туризма на природные
экологические системы [117].
Очевидно, что для реализации столь масштабных планов по развитию
экологического туризма в Российской Федерации потребуется слаженная работа
органов исполнительной власти в сфере туризма на всех уровнях
государственного управления (от местных администраций до федеральных
органов власти, определяющих стратегические задачи и распределяющих
федеральное финансирование проектов развития).
Анализ, произведенный автором, показал, что органы исполнительной
власти различных уровней обладают необходимыми полномочиями, и могут,
при должной координации и финансировании, реализовать мероприятия,
направленные на развитие экологического туризма. Тем не менее, для
достижения позитивных изменений необходимо, во-первых, заинтересовать
соответствующие органы исполнительной власти в развитие экотуризма, и, во-
вторых, оказать им финансовую помощь на государственном уровне,
79
направленную на развитие инфраструктуры, необходимой для экологического
туризма.
В соответствии с текстом Стратегии развития туризма в Российской
Федерации на период до 2020 года, развитие экологического туризма является
одной из приоритетных задач [119]. В каждом федеральном округе данной
Стратегией рассмотрены возможности для развития этого вида туризма. Как
было указано выше, одной из основных проблем, тормозящих развитие
экотуризма в контексте регионального управления, является отсутствие
заинтересованности со стороны муниципальных и региональных властей в
вопросах развития экологического туризма.
Несмотря на то, что в РФ экологический туризм мало развитое
направление, его развитие предусмотрено Федеральной целевой программой
«Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011-2018 годы)» от 19 июля
2010г. №1230-р [116], Государственной программой «Развитие культуры и
туризма на 2013-2020 годы» от 27.12.2012г. №2567-р [112], а также программами
на уровне федеральных округов (например, «Региональная целевая программа
«Стратегия социально-экономического развития СЗФО на период до 2020 года»
от 18 ноября 2011 г. №2074-р) [120], региональными программами (например,
«Долгосрочная целевая программа «Развитие сферы туризма и рекреации
Ленинградской области на 2010-2015 годы» от 25 июня 2011 г. №153) [109]. На
муниципальном уровне также представлены схожие по целям и задачам
программы по развитию туризма, чаще всего включающие и мероприятия по
развитию экологического туризма (например, Муниципальная целевая
программа «Развитие туризма в Выборгском районе Ленинградской области» (на
2010-2014 гг.) от 23 октября 2009 г. №7511 [105], или Долгосрочная целевая
программа «Развитие внутреннего и въездного туризма на территории МО
«Выборгский район» Ленинградской области на 2012-2016 годы» от 28.02.2012
№ 1279 [104].
80
На основе проведенного автором анализа информации в сети интернет,
был сделан вывод о наличии различных муниципальных программ по развитию
туризма, в том числе включающих развитие экологического и агротуризма.
Несмотря на наличие программ по развитию туризма на уровне
муниципальных районов, подобные программы отсутствуют в подавляющем
большинстве муниципальных образований (поселений и городских округов).
Для наглядности автором предложено рассмотреть региональные и
муниципальные программы по развитию экологического туризма в наиболее
приоритетных регионах (в соответствии с вышепредставленной типологией
регионов по приоритетности развития экологического туризма).
В соответствии со стратегией развития туризма в РФ на период до 2020
года, в Еврейской автономной республике планируется реализовать
инвестиционные проекты по созданию туристко-рекреационных и
автотуристких кластеров «Еврейское местечко» [117].
На региональном уровне Правительство еврейской автономной
республики издало Постановление от 29 октября 2012 года № 602-пп «Об
областной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в
Еврейской АО» на 2013-2018 годы [107]. В данной программе поднимаются
вопросы использования экологических маршрутов, предлагаемые в том числе
для китайских туристов на территории области, а экологический туризм
рассматривается как новое альтернативное направление для привлечения
иностранного потребителя и способ диверсификации внутреннего туристского
предложения.
В рамках данной программы запланировано проведение следующих
мероприятий, исполнителем которых назначено Управление внешне-
экономических связей Правительства области:
81
Таблица 9 - Система программных мероприятий по развитию
внутреннего и въездного туризма в ЕАО
Наименование задач,
программных мероприятий,
источники финансирования
Затраты
тыс. руб.
