34
Структурными подразделениями Исполнительного комитета являются
департаменты, управления и службы, на которые возложено выполнение
следующих задач
1
:
- организация подготовки и проведения заседаний Совета глав
государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел
государств – участников СНГ, а при необходимости – и других уставных
органов Содружества;
- выполнение поручений руководящих органов Содружества по
вопросам миротворчества и участие в принятии политических решений в
сфере миротворческой деятельности;
- организация и проведение экспертизы подготавливаемых проектов
документов;
- взаимодействие с уставными и другими органами Содружества в целях
исполнения решений Совета глав государств, Совета глав правительств;
- информационный обмен между государствами – участниками
Содружества для выполнения многосторонних соглашений;
- сотрудничество в пределах своей компетенции с международными
организациями.
Устав Содружества Независимых Государств, как и другие
учредительные документы СНГ, не содержит положений, которые бы прямо
определяли юридическую природу СНГ.
Сложность заключается еще и в том, что возникает путаница из-за
названия объединения – Содружество. В мире есть Британское Содружество
Наций, однако оно не имеет никаких признаков, которые были бы характерны
для СНГ. Далеко не всегда название совпадает с юридическим содержанием
того, что стоит за таким названием. Примером тому служит Швейцарская
конфедерация, которая по существу представляет собой типичное
конфедеративное государство.
1
Ковалевский В.В., Оборотов А.В., Якушкина Т.А. Здоровье населения и разумная
экологическая стратегия. // Менеджмент в России и за рубежом 2018. № 6. с. 133
35
Конфедерация – это такая форма государственного устройства, при
которой государства, ее образующие, полностью сохраняют свою
независимость, имеют собственные органы государственной власти и
управления; специальные объединенные органы создаются только для
координации действий в определенных целях (военной, внешнеполитической
и т.д.). По мнению ряда авторов, конфедерация представляет собой не форму
государственного устройства, поскольку речь идет не об одном, а о нескольких
суверенных государствах, а созданный международным договором для
достижения определенных целей союз (объединение) государств.
По мнению Н.А. Ушакова, конфедерация – это особый союз
(объединение) государств, сохраняющих свое качество суверенных
образований, наделенный определенными наднациональными качествами,
позволяющими ему выступать в этом наднациональном качестве субъектом
международно-правовых отношений. ВМ. Лазарев полагает, что
конфедерация – это всего лишь союз государств, в результате которого не
возникает нового, более крупного государства: отношения государств в
конфедерации регулируются международным правом. А.Ж. Козлов считает,
что следует выделять международно-правовые конфедерации, выступающие
как единое целое только в международных отношениях, и государственно-
правовые, которые «организуют государственно-правовые отношения
объединившихся государств». В.И. Лафитский утверждает, что конфедерация
– это переходная форма либо к полному распаду союза, либо к
конфедеративной форме устройства. Совмещая в себе черты как
международно-правовой, так и государственно-правовой организации, она
под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для
ее сохранения.
Содружество Независимых Государств – объединение суверенных
государств. В Алма-атинской декларации и в Уставе СНГ закреплены
практически идентичные формулировки о том, что Содружество не является
государством и не обладает наднациональными полномочиями.
36
Мнения исследователей резко расходятся в вопросах определения
юридической природы Содружества. Одни полагают, что минимально
правовой формой Содружества может выступать именно конфедерация.
Другие считают, что СНГ – это не что иное, как международная
межгосударственная организация. Третьи высказывают точку зрения, что
Содружество является одновременно и конфедерацией, и международной
организацией. А четвертые вообще полагают, что СНГ является аморфным
образованием и, конечно, это не конфедерация.
Высказывается мнение, что Содружество Независимых Государств в
том виде, в каком оно существует в настоящее время, можно определить как
международно-правовое объединение государств – бывших республик Союза
ССР, созданное для координации взаимодействия в сфере их общих интересов.
В своей статье «международно-правовой статус СНГ» О.Ж. САМАТОВ
пишет «Думается, в настоящее время Содружество Независимых Государств
правильнее было бы назвать квазиконфедерацией. Почему? Да потому, что
большинство признаков конфедерации совпадает с теми признаками,
которыми обладает Содружество Независимых Государств».
