34
1885 г. можно сказать, что законодательством того времени было подробно
урегулирован вопрос уголовной ответственности за незаконный въезд или
выезд с территории Российской империи. Нормы Уложения о наказаниях 1885
г. регламентировали: порядок выдачи паспортов, видов на жительство,
ответственность за их подделку; проблемы бродяжничества; вопросы
исполнения наказаний в части ссылки в отдаленные губернии Сибири,
нарушение миграционного законодательства «сельскими обывателями».
Следующим крупным законодательным актом того времени, устанавливающим
уголовную ответственность за незаконное перемещение, является Уголовное
уложение 1903 г., утвержденное 22 марта 1903 г. Николаем II. Нормы данного
документа фактически дублировали нормы Уложения о наказаниях 1885 г.
Однако нововведением явилось установление ответственности за проживание
без вида на жительства, а равно с просроченным документом (статья 269).
Ответственность за данное деяние была определена в виде денежной пени
свыше пятидесяти копеек за каждый день, при этом предельным «барьером»
долга являлась сумма не более пятнадцати рублей. Однако если лицо не имело
определенного места жительства, ремесла, средств к существованию, то
ответственность предусматривалась в виде заключения в тюрьму.
1
Следует
также указать на появление в новом Уложении и некоторых других норм,
устанавливающих уголовную ответственность за отдельные нарушения в сфере
миграции, например, ст. 270 «Виновный в отлучке за границу без
установленного вида…», ст. 271 «Виновный в заведомо ложном, при
получении вида на жительство, заявлении…» и др. Однако все они так или
иначе являлись, с одной стороны, детализированными видами ответственности
за ранее уже установленные нарушения в миграционной сфере либо хотя и
новыми, но все же близкими по своему происхождению к тому, что было уже
ранее предусмотрено в Уложениях 1845 и 1885 годов. На тот момент сложно
было вести речь собственно об организации миграционных процессов, а с теми
1
Уголовное уложение Высочайшее утвержденное 22 марта 1903 года. КиевПетербург-
Харьков, 1903. С. 98–99.
35
нарушениями, которые были весьма характерными для данного периода,
неплохо справлялись существующие положения, а также применение мер
полицейского контроля. Как видим, к концу первой половины XIX века на
территории России была сформирована законодательная база,
регламентирующая различные процессы в сфере незаконного пересечения
государственной границы. В период 1819-1905 гг. данная законодательная база
получила более полное развитие, определились и соответствующие
подведомственные структуры, к которым относились: Хозяйственный
департамент МВД, Центральный статистический комитет, статистический
совет, переселенческое управление и т.д. Государство в этот исторический
период стояло на пути комплексного развития миграционного
законодательства. Следующим этапом развития уголовного законодательства в
рассматриваемой сфере является советский период. Уголовное
законодательство данного периода не имело «сводного» характера, т.е. не было
кодифицировано. Нормы, регулирующие миграционные процессы, были
разбросаны в различных нормативно-правовых актах, инструкциях, декретах:
Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского
гражданства»; Декрет СНК от 29 августа 1921 г. «О порядке высылки
иностранцев из пределов РСФСР»; Инструкция по применению Постановления
ВЦИК об административной высылке (1923 г.); Положение о союзном
гражданстве, утвержденное Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. и
т.д. 2 . Уголовная ответственность за проникновение на территорию РСФСР из-
за границы без специального разрешения была предусмотрена в Декрете СНК
от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территории
РСФСР». Так, в п. 4 данного документа отмечалось, что «лица, каким бы то ни
было образом проникшие на территории РСФСР из-за границы или из другой
советской республики без специального разрешения, предаются властями, их
обнаружившими, суду народного суда, с участием шести народных заседателей
или суду Революционного Трибунала, по принадлежности, и караются по
приговорам последних лишением свободы на срок до пяти лет». Также
36
принимались нормативно-правовые акты, регламентирующие переселение
целых народов, проводились массовые депортации, направленные на
принудительное переселение: Постановление Совета Народных Комиссаров
СССР от 5 сентября 1937 г. №1527-349сс «О порядке расчетов с переселяемыми
в Казахскую и Узбекскую ССР корейцами»; Постановление Политбюро ЦК
ВКП(б) от 6 мая 1931 г. «О переселении кулацких семей из Ленинградской
области и Татарии».