Срок
реализац
ии
Ожидаемый результат
Сопровождение единой
информационной базы туристских
компаний и туристских ресурсов
ЕАО
2013-2018
Ведение постоянного мониторинга
туристских ресурсов, деятельности
туристских организаций
Разработка методических
рекомендаций по формированию
муниципальных программ
развития туризма
2013
Оказание содействия муниципальным
образованиям области в развитии туризма
Мероприятия по созданию,
поддержке и продвижению
туристических брендов области, за
счет средств областного бюджета
335
65
120
150
2014-2018
2014
2016
2018
Развитие культурно-познавательного,
природного туризма на территории
области, привлечение российских и
иностранных туристов в область,
разработка 2 - 3 новых туров и маршрутов
по области
Создание, подготовка и размещение
всех видов информации о
туристическом потенциале области
в СМИ и печатных изданиях, за счет
средств областного бюджета
250
50
100
100
2013-2017
2013
2015
2017
Формирование и актуализация
информационного
продвижения отрасли туризма
(1 видеоролик,
2 - 3 публикации в СМИ)
Проведение рекламных туров и
пресс-туров, презентация объектов
туриндустрии, за счет средств
областного бюджета
180
80
100
2015-2017
2015
2017
Увеличение въездного
туристического потока;
подготовка и обеспечение
программы пребывания туристских групп,
представителей СМИ и туристских
организаций российских и зарубежных
регионов с целью заключения
контрактов на туробслуживание,
проведение 3 рекламных туров
Участие в разработке и внедрение
комплексного межрегионального
маршрута «Восточное кольцо
России»
100
2014
Создание качественно нового
комплексного турпродукта федерального
уровня, взаимодействие туристской
отрасли
области с соответствующей сферой
дальневосточных регионов, увеличение
въездного турпотока.
Организация и проведение форумов,
конференций, «круглых столов»,
выставок по вопросам развития
480
65
65
2014-2018
2014
2015
Создание положительного имиджа
области, как региона делового
сотрудничества в сфере туризма,
82
Наименование задач,
программных мероприятий,
источники финансирования
Зат
раты тыс.
руб.
Сро
к реализац
ии
Ожидаемый результат
туризма на территории области,
привлечения инвестиций в туристскую
индустрию области, за
счет средств областного
бюджета
1
00
1
00
1
50
2016
2017
2018
проведение 1-го мероприятия в год
Участие в работе
международных, российских и
региональных туристических выставок,
за счет средств областного бюджета
1
065
5
0
1
65
1
70
2
30
2
00
2
50
2013-
2018
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Увеличение притока туристов из
других регионов, создание
конкурентоспособного туристско-
рекреационного
комплекса, участие в 2 - 3 выставках
ежегодно
В Еврейском автономном округе насчитывается 6 муниципальных
районов: г. Биробиджан, Биробиджанский район, Ленинский район,
Облученский район, Октябрьский район, Смидовичский район.
Органами местного самоуправления г. Биробиджан в 2013 году
планировалось создание совета по развитию туризма на территории городского
округа с целью разработки комплексной долгосрочной целевой программы
«Развитие туризма на территории муниципального образования «Город
Биробиджан» Еврейской автономной области». Однако, данная целевая
программа до настоящего времени так и не была разработана. Постановлением
от 01 декабря 2015 № 4858 мэрией города была утверждена муниципальная
программа «Создание условий для развития предпринимательства и туризма на
территории муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО в 2016-
2018 годах» [106]. Данная программа предусматривает создание и продвижение
конкурентоспособного туристского продукта на основе имеющейся
инфраструктуры туризма и использования историко-культурного и природного
потенциала городского округа (Подпрограмма № 3 - Развитие туризма в
муниципальном образовании «Город Биробиджан» Еврейской автономной
83
области в 2016-2018 годах). Целевыми показателями подпрограммы являются:
разработка туристических маршрутов для въездного
туризма - не менее трѐх, а также увеличение количества экскурсантов,
посетивших туристические маршруты городского округа, в среднем на 5 человек
в год. Данная программа не ставит никаких задач, связанных непосредственно с
развитием экологического туризма.
