55
помещении, находящемся в соответствующем населенном пункте субъекта РФ,
если граждане зарегистрированы по месту жительства в другом жилом
помещении, находящемся в том же или ином населенном пункте того же
субъекта РФ; ситуации, когда проживающие совместно с нанимателем или
собственником жилого помещения лица являются по отношению к нему
супругами, детьми (в том числе усыновленными), супругами детей, родителями
(в том числе приемными), супругами родителей, бабушками, дедушками или
внуками и др. Примечательно, что из буквального толкования нормы следует,
что освобождены от ответственности могут быть только граждане РФ, т.е. если
супруг, родители, дети и иные перечисленные члены семьи не имеют
российского гражданства, они будут нести ответственность.
Данная ситуация рассматривается многими специалистами как
нарушающая конституционный принцип равенства. Так, А.А. Гришковец
отмечает, что граждане РФ, супругами которых являются иностранные
граждане, и граждане РФ, супругами которых являются российские граждане,
оказываются в неравном положении применительно к привлечению их к
административной ответственности. Гражданство супруга в данном случае
является основанием для различных подходов при решении законодателем
вопроса об освобождении гражданина РФ от административной
ответственности. Если супруг - гражданин РФ, то лицо освобождается от
данной ответственности, если иностранный гражданин - привлекается по ч. 3
ст. 18.9 КоАП РФ
1
.
С учетом содержания ст. 19 Конституции РФ, ст. 1.4 КоАП РФ, правовых
позиций Конституционного Суда РФ представляется, что высказываемая
критика имеет под собой основание. Конституционный Суд РФ неоднократно
признавал, что устанавливаемые в законодательстве об административных
правонарушениях правила применения мер административной ответственности
1
См.: Гришковец А.А. Актуальные проблемы административной ответственности в сфере
миграционных отношений // Административное и муниципальное право. 2016. N 10. С. 849 -
853.
56
должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для
защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его
совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины,
гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий (в том числе
для лица, привлекаемого к ответственности) тому вреду, который причинен в
результате административного правонарушения, не допуская избыточного
государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида
(юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности,
общества и государства от административных правонарушений; иное - в силу
конституционного запрета дискриминации и выраженных в Конституции РФ
идей справедливости и гуманизма - было бы несовместимо с принципом
индивидуализации ответственности за административные правонарушения
1
.
В ст. ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ речь идет только о жилых
помещениях, что согласуется с понятиями "место жительства" и "место
пребывания", данными в Законе N 5242-1, допускающими возможности
постановки на учет граждан по месту жительства и месту пребывания в
Российской Федерации только в жилых помещениях. К сожалению, как уже
отмечалось в предыдущих разделах, не всегда есть объективная возможность
регистрации по месту жительства и по месту пребывания в жилых помещениях
даже в случае фактического проживания. Подобная ситуация, в частности,
возникает в случае, когда гражданин, фактически пользующийся жилым
помещением, не имеет возможности юридически оформить право проживания в
нем (например, при отсутствии на это согласия всех собственников). Тем не
менее возможности освобождения от ответственности по иным, помимо
предусмотренных, основаниям в указанных статьях КоАП РФ не
предусмотрено.
1
См. подробнее Постановления Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П, от
19 марта 2003 г. N 3-П, от 13 марта 2008 г. N 5-П, от 27 мая 2008 г. N 8-П, от 13 июля 2010 г.
N 15-П, от 17 января 2013 г. N 1-П и др.
57
Еще один момент, на который следует обратить внимание в связи с
реализацией ст. 19.15.1 КоАП РФ, связан с установлением административной
ответственности за допущение проживания гражданина нанимателем или
собственником жилого помещения свыше установленных законом сроков. Дело
в том, что предельный срок регистрации по месту пребывания в российском
законодательстве не предусмотрен. В отличие от российского
законодательства, например, в законодательстве Республики Беларусь
предусматривается общее ограничение срока регистрации по месту пребывания
до одного года, если не установлено иное
1
.
