52
года
45
. Действующие на сегодняшний день федеральные нормативные
правовые акты не содержат понятия "профессиональная опека" и,
соответственно, не предъявляют каких-либо особых требований к
кандидатам в опекуны взрослых граждан.
Недавно было введено положение, согласно которому лица,
изъявившие желание выполнять функции опекунов (попечителей), должны
проходить предварительную подготовку, что зафиксировано в статьях 6 и 8
Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" и
пунктах 14, 15 Постановления Правительства РФ от 17.11.2010 N 927 "Об
отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении
недееспособных и не полностью дееспособных граждан"
46
. В некоторых
субъектах Федерации разработаны собственные правила обучения таких
граждан.
Так, в настоящее время действуют Приказ Министерства социального
развития Пермского края от 18.04.2011 N СЭД-33-01-02-69 "Об утверждении
Временной программы подготовки граждан, выразивших желание стать
опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не
полностью дееспособных граждан"
47
и одноименный Приказ Министерства
труда Пензенской области от 18.09.2013 N 493-ОС
48
. Согласно данным
региональным подзаконным актам опекуны должны быть
проинформированы об основах правовых (права, обязанности,
ответственность) и медицинских (описание психических расстройств,
способы их лечения и особенности ухода за больными) знаний. На органы
45
Декларация о правах умственно отсталых лиц: принята 20.12.1971 Резолюцией 2856 на 2027-ом
пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Доступ из СПС "Консультант Плюс"
46
Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении недееспособных и не
полностью дееспособных граждан": Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 N 927 // Собрание
законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6401.
47
"Об утверждении Временной программы подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или
попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан": Приказ
Министерства социального развития Пермского края от 18.04.2011 N СЭД-33-01-02-69 // Бюллетень законов
Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края,
исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. N 44.
48
Об утверждении Временной программы подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или
попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан": Приказ
Министерства труда Пензенской области от 18.09.2013 N 493-ОС // Пензенские губернские вести. 2013. 26
сент. N 97
53
опеки и попечительства также возлагается обязанность по проведению
психологического обследования кандидатов для оценки уровня их
психологической готовности к выполнению функций опекунов. Однако
вызывают недоумение сроки такого обучения. Так, согласно Временной
программе Пермского края такая подготовка осуществляется в течение
одного дня, а длительность курса составляет 3 академических часа.
Попытка создания особой системы обеспечения и защиты прав
недееспособных граждан была предпринята в Архангельской области. В этой
связи интересны следующие нормативные правовые акты: Закон
Архангельской области от 19.11.2010 N 226-17-ОЗ "О профессиональной
опеке над недееспособными гражданами"
49
и Постановление Правительства
Архангельской области от 24.05.2011 N 162-пп "Об утверждении Правил
установления профессиональной опеки над недееспособными гражданами и
Правил предоставления и расходования субвенций бюджетам
муниципальных образований на выплату вознаграждения профессиональным
опекунам недееспособных граждан"
50
.
Согласно п. 1 ст. 2 Закона N 226-17-ОЗ под профессиональной опекой
понимается форма устройства совершеннолетних граждан, признанных
судом недееспособными вследствие психического расстройства, над
которыми не установлена опека, в определенные федеральным
законодательством сроки, ввиду отсутствия близких родственников,
имеющих возможность осуществлять опеку. Иными словами, можно сказать,
что региональный законодатель ввел такую модель, при которой
формируется два вида опеки. Первый вид - родственная опека, которой
отдается предпочтение, что соответствует требованию п. 5 ст. 10 Закона об
опеке и попечительстве. Орган опеки и попечительства должен установить
круг близких родственников (дедушки, бабушки, родители, супруги,
49
О профессиональной опеке над недееспособными гражданами": Закон Архангельской области от
19.11.2010 N 226-17-ОЗ // Волна. 2010. 30 ноября. N 51.
50
Об утверждении Правил установления профессиональной опеки над недееспособными гражданами и
Правил предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований на выплату
вознаграждения профессиональным опекунам недееспособных граждан": Постановление Правительства
Архангельской области от 24.05.2011 N 162-пп // Волна. 2011. 7 июня. N 26.
54
совершеннолетние дети, внуки, братья и сестры) и выявить их мнение о
возможности или невозможности стать опекуном взрослого гражданина. При
отсутствии таковых орган опеки и попечительства вправе прибегнуть ко
второму виду опеки - профессиональной. Представляется, что ее учреждение
можно рассматривать как альтернативу помещения больного гражданина в
соответствующие учреждения социальной защиты населения. Назначение
профессионального опекуна не должно выходить за пределы месячного
срока, что следует из п. 4 ст. 6 Закона N 226-17-ОЗ и соответствует
предписаниям п. 1 ст. 35 ГК РФ и п. 2 ст. 11 Закона об опеке и
попечительстве.
