35
организованных групп или преступных сообществ, а размер причиненного
ущерба превышает 100 млрд руб. Соответственно возросшей степени угроз,
возникающих в данной сфере, существенным образом изменилась и надзорная
политика главного финансового регулятора. Принятые после вступления в силу
1 сентября 2013 г. Федерального закона о передаче полномочий по
регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков в ведение
Банка России беспрецедентные меры по отзыву лицензий у кредитных
организаций, не соответствующих требованиям прозрачности или вовлеченных
в сомнительные сделки, позволили осуществить значительную «санацию»
банковского сектора, в результате которой самые ненадежные банки покинули
сферу кредитных услуг. В целях комплексного решения задач уголовной
политики по обеспечению защищенности финансовой системы организовано
тесное взаимодействие правоохранительных органов с Центральным банком
РФ и органами финансового контроля. В настоящее время Банк России и
Агентство по страхованию вкладов, устанавливая факты незаконного вывода
активов, которые приводят к дальнейшему банкротству кредитной
организации, обращаются в правоохранительные органы с заявлениями о
возбуждении уголовных дел
1
. Согласно выработанному алгоритму
рассмотрения таких заявлений они сразу поступают в Следственный
департамент МВД России для организации доследственной проверки. После
правовой оценки следователем действий кредитной организации
подразделениями экономической безопасности осуществляются необходимые
оперативно-розыскные мероприятия, результаты которых представляются в
следственный орган для принятия решения о возбуждении уголовного дела.
Помимо этого, разработаны методики по назначению и производству
финансово-аналитических экспертиз, рекомендации по взаимодействию
1
См. Федеральный закон от 23 июля 2013г. №251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку
Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере
финансовых рынков».
36
подразделений МВД России с Банком России и Агентством по страхованию
вкладов при выявлении, документировании и расследовании преднамеренных
банкротств коммерческих банков и сопряженных с ними экономических
преступлений. Возросшие объемы совместной работы в ходе расследования
уголовных дел, возбужденных по заявлениям Агентства по страхованию
вкладов, обусловили решение об увеличении штатной численности ее
ревизионного отдела. В результате межведомственного сотрудничества в июне
2013 г. издано указание Центрального банка РФ, обязавшее кредитные
организации обеспечить хранение данных IP-адресов пользователей системы
«банк—клиент» не менее пяти лет
1
. Использование данного инструментария в
значительной степени способствует повышению эффективности выявления и
расследования преступлений, связанных с незаконным обналичиванием и
транзитированием денежных средств, в том числе полученных преступным
путем. Указанная информация позволяет правоохранительным органам
устанавливать территориальное местоположение объектов, из которых
осуществлялось дистанционное управление незаконными финансовыми
операциями. Однако ряд проблем, связанных с уголовно-правовой
квалификацией данного деяния, и сегодня требует от правоприменителя
высокого профессионализма, так как их решение зависит от знания норм не
только уголовного, но и других отраслей права (налогового, гражданского,
финансового и др.). Как свидетельствует практика, криминальные
посягательства в финансово-кредитной сфере отличаются разнообразием и
особой изощренностью, высокоинтеллектуальным характером, способностью
преступников быстро адаптироваться к новым формам и методам банковской
деятельности. Значительную опасность для финансово-кредитной системы
представляет деятельность недобросовестных микрофинансовых организаций,
1
Указание Центрального банка РФ от 5 июня 2013 г. № 3007-У «О внесении изменений в
Положение Банка России № 382-П от 9 июня 2012 г. “О требованиях к обеспечению защиты
информации при осуществлении переводов денежных средств и о порядке осуществления
Банком России контроля за соблюдением требований к обеспечению защиты информации
при осуществлении переводов денежных средств”».
37
составляющих в настоящее время основу «черного рынка» кредитования. За
время действия Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О
микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»
реализован ряд инициатив, направленных на борьбу с нелегальными
кредиторами. С 2013 г. ведение государственного реестра микрофинансовых
организаций осуществляется Банком России
1
. Федеральный закон от 21 декабря
2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» ввел единую форму
договора, ограничил размер штрафов и верхнюю границу процентных ставок,
установил порядок осуществления микрофинансовыми организациями
потребительского кредитования, а также возложил на Банк России функцию
государственного надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.
Вместе с тем недостаточная закрепленность полномочий, порядка деятельности
микрофинансовых организаций и контроля за ними в действующем
законодательстве позволяет создавать их и использовать для совершения
преступлений в финансово-кредитной сфере. Отсутствуют эффективные
механизмы выявления Банком России нарушений микрофинансовыми
организациями требований законодательства, а также ликвидации
микрофинансовых организаций, незаконно осуществляющих кредитование.