Но большинство исследователей, на наш взгляд, все же справедливо
полагают, что СНГ является региональной международной организаций. Так,
Г В. Игнатенко считает, что «есть достаточные основания определить
юридическую природу СНГ как региональной международной организации,
как субъекта международного права». По мнению Е. Г. Моисеева:
"Учредительные документы СНГ, его Устав, практическая деятельность
позволяют сделать вывод о том, что Содружество является региональной
международной организацией. Оно создано суверенными государствами
путем подписания международного договора, его юридической базой стало
международное право. СНГ преследует определенные цели, которые
зафиксированы в учредительных документах. Образованы и действуют
координирующие органы"
37
Того же мнения придерживается Э.С. Кривчикова: «Содружество имеет
общие цели, общие интересы и общие сферы деятельности, признает
суверенитет государств-членов, что позволяет говорить о нем как о
международной межгосударственной организации, основанной на договоре,
определяющем его правосубъектность и компетенцию».
Содружество Независимых Государств должно рассматриваться в
качестве международной межправительственной организации прежде всего
потому, что в него входят суверенные независимые государства, получившие
практически универсальное международное признание. Государства -
участники СНГ признаны de jure подавляющим большинством государств
мира, все они являются полноправными членами Организации Объединенных
Наций, входят в состав многих ее специализированных учреждений, а также в
состав ряда иных авторитетных международных межправительственных
организаций. Государства — участники СНГ каждое в отдельности
поддерживают дипломатические отношения не только с сопредельными
государствами и великими державами, но и со значительным числом больших
и малых государств Европы, Азии, Африки, Латинской Америки и Океании.
Юридическую основу деятельности СНГ составляют международные
договоры, подписанные и ратифицированные государствами-участниками с
учетом требований конституций каждой из договаривающихся сторон и в
полном соответствии с положениями Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 г.
Международная правосубъектность СНГ составляет его неотъемлемое
свойство, атрибут существования и не нуждается в дополнительном
признании в качестве таковой со стороны государств, в том числе государств
– членов, или со стороны иных международных организаций. Содружество
выступает как субъект международного права уже лишь потому, что оно
реально существует и действует в международных отношениях.
Первым о основным документом, регламентирующим отношения СНГ
как международной организации с другими региональными организациями,
38
стало принятое Советом глав государств 12 декабря 1993 года в Ашхабаде
Решение «О некоторых мерах по обеспечению международного признания
Содружества Независимых Государств и его уставных органов» (подписано
всеми главами государств – участников СНГ, за исключением Украины).
Во исполнение данного Решения Исполнительным комитетом СНГ
были разработаны «Мероприятия по обеспечению взаимодействия
Содружества Независимых Государств и его уставных органов с
международными организациями и форумами» (одобрены на заседании
СМИД СНГ 16.03.1994 всеми министрами, за исключением Украины, и
утверждены Решением СГГ от 15.04.1994).
24 марта 1994 года Генеральная Ассамблея ООН постановила:
«пригласить Содружество Независимых Государств участвовать в сессиях и
работе Генеральной Ассамблеи в качестве наблюдателя (резолюция 48/237)»,
т.е. Содружеству был предоставлен статус наблюдателя в ООН.
3 августа 1994 года Устав СНГ был зарегистрирован Секретариатом
ООН как многостороннее международное соглашение в соответствии со
статьей 102 Устава ООН. Тем самым СНГ признано региональной
организацией и в качестве таковой принимает участие во всех крупных
форумах, проводимых ООН и другими международными организациями.
Среди основных целей СНГ в лице его органов (в том числе и
Исполнительного комитета СНГ) указаны всестороннее и сбалансированное
экономическое и социальное экономическое и социальное развитие
государств – членов в рамках общего экономического пространства,
обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права,
содействие гражданам в свободном общении, контактах и передвижениях в
Содружестве, взаимная помощь и сотрудничество в политической,
экономической, экологической, культурной и иных областях.