Другим важным правом обеспечения прав недееспособных является
то, что согласно п. 1 ст.21 указанного закона опекун не вправе без
предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а
попечитель - давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества
подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по
отчуждению имущества подопечного (в том числе обмену или дарению),
совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих
подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также
любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества
подопечного. Предварительное разрешение органа опеки и попечительства
требуется во всех иных случаях, если действия опекуна или попечителя
могут повлечь уменьшение имущества подопечного, в том числе при: отказе
от иска, поданного в интересах подопечного; заключении в судебном
разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного; заключении
мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в
котором подопечный является взыскателем . Разрешение органа опеки и
попечительства требуется и в случаях выдачи доверенности от имени
подопечного.
Таким образом, с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» в
законодательстве установлено, что требуется предварительное согласие
55
органов опеки и попечительства при отказе законного представителя от иска,
заключении мирового соглашения от имени подопечного и во всех иных
случаях, если эти действия могут повлечь за собой уменьшение имущества
подопечного.
Поскольку суд при принятии распорядительных действий законного
представителя обязан проверить, не нарушают ли эти действия права и
охраняемые законом интересы представляемых (ч.2 ст. 39 ГПК), может
возникнуть вопрос о целесообразности и необходимости установления в ФЗ
«Об опеке и попечительстве» рассматриваемого правила. Следует
согласиться с В.Н. Ивакиным, который писал, что согласие органов опеки и
попечительства на совершение распорядительных действий законными
представителями необходимо, так как оно служит дополнительной гарантией
соблюдения прав и законных интересов недееспособных граждан в рамках
гражданского судопроизводства .
Продемонстрируем вышесказанное примером из судебной практики.
С.И.С. обратился в суд с данным заявлением указав, что дата
департамент здравоохранения Приморского края вынес решение об отказе в
приобретении в собственность С.Л., опекуном которой он является, жилого
помещения, расположенного по адресу: <адрес>. Данный отказ является
необоснованным, так как, среди прочего указано, что: «...не учли отсутствие
у подопечной мебели, бытовой техники и каких-либо предметов обихода,
которые необходимо будет приобретать в покупаемое жилье». Считает, что
данные обстоятельства не имеют значения для приобретаемого жилья.
Просит отменить данное решение обязать Департамент Здравоохранения
Приморского края вынести решение о приобретении в собственность С.Л.,
опекуном которой он является, жилого помещения, расположенного по
адресу: <адрес>.
В судебном заседании заявитель поддержал требования в полном
объеме, представил отчет об оценки жилого помещения, пояснил, что из
средств опекаемой, вырученных от продажи, благоустроенной 2-х комнатной
56
квартиры в центральном районе г. Москва, он желает приобрести 2-х
комнатную квартиру для подопечной в г. Владивостоке. Однако Департамент
не дает свое согласие, ссылаясь на необоснованные обстоятельства,
поскольку частично домашняя утварь приобретается вместе с квартирой,
частично, он приобретет утварь из своих средств, одеждой его подопечная
обеспечена. Данная квартира приобретается без залога, что имеет
существенное значение, так как он не имеет собственных средств для
внесения залога в агентскую фирму. Просит удовлетворить его требования, а
также взыскать моральный вред и судебные расходы.
Представитель заявителя М. поддержал заявленные требования,
пояснил, что данная квартира удобна по месту расположения, нравится самой
подопечной, в квартире установлен титан, отсутствие центрального горячего
водоснабжения снизит коммунальные платежи.
Представитель Департамента Здравоохранения Приморского края
(далее Департамент) Р. по доверенности от <дата> исковые требования не
признала, представил возражения на иск, указав, что заявленные требования
опекуна С.И.С. не соответствующими интересам подопечной С.Л. Опекун
имеет полное право приобрести в собственность подопечной любое
имущество по своему усмотрению за свой собственный счет без разрешения
органа опеки и попечительства. В данном случае опекун желает
распорядиться денежными средствами подопечной для приобретения ей
жилья по завышенной цене. Считает, что данная сделка ведет к уменьшению
имущества подопечной, на рынке г. Владивостока имеется более достойное
жилье за меньшую стоимость. Полагает, что в данном случае налицо
ущемление прав подопечной. Департамент в оспариваемом решении отказал
опекуну в приобретении предлагаемого жилья со средств подопечной, сочтя
договорную цену за вышеуказанную квартиру необъективно завышенной.