Кроме того, множество микрофинансовых организаций, сведения о которых не
содержатся в реестре Центрального банка РФ, продолжают нелегально
кредитовать население. Незаконная предпринимательская деятельность таких
организаций, осуществляемая вне правового поля, не только причиняет ущерб
государству в результате неуплаты налогов и иных выплат в бюджет, но и
подрывает нормальное функционирование финансово-кредитной системы,
поскольку открывает возможность устанавливать любые условия выдачи
займов, начислять штрафы и пени, использовать недобросовестные методы
взыскания с привлечением коллекторских агентств. Однако еще большую
угрозу финансовой безопасности государства представляют «финансовые
1
См. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ.
38
пирамиды». Деятельность таких организаций оказывает негативное влияние на
российский финансовый рынок и подрывает доверие граждан к финансовым
инструментам. Затрагивая интересы значительного количества граждан
одновременно в нескольких десятках субъектов РФ, такие преступления
причиняют многомиллионный ущерб сотням, а иногда тысячам наших граждан.
Каждый такой факт может стать причиной возникновения социальной
напряженности в том или ином регионе. Незаконная деятельность «финансовых
пирамид» отмечается в республиках Татарстан, Чувашия, Башкортостан,
Самарской, Саратовской, Иркутской областях. Несмотря на значительный
ущерб от деятельности таких кредитных организаций, до недавнего времени
она признавалась преступной лишь тогда, когда количество вовлеченных
граждан исчислялось уже тысячами, а причиненный им материальный ущерб—
в миллионах и миллиардах рублей. На данном этапе приняты меры по
противодействию этой угрозе: Уголовный кодекс РФ дополнен нормой,
предусматривающей наступление уголовной ответственности уже с момента
организации деятельности по незаконному привлечению денежных средств и
(или) иного имущества в крупном размере
1
. Вместе с тем в настоящее время
отсутствует эффективный правовой инструментарий, препятствующий
созданию и функционированию «финансовых пирамид». И это несовершенство
финансового законодательства несомненно способствует возникновению
фирм, совершающих подобные мошеннические финансовые операции,
преступную деятельность которых удается выявить и пресечь лишь после
причинения крупного ущерба физическим или юридическим лицам.
Установления механизма уголовной репрессии без комплекса иных
законодательных мер явно недостаточно для противодействия преступлениям
данной категории. До тех пор, пока действующее законодательство будет
1
См.: Федеральный закон от 30 марта 2016 г. № 78-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный
кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации», которым в УК РФ введена ст. 1722 «Организация деятельности по привлечению
денежных средств и (или) иного имущества».
39
позволять под видом совершения предпринимательской деятельности
незаконно привлекать денежные средства и имущество граждан в
криминальные схемы, преступления, связанные с деятельностью «финансовых
пирамид», будут распространяться, причиняя ущерб финансовой безопасности
государства. Результаты мониторинга криминогенной ситуации в финансовом
секторе российской экономики позволяют выделить в числе наиболее значимых
угроз преступления, связанные с незаконным выводом денежных средств и
ликвидных активов кредитных организаций их руководителями и
бенефициарами, оттоком капитала из Российской Федерации, выводом
финансовых активов с использованием офшорных юрисдикций, отмыванием
денежных средств, полученных в результате совершения незаконных
финансовых операций Следует отметить, что до конца 2014 г. наиболее
характерным являлись финансовые преступления, причиняющие вред в
основном физическим либо юридическим лицам с незначительным оборотом
денежных средств. Однако за последний год все чаще в числе пострадавших от
противоправной деятельности недобросовестных банкиров стали оказываться
федеральные органы государственной власти, государственные корпорации и
компании с высокой долей участия государства, а также крупнейшие
бюджетообразующие компании, многие из которых обладают штатными
службами безопасности и финансово-аналитическими подразделениями. В
ходе расследования уголовных дел о преступлениях, совершенных в
финансово-кредитной сфере, часто обнаруживается, что нарушения
банковского законодательства допускаются кредитными организациями в
течение длительного времени. И даже несмотря на то, что их деятельность
регулярно проверяется Центральным банком РФ, выявляемые нарушения
должным образом не устраняются, а при последующих проверках
обнаруживаются повторно и зачастую в больших масштабах. Такое положение
обусловлено совокупностью причин, ряд которых имеет системный характер.
Во-первых, это отсутствие в распоряжении Банка России действенных
механизмов контроля за деятельностью кредитных организаций. Осуществляя
40
лицензирование финансово-кредитной деятельности, Центральному банку РФ
в то же время не удается своевременно выявлять финансовые проблемы банков.