1
В свою очередь, уголовная ответственность за незаконное
пересечение государственной границы предусматривалась УК РСФСР 1922 г.,
УК РСФСР 1926 г., УК РCФСР 1960 г. Так, первый советский Уголовный
кодекс 1922 г. устанавливал ответственность за нарушение миграционного
законодательства – пропаганду и агитацию в направлении помощи
международной буржуазии (статья 70) и самовольное возвращение в пределы
РСФСР (статья 71). Совершение самовольного возвращения в пределы РСФСР
каралось высшей мерой наказания, пропаганда и агитация в направлении
помощи международной буржуазии – лишением свободы на срок не менее трех
лет.
2
Следующим законодательным актом, устанавливающим уголовную
ответственность в данной сфере, был УК РСФСР 1926 г.
3
В статье 84
указанного кодекса определен состав миграционного преступления: «Выезд за
границу или въезд в Союз ССР без установленного паспорта или разрешения
подлежащих властей». Данная норма почти полностью текстуально перешла из
УК РСФСР 1922г., за исключением верхнего предела санкции –
«принудительные работы на срок до одного года или штраф до пятисот
рублей», в то время как в УК РСФСР 1922 г. срок исправительных работ
составлял до шести месяцев. При этом санкция данной статьи предусматривала
ответственность в виде лишения свободы со строгой изоляцией на срок не
менее одного года с конфискацией всего или части имущества, с повышением,
при отягчающих обстоятельствах, вплоть до расстрела. Что характерно, в обоих
1
Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917– 1952
гг. М., 1953. С. 45, 56 и др.
2
Уголовный кодекс РСФСР. М., 1922.
3
Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600.
37
законодательных актах статьи, предусматривающие ответственность за
нарушение миграционных правил, располагались в главах, объединяющих в
себе нормы, направленные на охрану основ государственной власти.
1
Такой же
подход был сохранен и в последующем. Так, в Основах уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик исследуемая нами норма
была помещена именно в главу «Иные государственные преступления» (ст. 20
Основ «Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в СССР»).
2
Соответственно деятельность, направленная на содействие совершению
данного преступления оценивалась с позиции института соучастия, то есть как
организаторство, подстрекательство или пособничество в совершении
указанного в ст. 20 Основ преступления.
3
И хотя в данном случае, безусловно,
нельзя вести речь об идентичности предусмотренного ст. 20 Основ уголовного
законодательства СССР посягательства тому, что сегодня регламентируется ст.
322.1 УК РФ, тем не менее можно с уверенностью говорить о ее аналоге,
некотором прообразе того, что предусматривает УК РФ в данной его части. В
1966 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР была дополнительно
установлена ответственность за злостное нарушение правил передвижения по
территории СССР иностранцами, что также является отражением веяний,
типичных для данного отрезка существования нашего общества, и при этом так
и или иначе связано с усилением ответственности за нарушение миграционных
правил.
4
Вполне естественно, что вновь появившаяся норма, наряду с другими,
нашла свое место и в УК РСФСР 1960 г. (ст. 197.1 УК РСФСР)
5
, нормативного
акта, хронологически следующего после Основ уголовного законодательства
СССР. В статье 83 данного кодекса также предусматривалась ответственность
за незаконный выезд за границу и незаконный въезд в СССР: «Выезд за
1
Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР 1938– 1944 гг. М.,
1945. С. 278.
2
Законы СССР и Постановления Верховного Совета СССР. Приняты на второй сессии
Верховного Совета СССР пятого созыва. М., 1959. С. 57.
3
Курс советского уголовного права: (часть Общая). В 3-х томах. Т. 1. Л., 1970. С. 346–348.
4
Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938– 1975. Т. 3.
М., 1975. С. 379–380
5
Ведомости Верховного Совета РСФСР от 31 октября 1960 г. № 40. Ст. 591.
38
границу, въезд в СССР или переход границы без установленного паспорта или
разрешения надлежащих властей наказывается лишением свободы на срок от
года до трех лет». Следует отметить, что данное деяние так же, как и в ранее
действовавших кодексах, относилось к государственным преступлениям и
располагалось в его первой главе.
1
В то же время следует отметить УК РСФСР
1960 г. как нормативный акт, в котором впервые ответственность за различного
рода нарушения миграционных правил устанавливалась не только среди
преступлений против государственной власти, но и в главе «Преступления
против порядка управления». Так, в статье 197 законодателем
предусматривалась ответственность за нарушение въезда или проживания в
пограничной полосе или пограничной зоне. При этом данная норма могла быть
применена только в том случае, если ранее на виновного была наложена
административная ответственность за совершение подобных действий.