Государства – участники договорились о:
- координации внешнеполитической деятельности;
39
- сотрудничестве в формировании общего экономического
пространства, в области таможенной политики, в развитии систем транспорта
и связи;
- взаимодействии в области образования, культуры, здравоохранения,
охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных
областях;
- обеспечении свободы передвижения граждан, открытости границ;
- сохранении и поддержании под объединенным командованием общего
военно-стратегического пространства;
- решении вопросов социальной и миграционной политики;
- совместной борьбе с организационной преступностью.
Для достижения этих целей государства – члены строят свои отношения
на принципах уважения суверенитета государств, неотъемлемого права
народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без
вмешательства извне, нерушимости государственных границ и
территориальной целостности государств, неприменения силы или угрозы
силой, разрешения споров мирными средствами и невмешательство во
внутренние и внешние дела друг друга. Государства – члены признают
верховенство международного права во взаимоотношениях, добросовестно
выполняют принятые на себя по документам Содружества обязательства,
развивают взаимовыгодное экономическое и научно-техническое
сотрудничество, взаимодействуют в сохранении культурных ценностей и
развитии культурного обмена.
Содружества в основном выполнило одну из своих исторических задач
– способствовало предотвращению на территории бывшего Советского Союза
так называемого «югославского сценария» распада государства,
сопровождающегося кровавыми конфликтами, хаосом, массовыми
нарушениями прав человека.
Исполнительный комитет СНГ, выступая в качестве единого постоянно
действующего исполнительного, административного и координирующего
40
органа Содружества, поддерживает рабочие отношения примерно с двумя
десятками международных организаций. Среди них: организации системы
ООН, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Шанхайская
организация сотрудничества, Организация Договора о коллективной
безопасности, Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии,
Латиноамериканская ассоциация интеграции и другие.
Наиболее активно и тесно осуществляется сотрудничество
Исполнительного комитета, а также органов отраслевого сотрудничества СНГ
со структурами Организации Объединенных Наций и Организации по
безопасности и сотрудничеству в Европе.
Например, Исполнительный комитет СНГ поддерживает рабочие
контакты с рядом специализированных институтов системы Организации
Объединенных Наций, в частности с Экономической и социальной комиссией
для Азии и Тихого океана и Организацией Объединенных Наций по вопросам
образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). С исполнительными органами
ЮНКТАД, Европейской экономической комиссией (ЕЭК), а также с
Отделением Организации Объединенных Наций в Женеве и Управлением
Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП
ООН) установлены договорные отношения. С июля 2013 года в структуре
Исполкома действует Контактный пункт по взаимодействию с Комитетом
Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1540 (2004).
Постоянно уделяется пристальное внимание развитию сотрудничества
СНГ с Организацией Объединенных Наций на таких ключевых направлениях,
как борьба с терроризмом, экстремизмом и незаконным оборотом наркотиков,
предотвращение конфликтов.
Весьма многообещающими выглядят также перспективы совместной
работы с системой Организации Объединенных Наций в сферах устойчивого
развития, здравоохранения, права и гуманитарного сотрудничества.
Подтверждением тому служит подписание меморандумов о
взаимопонимании между Советом по сотрудничеству в области
41
здравоохранения СНГ и Европейским региональным бюро Всемирной
организации здравоохранения и между Межгосударственным фондом
гуманитарного сотрудничества государств – участников Содружества и
ЮНЕСКО. Налажены партнерские связи между Межгосударственным
советом по вопросам правовой охраны и защиты интеллектуальной
собственности и Всемирной организацией интеллектуальной собственности,
Статистическим комитетом СНГ и статистическими службами Организации
Объединенных Наций, Межправительственным советом по сотрудничеству в
строительной деятельности и ЕЭК и Программой Организации Объединенных
Наций по населенным пунктам.
Координационное транспортное совещание государств – участников
СНГ осуществляет сотрудничество с Комитетом по внутреннему транспорту
ЕЭК. Речь, в частности, идет о постоянных рабочих контактах по таким
направлениям сотрудничества, как развитие комбинированных перевозок и
евразийских транспортных связей, и прежде всего с использованием
международных транспортных коридоров, обеспечение взаимодействия
Комитета по внутреннему транспорту ЕЭК с государствами СНГ в
Центральной Азии и на Кавказе.