При этом эффективность надзора выражается в способности правильно
оценивать складывающуюся в кредитных организациях ситуацию, что в
большей степени зависит от полноты и достоверности информации о банках,
которой располагает Банк России. Во-вторых, представляется, что кредитные
организации обладают избыточным правовым иммунитетом, препятствующим
действенному контролю за их деятельностью со стороны государства.
Современная преступность использует банковскую систему и в качестве
объекта преступного посягательства, и в качестве среды сокрытия следов
преступлений, что обусловливает повышенный интерес правоохранительных
органов к информации, образующейся в финансово-кредитной сфере. Одним из
благоприятных условий для совершения преступлений данной категории
является низкая траспарентность банковского сектора, что, с одной стороны,
естественно для данного вида деятельности. С другой стороны, расплывчатость
законодательных формулировок, недостатки регламентации порядка
предоставления информации кредитными организациями правоохранительным
органам не могут способствовать задачам защиты банковской тайны и не
отвечают целям противодействия организованной преступности. Кроме того,
такая ситуация противоречит международным обязательствам Российской
Федерации. 12 мая 2016 г. ФНС России подписала Соглашение компетентных
органов об автоматическом обмене финансовой информацией от 29 октября
2014 г., которое уже подписали либо согласились подписать более 100
юрисдикций, в том числе офшорные— Панама, Британские Виргинские
Острова, Джерси, Белиз. Данное Соглашение позволит правоохранительным
органам начиная с 2018 г. получать сведения от иностранных налоговых
органов о зарубежных банковских счетах и вкладах российских налоговых
резидентов, ценных бумагах, иных финансовых инструментах: имена и адреса
владельцев счетов, ИНН, номер счета, финансовую информацию (баланс,
сумма процентов по вкладу и т. д.)14. В-третьих, банками не уделяется
41
должного внимания внутреннему контролю, направленному на поддержание не
только стабильности самого банка, но и атмосферы доверия внутри финансовой
системы в целом, что в конечном счете должно преследовать цели минимизации
риска финансовых потерь кредитной организации. Необходимость укрепления
систем внутреннего контроля и постоянной оценки их эффективности
подчеркивается Базельским комитетом по банковскому надзору
1
. Инертность
администрации в отношении формирования традиций контроля в банке,
пренебрежительное отношение к признанию и оценке рисков, отсутствие или
неэффективность ключевых структур и видов деятельности в области контроля
приводят к значительным потерям кредитной организации, а затем и ее
клиентов. В настоящее время отсутствует общепринятая методика оценки
залогового имущества, а также контроля за его сохранностью и последующей
реализацией, что ставит под угрозу финансовую безопасность кредитных
организаций. Зачастую в качестве предмета залога учитываются
необеспеченные векселя, объекты недвижимости по завышенной стоимости и
что угодно другое, но только не реальные оборотные средства,
обеспечивающие платежеспособность субъекта финансово-кредитных
отношений. Практика работы с залогами в коммерческих банках показывает,
что о качестве залоговых активов речь заходит в момент наступления дефолта
заемщика банка, когда руководству банка необходимо принимать решение о
проведении ряда мероприятий для возврата проблемной задолженности.
Большое внимание среди таких мероприятий отводится работе с залоговым
обеспечением. Процесс возврата заемных средств за счет продажи залогового
актива растягивается на длительные сроки и зачастую продажа активов
покрывает кредиторскую задолженность менее чем на 50%. В настоящее время
фиксируется рост просроченных задолженностей, и есть все основания
полагать, что она будет нарастать. Другой проблемой является отсутствие базы
ретроспективных данных о проблемных активах в части реализации залогов,
1
См. письмо Банка России от 13 мая 2002 г. № 59-Т «О рекомендациях Базельского комитета
по банковскому надзору». Журнал российского права № 9 — 2016
42
возврата кредитов и статистики расчетов ставки возврата по видам
обеспечения. В каждом коммерческом банке создаются базы данных, однако
единой базы данных в стране нет. Представляется целесообразным создание
такой базы Банком России. К сожалению, многие банковские структуры
недооценивают угрозу хакерских атак, не выстраивая адекватной системы
защиты информации, и тем самым создают условия для масштабных хищений
денежных средств. При этом если ранее под угрозой находились в основном
средства клиентов банков, то сейчас хакерами разрабатываются программы,
позволяющие «списывать» деньги со счетов самих банков, которые открыты,
например, в других кредитных учреждениях. В конце 2015 г. Сбербанк оценил
ущерб России от киберпреступлений в 70 млрд долл. Однако очевидного
прогресса в противодействии таким преступлениям со стороны банковских
служб безопасности нет. Возможно увеличение количества атак на
пользователей с применением так называемой социальной инженерии, когда
мошенники стимулируют пользователей самостоятельно устанавливать