Документального подтверждения соответствия договорной цены реальной
рыночной стоимости покупаемого жилья опекун не предоставил.
Предоставленный опекуном отчет об оценке квартиры, которую он желает
57
приобрести для подопечной, вызывает сомнения в объективности.
Заявителем не предоставлены для департамента здравоохранения расчеты
рыночной стоимости объекта оценки и описание процесса оценки объекта
по <адрес>. Неверно указан год постройки дома (здание «помолодело» на
несколько десятилетий), указана площадь кухни, однако, как таковой кухни в
квартире не имеется, указана более дорогая, не соответствующая реальности
отделка квартиры, указано наличие деревянных межкомнатных дверей,
которые фактически отсутствуют. Просит отказать в заявленных требованиях
в полном объеме, представила акты осмотра квартиры, сведения агентств
недвижимости аналогичных квартир в г. Владивостоке.
Представитель Департамента Здравоохранения Приморского края Д. по
доверенности от <дата> заявленные требования не признал, пояснил, что
отказ в приобретении данного жилого помещения вызван тем, что
приобретаемое жилое помещение не отвечает интересам подопечной, а
именно цена жилого помещения существенно завышена. Спорная квартира
расположена в доме 1937 года, на последнем третьем этаже, квартира не
имеет технического паспорта, имеет признаки самовольной перепланировки,
требует капитального ремонта, фактически отсутствует кухня, кухонная зона
вынесена в прихожую, которая не имеет освещения, электропроводка
находится в критическом состоянии и требует замены, отсутствует
центральное горячее водоснабжение, горячая вода проведена в нарушение
установленных норм и представляет собой брошенный шланг, в доме
отсутствует лифт, мусоропровод. Исследование цен на рынке г.
Владивостока аналогичных квартир, стоимость которых не превышает <...>
рублей, подтверждает существенно завышенную стоимость покупной цены
показанной опекуном - <...> рублей. Приобретение данного недвижимого
имущества не отвечает интересам подопечной и существенно уменьшает его
имущество. Отчет, представленный заявителем, считает недействительным,
поскольку он противоречит фактическим обстоятельствам дела, а также
невозможно понять какую квартиру обследовал эксперт, кроме того данный
58
отчет не был представлен Департаменту. Просит в удовлетворении
требований отказать.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд
приходит к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению
по следующим основаниям.
В то же время исследуя отказ в дачи разрешения на приобретения
данной квартиры для подопечной С.Л. суд отмечает, что Департамент
действовал в пределах своих полномочий и в интересах недееспособной С.Л.
Отказ является обоснованным, поскольку Департаментом установлено, что
заявленная стоимость квартиры существенно превышает ее фактическую
стоимость на рынке г. Владивостока.
Указание на то, что опекуном не учтено отсутствие мебели и прочей
домашней утвари направлено на защиту интересов недееспособного лица и
не влечет незаконность отказа.
Анализ исследованных доказательств привел суд к выводу, что
Департамент здравоохранения Приморского края обоснованно отказал в
разрешении данной сделки, действовал в интересах недееспособной С.Л., в
пределах своих полномочий и в соответствии с требованиями закона
51
.
Таким образом, можно сделать вывод, что органы опеки и
попечительство обладают широкими полномочиями в сфере обеспечения и
защиты прав недееспособных, в частности: данный орган назначает опекуна,
дает согласие на совершение сделок опекуном, представляет интересы
недееспособного в суде.
2.3 Роль прокуратуры в защите прав недееспособных в
гражданском праве и процессе.
51
Фрунзенский районный суд г. Владивостока Дело № 2-1063/12 от 5 марта 2013 года // Режим доступа:
https://rospravosudie.com
59
Одним из механизмов защиты прав недееспособных может являться
институт участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
В современном гражданском процессе круг дел обязательной категории
сужен по сравнению с перечнем дел, по которым участие прокурора
признавалось обязательным по Судебным уставам 1864 года.
В частности, Уставы предусматривали обязательное участие прокурора
среди прочего по делам лиц, глухонемых и умалишенных. В настоящее время
ч. 3 ст. 45 ГПК РФ не указывает названные дела как обязательные для
участия прокурора.