2
В
данном случае также хорошо видно, как в одном случае – ст. 83 УК РСФСР –
нарушение миграционных правил традиционно рассматривается с позиции
посягательства на основы государственной власти, а в другом – ст.ст. 197, 1971
УК РСФСР – как преступления против порядка управления. Двойственное
положение норм, регламентирующих ответственность за однородные
посягательства, по нашему мнению, может быть объяснено лишь с позиции
неустоявшегося подхода к решению данного вопроса и его трансформации
именно в данный период времени своего развития. В УК РСФСР 1960 г. в
рамках данной главы была также предусмотрена ответственность за нарушение
паспортных правил. Так, в статье 198 УК РСФСР 1960 г. объективной стороной
было определено злостное нарушение паспортных правил в местностях, где
введены специальные правила проживания и прописки, если это нарушение
выразилось в проживании без паспорта или без прописки и если ранее лицо за
это уже было дважды подвергнуто административному взысканию. Наказание
за совершение данного деяния было предусмотрено в виде лишения свободы на
1
Уголовный кодекс РСФСР. М., 1962. С. 124.
2
Комментарий к Уголовному кодексу РСФСР. М., 1971. С. 420.
39
срок до одного года, или исправительных работ на тот же срок, или штрафа до
пятидесяти рублей.
1
С принятием Уголовного кодекса Российской Федерации в
1996 г. законодатель видоизменил отношение к ответственности в
рассматриваемой сфере, существенно ее расширив. При этом криминализация
затронула не только традиционные в данной сфере нарушения, например,
незаконное пересечение государственной границы (ст. 322 УК РФ) и
противоправное изменение государственной границы (ст. 323 УК РФ), но и
принципиально новые, неизвестные советскому законодателю деяния. Речь в
данном случае идет о включении в УК РФ уже по ходу его действия в 2004 г.
ответственности за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ); в
2013 г. – ответственности за фиктивную регистрацию гражданина Российской
Федерации по месту пребывания или месту жительства в жилом помещении
Российской Федерации или фиктивную постановку на учет иностранного
гражданина или лица без гражданства по месту пребывания или месту
жительства в жилом помещении Российской Федерации (ст. 322.2 и ст. 322.3
УК РФ). С одной стороны, с учетом детализации правовой регламентации
ответственности за нарушение миграционных правил, можно вести речь о
произошедшем усилении репрессии в данном направлении, что также вполне
объяснимо с позиции роста миграции в Россию в 2005-2008 гг. С другой – та
детализация, которую мы наблюдаем сегодня, есть не что иное, как в
некоторой мере повторение подхода к решению данного вопроса, ранее уже
продемонстрированного законодателем и нашедшего свое выражение еще в
дореволюционном уголовном законодательстве. Подводя итог данной части
исследования, необходимо отметить, что в качестве основных тенденций,
характеризующих ответственность за организацию незаконной миграции,
которые наметились на сегодняшний день в новом УК РФ, можно отметить не
только повышение уровня карательного воздействия за данный вид
преступления, но и усиление процессов дифференциации в рамках
1
Советское уголовное право: часть Особенная: учебник / отв. ред. М.И. Ковалев. М., 1983. С.
366–367.
40
квалифицированного состава ст. 322.1 УК РФ. Более того, несмотря на
отмечаемую в современной юридической литературе тенденцию развития всего
уголовного законодательства в сторону его общей либерализации и
гуманизации, случай с нормой, предусмотренной ст. 322.1 УК РФ, является,
скорее, исключением. Подобный вывод подтверждается, в первую очередь,
анализом санкций за совершение аналогичных преступлений в соответствии с
ранее действующими УК РСФСР, который позволяет увидеть некоторое
усиление ответственности за совершение данного преступления. В целом
история развития уголовного законодательства, регламентирующего
ответственность за организацию незаконной миграции, показывает, что одной
из его тенденций является постепенное выделение данного деяния в
самостоятельное преступление из таких составов, как пересечение
государственной границы (преступление против государственной власти),
нарушение правил пребывания в стране, незаконный въезд на территорию
страны и др. В дальнейшем происходила все большая конкретизация признаков
данного преступления, позволяющих отграничить его от смежных составов, а
так же криминализация и постепенное усиление мер уголовной репрессии
именно за организацию незаконной миграции. Необходимо также отметить
явно прослеживающуюся тенденцию изменения объекта данного преступления.