Итак, для адекватного противодействия правонарушениям в сфере
регистрационного учета, следует декриминализировать ст. ст. 322.2 и 322.3 УК
РФ. Полагаем, было бы достаточно применения административно-правовых
мер реагирования. В пользу данного вывода свидетельствуют примечания к ст.
ст. 322.2 и 322.3 УК РФ, согласно которым лицо, совершившее преступление,
предусмотренное указанными статьями, освобождается от уголовной
ответственности, если оно способствовало раскрытию этого преступления и
если в его действиях не содержится иного состава преступления.
Представляется, что тем самым косвенно подтверждается невысокая степень
общественной опасности указанных преступлений.
2.4. Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или
лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации (ст.
322.3 УК РФ)
Федеральным законом от 12.11.2018 N 420-ФЗ была ужесточена
уголовная ответственность за фиктивную постановку на учет иностранного
гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в РФ (ст. 322.3 УК).
За совершение указанного преступления грозит штраф в размере от ста тысяч
1
См.: Указ Президента Республики Беларусь от 7 сентября 2007 г. N 413 "О
совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания" //
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь от 14 сентября 2007 г. N 223.
1/8873.
58
до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода
осужденного за период до трех лет, либо принудительные работы на срок до
трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо
лишение свободы на срок до трех лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок
до трех лет или без такового
1
.
В литературе высказывается сомнение в противоправности деяния в виде
проживания гражданина РФ в жилом помещении без регистрации по месту
пребывания свыше 90-дневного срока, в связи с чем делается вывод о
целесообразности отмены административной ответственности за
соответствующее правонарушение. Подчеркивается, что противоправным
может считаться лишь то деяние, которое непосредственно направлено против
прав и законных интересов личности, общества и государства, в данном
конкретном случае такая противоправность отсутствует; кроме того, делается
вывод, что сама идея привлечения к такой ответственности противоречит
принципу справедливости и принципу равноправия всех граждан перед
законом как основополагающим принципам права
2
. Однако данная точка
зрения представляется неоднозначной. Здесь все-таки следует учитывать цели,
которые преследовал законодатель: это не только обеспечение необходимых
условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, но также
обеспечение исполнения им обязанностей перед другими гражданами,
государством и обществом (ст. 3 Закона N 5242-1). Далеко не все граждане
являются законопослушными, более того, невозможно прогнозировать, кто из
законопослушных граждан может совершить противоправное деяние. Институт
1
Федеральный закон от 12.11.2018 N 420-ФЗ "О внесении изменений в статью 322.3
Уголовного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 19.11.2018, N
47, ст. 7141.
2
Козлова Н. Вору воли не видать // Российская газета. 2019. 3 апреля; Егупов В.А.
Регистрационный учет как форма ограничения права граждан Российской Федерации на
свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства // Полицейская
деятельность. 2016. N 3. С. 281 – 285.
59
регистрационного учета, благодаря которому осуществляются сбор, хранение и
обработка информации о месте нахождения граждан, по сути, является
основным инструментом, позволяющим определить их место нахождения.
В фокусе активного внимания в современной доктрине находятся
вопросы межотраслевой конкуренции норм уголовного и административного
права. Отмечается, что возникновение межотраслевой конкуренции, с одной
стороны, обусловлено недостатками законодательной техники, вызванными
наличием оценочных понятий в правовых нормах, с другой стороны, причиной
межотраслевой конкуренции является одновременное использование
законодателем абстрактного уголовно-правового запрета и более детальное
формулирование в административно-правовой норме признаков состава
правонарушения, устанавливающих противоправность и наказуемость во
многом сходных общественно опасных деяний
1
. В связи с этим нельзя не
обратить внимание на проблемы в квалификации деяний, предусмотренных ст.
19.27 КоАП РФ и ст. ст. 322.2, 322.3 УК РФ.
Анализ практики применения рассматриваемых уголовно-правовых и
административно-деликтных норм позволяет прийти к выводу об отсутствии в
судебных актах правил, позволяющих разрешить межотраслевую конкуренцию
соответствующих норм по их признакам, не принимая во внимание
соотношение уголовного и административного законодательства
2
. Изучив
судебную практику за последний год по применению ст. 322.2 УК РФ и ст.