В Биробиджанском [95], Ленинском [154], Облученском [85], Октябрьском
[83], Смидовичском [84] районах целевые программы по развитию туризма (в
том числе экологического) не разработаны.
Таким образом, регион, имеющий наивысший ранг природно-ресурсного
потенциала (в соответствии с данными из таблицы 5), где по данным
Федерального агентства по туризму ООПТ занимают 300 тысяч га, где проходит
один из самых длинных туристских маршрутов по Амуру (с живописными
памятниками природы «Медвежий утес», гора Гомель»,
«Казачий сад»), а также находятся разнообразные озерные системы и памятники
природы практически не участвует в реализации экологических тур. программ и
не разрабатывает муниципальные программы по развитию туризма, в то время
как региональная программа выглядит также крайне скромно.
В целях объективного анализа и более подробного обзора региональных и
муниципальных программ по развитию экологического туризма автором
произведен анализ второго в рейтинге приоритетности развития экотуризма
региона – Республики Ингушетия. Данный субъект имеет 2 ранг природно-
ресурсного потенциала (крайне низкий) и попал в тройку лидеров в связи с
наибольшим воздействием развития экотуризма на «рейтинг губернаторов»
среди всех рассмотренных 83 субъектов РФ.
На Федеральном уровне Постановлением Правительства Российской
Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1195 на территории Джейрахского и
Сунженского районов Республики Ингушетия создана туристско- рекреационная
особая экономическая зона. Разработана на территории Республики и концепция
развития горно-туристических комплексов в Республике Ингушетия, в основу
84
которой легла горнолыжная составляющая с центрами реабилитации для
различных групп граждан [113].
На региональном уровне Правительством Республики Ингушетия издано
постановление от 14 октября 2013 года «О государственной программе
Республики Ингушетия «Развитие туризма в Республике Ингушетия на 2014-
2016 годы»« [111].
В программе учитывается наличие необходимых ресурсов для развития
экологического туризма, а также предусмотрены мероприятия по развитию
инфраструктуры туризма, в том числе экологического.
В вышеуказанном постановлении имеется рекомендация органам местного
самоуправления муниципальных образований Республики Ингушетия
разработать и утвердить муниципальные программы в сфере туристской
деятельности, а в системе мероприятий в рамках программы прописана
подготовка методических рекомендаций по формированию муниципальных
программ развития туризма, а также планируется разработка туристских
паспортов муниципальных образований.
В рамках «Года туризма» в Республике Ингушетия Правительством
Республики на 2015 год был разработан план основных мероприятий, в котором
предусмотрено принятие муниципальных программ в сфере туризма, а также
поиск инвесторов по реализации данных целевых программ [101].
Несмотря на это, по состоянию на 2017 год никакой информации об итогах
по принятию данных муниципальных программ, как выяснил автор в результате
поиска информации в сети интернет, опубликовано не было, в связи с чем был
автором сделан вывод об отсутствии данных муниципальных программ.
В тройку лидеров по приоритетности развития экологического туризма
входит Камчатский край, где ранг природно-ресурсного потенциала также
наибольший. Именно это обстоятельство стало основанием для анализа автором
муниципальных программ, направленных на развитие экотуризма на территории
данного субъекта Российской Федерации.
85
В Камчатском крае на заседании Правительства была утверждена
Государственная программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в
Камчатском крае на 2014-2018 годы» [108].
Основными целями программы являются:
- развитие туристских комплексов отдельных городских округов и
муниципальных районов в Камчатском крае с учетом современных требований;
- создание эффективной системы продвижения туристских ресурсов,
услуг и продуктов Камчатского края;
- повышение профессионального уровня кадров;
- привлечение дополнительных инвестиций в сферу въездного и
внутреннего туризма на территории Камчатского края;
- повышение уровня информированности субъектов туристской
индустрии в отношении существующих мер поддержки и других вопросов их
деятельности;
- повышение уровня информированности граждан Российской Федерации
и иных государств о туристских предложениях Камчатского края;
- повышение привлекательности и конкурентоспособности туристско-
рекреационного комплекса Камчатского края.