Так, в УК РСФСР 1922 г. действия, которые сейчас представляют собой
организацию незаконной миграции, смешивались с такими преступленными
деяниями как изготовление паспортов и получение визы, в связи с этим в УК
1926 и 1960 гг. организация незаконной миграции предусматривалась сразу
несколькими статьями. В соответствии с ними в качестве объекта организации
незаконной миграции признавались общественные отношения, связанные с
охраной государственной власти. В УК РФ 1996 г. данное посягательство,
помимо того что было предусмотрено самостоятельной нормой, также было
отнесено исключительно к преступлениям против порядка управления, что
произошло впервые. Таким образом, основными тенденциями развития
ответственности за рассматриваемое посягательство в истории отечественного
41
уголовного законодательства являются, во-первых, постепенное выделение
деяний, направленных на организацию незаконной миграции, в
самостоятельный состав преступления; во-вторых, переход ответственности за
данное посягательство от группы преступлений против государственной власти
к категории общественной опасных деяний, причиняющих вред порядку
управления; в-третьих, стабилизация содержания организации незаконной
миграции в части количества и видов совершаемых действий, определяющих
собственно организацию; в-четвертых, усиление ответственности за
совершение данного преступления, уголовно-правовая оценка которого на
современном этапе более сбалансирована, чем в предыдущие периоды развития
отечественного уголовного законодательства.
1.3 Виды ответственности за нарушение миграционного законодательства
Основными законодательными актами, регулирующими ответственность
за нарушение миграционного законодательства в РФ являются:
- Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ
(ред. от 27.06.2018) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации";
- "Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 29.07.2018)
(с изм. и доп., вступ. в силу с 31.07.2018);
- "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ(ред.
от 29.07.2018).
Ответственность за нарушение миграционного законодательства в
Российской Федерации подразделяется на административную и уголовную.
Система норм, устанавливающих административную ответственность за
нарушение миграционного законодательства, содержится в двух главах Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях. Это гл. 18
«Административные правонарушения в области защиты государственной
42
границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания
иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской
Федерации» и гл. 19 «Административные правонарушения против порядка
управления». Всего эти две главы КоАП РФ содержат десять составов
административных правонарушений, касающихся нарушения миграционных
правил. Далее рассмотрим подробнее каждый из названных составов
административных правонарушений.
Ст. 18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без
гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания
(проживания) в Российской Федерации».
Частью 1 установлен основной состав правонарушения. Объект
противоправного посягательства – установленный порядок управления
процедурой въезда и режимом пребывания либо проживания на территории РФ.
Объективная сторона выражается в:
– нарушении установленных правил въезда в РФ, правил миграционного
учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства,
транзитного проезда через территорию РФ;
– отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание
(проживание) в РФ, или в случае утраты таких документов в неподаче
заявления об их утрате в соответствующий орган;
– неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего
проживания в РФ в случаях, установленных федеральным законом;
– уклонении от выезда из РФ по истечении определенного срока
пребывания.
Санкция – наложение административного штрафа в размере от 2 000 до 5
000 руб. (основное безальтернативное относительно определенное наказание) с
административным выдворением за пределы РФ или без такового
(дополнительное абсолютно определенное наказание).
Частью 2 той же статьи закреплен второй состав правонарушения.
Объективная сторона выражается в несоответствии заявленной цели въезда в
43
РФ фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в РФ
деятельности или роду занятий.
Согласно части 3 данной статьи, нарушения, предусмотренные частями
1 и 2 настоящей статьи, совершенные в городе федерального значения Москве
или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области, влекут
наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч
рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации
или без такового, а нарушение, предусмотренное частью 1.1 настоящей статьи,
совершенное в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге
либо в Московской или Ленинградской области, влечет наложение
административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с
административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Согласно части 4 - повторное в течение одного года совершение
иностранным гражданином или лицом без гражданства административного
правонарушения, предусмотренного частями 1 и 2 настоящей статьи, влечет
наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч
рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации, а
части 5 - повторное в течение одного года совершение иностранным
гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения,
предусмотренного частью 3 настоящей статьи, влечет наложение
административного штрафа в размере от семи тысяч до десяти тысяч рублей с
административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Примечание к данной статье указывает на то, что административное
выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или
лица без гражданства в форме контролируемого самостоятельного выезда из
Российской Федерации не применяется к иностранным гражданам и лицам без
гражданства, привлекаемым к административной ответственности за
административное правонарушение, предусмотренное частью 4 настоящей
статьи.