Таким образом, за последние годы накоплен солидный багаж
разноуровневого взаимодействия между Организацией Объединенных Наций
и СНГ в целях решения общих задач социального, экономического,
гуманитарного характера.
Для усиления практической составляющей этого взаимодействия и
повышения его эффективности, обеспечения системной основы такого
сотрудничества резолюция будет способствовать развитию и углублению
связей СНГ со специализированными институтами системы Организации
Объединенных Наций, и призвана служить принятая 11 ноября 2014 года
резолюция Генеральной Ассамблеи «Сотрудничество между Организацией
Объединенных Наций и Содружеством Независимых Государств».
42
Развитие партнерских отношений с Организацией по безопасности и
сотрудничеству в Европе рассматривается в СНГ как важное направление
взаимной деятельности. Порядок взаимодействия СНГ и ОБСЕ определен
Советом министров иностранных дел Содружества еще в 1994 году в
специальном решении. В последующем вопросы совершенствования этих
отношений становились предметом обсуждения как на уровне глав государств
и министров иностранных дел, так и на ежегодных межмидовских
консультациях.
Заметно активизировалось взаимодействия государств-участников, а
также Исполнительного комитета СНГ и некоторых органов отраслевого
сотрудничества по тематике ОБСЕ в связи с председательством Казахстана в
2010 году и Украины в 2013 году в этой международной организации.
Совет глав государств СНГ на своем декабрьском 2010 года заседании
высоко оценил итоги председательства Республики Казахстан в Организации
по безопасности и сотрудничеству в Европе, включая проведение саммита
ОБСЕ, ставшего важной вехой в истории Организации, отметив при этом, что
важную роль в обеспечении успеха председательства сыграла коллективная
поддержка со стороны государств – участников СНГ. В решении «О
взаимодействии государств – участников СНГ в рамках ОБСЕ» Совет глав
государств СНГ также приветствовал избрание Украины на председательство
в ОБСЕ в 2013 году и выразил поддержку со стороны всех государств –
участников СНГ активной роли украинского председательства.
Представители СНГ регулярно участвуют в ежегодных встречах Совета
министров ОБСЕ, начиная с римской 1993 года встречи, ежегодных
конференциях ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности, саммитах и
других мероприятиях ОБСЕ.
Поддерживаются тесные рабочие контакты с Бюро по демократическим
институтам и правам человека ОБСЕ. Прежде всего это касается
взаимодействия по вопросам мониторинга избирательных процессов в
государствах – участниках СНГ. В ходе наблюдения регулярно проводятся
43
встречи и обмен информацией между главами миссий наблюдателей от СНГ и
БДИПЧ/ОБСЕ. Представители обеих организаций принимают соответственно
участие в проводимых мероприятиях по тематике совершенствования
избирательных систем как в государствах – участниках СНГ, так и в целом на
территориях европейских государств.
Для государств – участников Содружества задача укрепления
стабильности и безопасности неизменно является приоритетной областью
интеграции. В Концепции дальнейшего развития СНГ определена
необходимость развивать такие перспективные направления, как координация
усилий в нераспространении оружия массового уничтожения и средств его
доставки, укрепление национальных систем экспортного контроля.
Совместные действия в этой области осуществляются с учетом ведущей роли
ООН и в сотрудничестве с другими международными институтами и их
специализированными структурами.
Важное место в этой сфере занимает инициатива Казахстана,
Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, заключивших
Договор о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии, который
был ратифицирован ими и вступил в силу в марте 2009 года. Примечательно,
что впервые в мировой практике Протокол к Договору о зоне, свободной от
ядерного оружия, в Центральной Азии подписан 6 мая 2014 года
одновременно всеми ядерными державами – участниками Договора о
нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Подписанием ядерными
державами (Россия, Великобритания, КНР, США и Франция) этого Протокола
сделан значительный шаг к завершению международно-правового
оформления зоны.
Проблемы экспортного контроля и нераспространенческая тематика
регулярно находятся в повестках дня межмидовских консультаций в рамках
СНГ, а также заседаний Совместной консультативной комиссии по вопросам
разоружения.