Исходя из текста программы, приоритетными направлениями политики
Камчатского края в сфере туристской деятельности являются развитие въездного
и экологического видов туризма.
В рамках реализации подпрограммы №1 вышеуказанной программы
планируются мероприятия, направленные на развитие инфраструктуры
экологического туризма на ООПТ, обустройство экологических троп и
маршрутов. Также в программе выделены 2 туристско-рекреационных зоны, на
территории которых основной специализацией является экологический туризм
– Елизовская и Быстринская.
Однако наибольший интерес в данном исследовании представляет
рассмотрение муниципальных программ по развитию экологического туризма
86
на территории Камчатского края. Аналогичную с краевой программой
«Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае на 2014-2018
годы» имеет лишь Алеутский муниципальный район. [138]
В 2015 году 5 районов Камчатского края получили в рамках программы
субсидии на развитие инфраструктуры туризма. Самая крупная субсидия, почти
4 миллиона, была выделена администрации Алеутского муниципального района
на проектирование и строительство гостиницы на 18 мест в селе Никольском.
Субсидию в размере 1 303 000 рублей получила администрация Вулканного
городского поселения на создание объекта туристско- рекреационного показа
«Космический указатель». Администрации Быстринского района на
обустройство мемориального комплекса «Воинам- быстринцам, погибшим в
Великой Отечественной войне», и на обустройство центральной рекреационной
зоны отдыха в селе Эссо выделено 1 744 000 рублей. Администрация
Елизовского муниципального района получила на обустройство «Дачных
термальных источников» 1 647 000 рублей. Анавгай получил 305 тысяч на
создание этноэкологической тропы эвенского стойбища
«Менедек».
Информация о реализации муниципальных целевых программ,
направленных на развитие экологического туризма в остальных 13
муниципальных районах Камчатского края (за исключением Алеутского)
отсутствует, что позволяет сделать вывод об отсутствии таких целевых
программ.
Таким образом, на основании анализа трех субъектов РФ, в которых
развитие экологического туризма рассматривается как наиболее приоритетное,
можно сделать вывод о том, что на федеральном и региональном уровнях
приняты и реализуются целевые программы, направленные на развитие туризма,
в том числе экологического, предусматривающие создание и развитие
инфраструктурных объектов, а также экологических троп и маршрутов. Однако
на уровне муниципальных образований подобные программы приняты лишь в
нескольких муниципальных районах, в то время как на территориях городских
87
и сельских поселений, данные программы пока не разработаны и не утверждены,
что приводит к отсутствию субсидий со стороны регионального бюджета по
статьям расходов, направленных на развитие экологического туризма.
Вышеуказанное обстоятельство приводит к замедлению темпов развития
экологического туризма на территориях муниципальных образований, и не
может способствовать качественному развитию экологического туризма на
территории РФ в целом.
2.3 Оценка потенциальных доходов бюджетов муниципальных
образований от развития экотуризма
В предыдущих параграфах исследования автором был сделан вывод о том,
что одним из основных факторов, препятствующих развитию экотуризма в
регионах России является низкая степень заинтересованности со стороны
представителей региональных и муниципальных властей. Однако, как
показывает зарубежный опыт, рациональное использование ресурсов
экологического туризма может приводить к значительному пополнению
регионального и муниципального бюджета, в связи с чем необходимо
рассмотреть данный вопрос применительно к российской практике.
Согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации от 31 мая
2014 г. N 941-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской
Федерации на период до 2020 года», туризм рассматривается как источник
финансовых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
средство повышения занятости и качества жизни населения, способ
поддержания здоровья граждан, основа для развития социокультурной среды и
воспитания патриотизма, а также мощный инструмент просвещения и
формирования нравственной платформы развития гражданского общества [134].
Стимулирование развития туристской инфраструктуры на региональном
уровне осуществляется в рамках федеральной целевой программы «Развитие