Безусловно, круг дел, по которым обязательно участие прокурора, в
том числе, когда прокурор вступает в процесс для дачи заключения, не может
быть широким в силу диспозитивных начал гражданского судопроизводства,
не допускающих неоправданного постороннего вмешательства, чем может
быть обусловлено сужение дел обязательной для участия прокурора
категории, происходящее со временем все в большей и большей мере
52
.
Вместе с тем, роль прокурора в гражданском процессе является одной
из гарантий соблюдения законности при осуществлении правосудия по
гражданским делам, защиты прав и законных интересов граждан, нуждаю-
щихся в особой социальной поддержке, когда они самостоятельно не
способны изъявить воли на защиту. Поэтому обязательное участие прокурора
по всем гражданским делам, затрагивающим интересы лиц, признанных
недееспособными, представляется целесообразным в целях выявления в ходе
рассмотрения гражданского дела в суде и последующей защиты нарушенных
прав недееспособных лиц в ситуациях конфликта их интересов с интересами
законного представителя, органов опеки и попечительства, а также в
ситуациях возникновения объективной необходимости в защите прав
недееспособного от действий третьих лиц, которую в силу тех или иных
52
Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами.- М.: Воль- терс
Клувер, 2016. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
60
причин законный представитель, органы опеки и попечительства не
обеспечивает либо обеспечивает неэффективным образом.
В настоящее время прокурор в соответствии с положениями ч. 3 ст. 45
ГПК РФ применительно к защите лиц, признанных судом недееспособными,
может участвовать при рассмотрении судом гражданских делах о выселении;
восстановлении на работе; возмещении вреда, причиненного жизни или
здоровью; восстановлении дееспособности; госпитализации в медицинскую
организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных усло-
виях, в недобровольном порядке; а также при рассмотрении жалоб на
действия медицинских работников, иных специалистов, работников
социального обеспечения, а также врачебных комиссий, ущемляющие права
и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст.
48 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании»)
53
.
Помимо участия прокурора в гражданском процессе в порядке ч. 3 ст.
45 ГПК РФ, когда прокурор вступает в процесс для дачи заключения,
прокурор, в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, вправе подать заявление в суд
в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в том случае, если
гражданин по причине недееспособности не может самостоятельно
обратиться в суд.
Право прокурора на обращение в суд в интересах недееспособного
лица не зависит от наличия или отсутствия у него законного представителя,
обладающего правом на такое обращение, но не использующего его. Реа-
лизация прокурором полномочий, предусмотренных ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, в
части предъявления заявлений в интересах недееспособных служит
гарантией защиты прав недееспособного и свидетельствует о заботе и охране
интересов психически больных людей со стороны государства.
53
Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 03.07.2016) "О психиатрической помощи и гарантиях прав
граждан при ее оказании" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)//Ведомости СНД и ВС РФ", 20.08.1992,
N 33, ст. 1913
61
Как показывает практика, прокурор довольно активно реализует свои
полномочия по обращению в суд в защиту указанной категории граждан, а
предъявляемые прокурором иски свидетельствует о том, что большая часть
нарушений прав недееспособных допускается именно органами опеки,
социальными и медицинскими учреждениями, в которых находятся
недееспособные лица, их опекунами, в том числе, в связи с ненадлежащим
исполнением своих обязанностей, как законных представителей
недееспособных.
Прокурорами инициируются исковые заявления об устранении
нарушений законодательства об опеке и попечительстве при назначении
опекунов, распоряжении опекунами и должностными лицами стационарных
учреждений социального обслуживания для лиц страдающих психическими
расстройствами доходами подопечных, представлении психоневрологиче-
скими интернатами, а также опекунами — физическими лицами отчетов о
хранении, использовании и управлении имуществом подопечных лиц в
органы опеки и попечительства и др.
Но самыми существенными и распространенными нарушениями, в
отношении недееспособных, остаются нарушения их жилищных прав.
Полномочия прокурора по инициированию исковых заявлений,
направленных на защиту имущественных и жилищных прав недееспособных
граждан в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не вызывают сомнений.
Вместе с тем существует правовая неопределенность в вопросе о
полномочиях прокурора на возбуждение гражданского дела о
восстановлении дееспособности лица. Необходимо отметить, что
Гражданским процессуальным кодексом РФ, введенным в действие с
01.02.2003 года, в отличие от ранее действовавшего Гражданского
процессуального кодекса РСФСР, прокурор не отнесен к числу лиц, которым
предоставлено право на обращение с заявлением в суд в порядке главы 31
ГПК РФ, в том числе с заявлением о восстановлении дееспособности лица,
ранее признанного судом недееспособным.