вредоносное программное обеспечение. Прогнозируется рост числа атак на
счета клиентов через атаки на сами банки. Хакеры способны захватить
различные внутренние системы, включая платежные, платформы для оплаты
госуслуг, мобильной связи, Интернета. Захват контроля над подобной
платформой позволяет выводить деньги клиентов сразу в электронные
кошельки, что значительно затрудняет возможность их дальнейшего розыска и
возмещения. Кроме того, необходимо принимать во внимание, что качество
отношений между банками и их клиентами является одним из определяющих
факторов развития финансовой системы. Значительное пространство общих
интересов обусловливает необходимость поиска уравновешенного диалога
между ними, от которого в итоге и зависит состояние финансово-
хозяйственных отношений и национальной экономики в целом. Способствовать
взаимопониманию партнеров на основе предоставления друг другу
соответствующей информации, ограничению риска возникновения споров и
разногласий возможно путем соблюдения четких общепринятых правил
43
поведения сторон. Однако одобренный Ассоциацией российских банков еще в
2008 г. Кодекс этических принципов банковского дела поддержали на
сегодняшний день лишь 138 кредитных организаций. В то же время ряд
определенных Кодексом регламентов существует формально и на практике не
исполняется. Деятельность независимой комиссии, рассматривающей вопросы
привлечения к ответственности за нарушение положений Кодекса, нельзя
признать эффективной. При этом практика расследования уголовных дел о
преступлениях в банковской сфере свидетельствует об участии сотрудников и
руководителей кредитных организаций в каждом таком правонарушении.
Анализ перечисленных проблем обеспечения финансовой безопасности
позволяет сделать вывод о необходимости создания более жесткого заслона на
пути деятельности недобросовестных банков. Осуществление страховых
выплат вкладчикам требует от Агентства по страхованию вкладов
значительных денежных ассигнований из государственного бюджета. Каждый
факт прекращения деятельности кредитной организации сопровождается
проблемами, связанными с возвращением вкладов гражданам, в том числе
малообеспеченным слоям населения, что нередко является причиной роста
социальной напряженности. В связи с этим эффективная деятельность
правоохранительных органов обязана способствовать максимальному
компенсированию имущественного вреда. Однако уголовное преследование
виновных в совершении преступлений в финансово-кредитной сфере, как
правило, начинается после наступления общественно-опасных последствий, в
момент, когда денежные средства в особо крупных размерах похищены,
выведены в зарубежные юрисдикции, легализованы, обналичены, вложены в
недвижимость, либо следы их теряются на счетах иностранных банков и
офшорных компаний. Анализ следственной практики показывает, что основная
часть криминальных действий руководителей банков по выводу активов
происходит примерно в течение месяца до отзыва лицензий на осуществление
банковской деятельности. Фиксация признаков противоправной деятельности
руководства кредитных организаций на ранних стадиях выявления
44
правонарушений позволила бы предотвратить дальнейшее хищение денежных
средств, обеспечить наиболее полное возмещение ущерба, причиненного
преступлениями потерпевшим.
Отзыву лицензии как исключительной мере принуждения должна
предшествовать полная проверка деятельности кредитной организации, а ее
результаты— направляться в правоохранительные органы. Важно не только
установить сделки, направленные на незаконный вывод активов, но и
зафиксировать финансовое состояние кредитной организации на конкретный
момент времени. В настоящее время на межведомственном уровне
прорабатывается вопрос о наделении Центрального банка РФ контрольными
полномочиями и в первую очередь правом проведения ревизий кредитных
организаций. В частности, ревизия может проводиться по постановлению
следователя в связи с проведением проверки сообщения о преступлении в
кредитно-финансовой сфере или возбужденным уголовным делом. При
необходимости ревизору могут быть представлены дополнительные
материалы, имеющиеся в распоряжении правоохранительных органов и
относящиеся к поставленным перед ним вопросам. Учитывая, что фиксация
финансового состояния кредитной организации в последующем позволит
предотвратить дальнейшее хищение денежных средств и обеспечить наиболее
полное возмещение ущерба потерпевшим, по нашему мнению, следует
законодательно обязать кредитные организации осуществлять ежемесячное
копирование и передачу в Банк России электронных баз данных, содержащих
информацию об имуществе, обязательствах и их движении. В настоящее время
в ходе подготовки к оценке Российской Федерации в рамках Четвертого раунда
взаимных оценок национальных систем ПОД/ФТ/ФРОМУ в 2018г.
Следственным департаментом МВД России и Банком России осуществляется
проработка соответствующих изменений в законодательство. Помимо этого,
требуется нормативная регламентация процедуры ревизионной проверки.
Уголовно- процессуальное законодательство определяет акт ревизии основным
документом, содержащим наиболее полную информацию о признаках