19.27 КоАП РФ, можно утверждать, что в основном на практике суды
ориентируются при вынесении решения на административное
законодательство, а именно на ст. 19.27 КоАП РФ.
В литературе высказывается мнение, что уменьшению количества
случаев подделки документов, связанных с обеспечением реализации тех или
иных прав мигрантов, будет способствовать внесение специальной поправки в
1
См.: Смолин С. Конкуренция уголовно-правовых и административно-деликтных норм,
регламентирующих ответственность за нарушения в сфере миграционного учета //
Уголовное право. 2016. N 2. С. 84 - 87.
2
См.: Смолин С. Указ. соч. С. 84 - 87.
60
УК РФ, устанавливающей уголовное наказание за подделку и продажу
регистрационных документов, миграционных карт и проч.
1
. Однако
предложение по установлению наказания за данный вид правонарушения
следует признать излишним, поскольку в действующей редакции УК РФ в ст.
327 уже имеется норма, устанавливающая ответственность за подделку
официальных документов, предоставляющих определенное право или
освобождающих от каких-либо обязанностей, с целью их использования либо
сбыта.
Особенностью современного этапа развития административного
законодательства является дифференциация составов административных
правонарушений с учетом территориального критерия. Начиная с 2011 г. в
целый ряд статей КоАП РФ вносились изменения, устанавливающие
специфику административной ответственности в городах федерального
значения, а также в Московской и Ленинградской областях. В литературе в
связи с этим отмечается, что данный факт говорит о трансформации
принципиальных подходов к системе административно-деликтного
законодательства, а именно к принципу равенства перед законом
2
, и с данным
утверждением сложно спорить.
Исходя из ст. 71 Конституции РФ, уголовное законодательство относится
к предметам ведения Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд
РФ в Постановлении от 27 мая 2008 г. N 8-П "По делу о проверке
конституционности положения части первой статьи 188 Уголовного кодекса
Российской Федерации в связи с жалобой гражданки М.А. Асламазян"
3
,
реализуя свои полномочия в этой сфере, федеральный законодатель
1
См.: Рязанцев С.В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия,
регулирование. М., 2007. С. 560.
2
См.: Сандугей А.Н. О проблеме дифференциации административной ответственности за
нарушения миграционного законодательства по территориальному критерию //
Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 36 - 39.
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.05.2008 N 8-П "По делу о проверке
конституционности положения части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской
Федерации в связи с жалобой гражданки М.А. Асламазян" // Собрание законодательства РФ,
16.06.2008, N 24, ст. 2892.
61
самостоятельно определяет содержание положений уголовного закона, в том
числе устанавливает преступность общественно опасных деяний, их
наказуемость и иные уголовно-правовые последствия совершения лицом
преступления. При этом он связан требованиями ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ,
допускающими возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства, что предполагает - в силу принципа верховенства права -
недопущение использования средств уголовного закона для несоразмерного,
избыточного ограничения прав и свобод при применении мер уголовной
ответственности.
К иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются
различные виды административных наказаний, наиболее распространенным из
которых является штраф, однако наибольшие проблемы и критику вызывает
такой вид наказания, как административное выдворение за пределы Российской
Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.
Согласно ст. 3.10 КоАП РФ административное выдворение за пределы
Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства
заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных
граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской
Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской
Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан
и лиц без гражданства из Российской Федерации. Данная мера наказания
назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или
лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в
Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.
Административное наказание в виде контролируемого самостоятельного
выезда из Российской Федерации может быть назначено иностранному
гражданину или лицу без гражданства в случае осуществления
62
административного выдворения за пределы Российской Федерации за счет
средств таких иностранного гражданина или лица без гражданства либо за счет
средств пригласившего их органа, дипломатического представительства или
консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого
является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации
либо ее представительства, физического или юридического лица, указанных в
ст. 16 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации"
1
.
Теперь - непосредственно о проблемах, связанных с административным
выдворением.
Во-первых, при принятии решения о выдворении необходимо учитывать
содержание ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г
2
.
В данной статье регламентируется право на уважение частной и семейной
жизни. Подчеркивается, что не допускается вмешательство со стороны
публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев,
когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в
демократическом обществе в интересах национальной безопасности и
общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях
предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или
нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Как показывает
практика, найти и соблюсти оптимальный баланс между публичными
интересами в связи с обеспечением национальной безопасности и частными
интересами в виде защищаемых семейных ценностей весьма сложно.
Как указал Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 24 марта
2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении
1
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ,
29.07.2002, N 30, ст. 3032.
2
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) //
Собрание законодательства РФ, 08.01.2001, N 2, ст. 163.
63
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"
1
, при
назначении наказания в виде административного выдворения за пределы
Российской Федерации судья должен исходить из действительной
необходимости применения к иностранному гражданину или лицу без
гражданства такой меры ответственности, а также из ее соразмерности целям
административного наказания, с тем чтобы обеспечить достижение
справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках производства
по делу об административном правонарушении. При этом конкретные
обстоятельства, связанные с совершением административного правонарушения
(длительность незаконного нахождения на территории РФ, повторное или
неоднократное привлечение к административной ответственности и т.д.),
подлежат оценке в соответствии с общими правилами назначения
административного наказания, основанными на принципах справедливости,
соразмерности и индивидуализации ответственности. Если необходимость
применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства
административного выдворения за пределы Российской Федерации как
единственно возможного способа достижения целей административного
наказания, связанного с предупреждением совершения новых правонарушений
как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ),
будет установлена, назначение ему дополнительного административного
наказания в виде административного выдворения не исключается.
В любом случае следует учитывать, что в Конституции РФ официально
не выстроена иерархия конституционных ценностей, и утверждать, что
семейные ценности обладают приоритетом по отношению ко всем остальным,
будет неверно. Данный тезис подтверждает и судебная практика. Так, в
решении Корсаковского городского суда Сахалинской области N 2А-1303/2017
2А-1303/2017~М-1164/2017М-1164/2017 от 1 декабря 2017 г. по делу N 2А-
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О
некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях" // Российская газета, N 80, 19.04.2005.
64
1303/2017 справедливо указано, что семья и семейная жизнь, относясь к
ценностям, находящимся под защитой Конституции РФ и международных
договоров, не имеют безусловного во всех случаях преимущества перед
другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не
обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и
действенных принудительных мер в сфере миграционной политики,
соразмерных опасности миграционных правонарушений (особенно массовых) и
практике уклонения от ответственности. Положения ст. 8 Конвенции о защите
прав человека и основных свобод 1950 г. в их интерпретации ЕСПЧ не
гарантируют иностранцам право въезжать в определенную страну или
проживать на ее территории и не быть высланными, равно как не препятствуют
государству в соответствии с нормами международного права и своими
договорными обязательствами контролировать въезд иностранцев, а равно их
пребывание на своей территории для целей обеспечения публичного порядка.
Вместе с тем, исходя из анализа судебной практики последних
нескольких лет, можно сделать вывод, что все же суды при принятии решений
о применении наказания в виде административного выдворения ориентируются
в большей степени именно на публичные интересы. В частности, как недавно
указал Верховный Суд РФ, наличие у иностранного гражданина родственников,
имеющих гражданство Российской Федерации и проживающих на ее
территории, не освобождает иностранного гражданина от обязанности
соблюдать миграционное законодательство страны пребывания и не является
основанием к невозможности применения к нему наказания в виде
административного выдворения за ее пределы
1
.
Следует подчеркнуть, что данная тенденция в правоприменительной
практике характерна не только для Российской Федерации, но и для многих
других государств. Развитию правоохранительных институтов присущи
универсальные тенденции, не зависящие от форм социального устройства и
потому по своей природе во многом тождественные с правоохранительными
1
См.: Постановление Верховного Суда РФ от 29 марта 2018 г. N 57-АД18-1.