42
Согласно Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством
конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства.
Ведущее место в судебной защите субъективных прав принадлежит
конституционному судопроизводству, которое осуществляется Конституционным
судом РФ. Защита основных прав и свобод граждан составляет одно из главных
направлений его деятельности
66
.
Гражданское и арбитражное судопроизводство, в ходе которых производится
защита нарушенных или оспоренных гражданских прав, осуществляется в
соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным
законодательством, судом и арбитражным судом. Универсальными судебными
органами по защите прав граждан являются суды общей юрисдикции.
Нужно не забывать что, судебная защита прав и свобод - это государственная
деятельность особого рода, использующая достаточно широкий арсенал средств
правового воздействия на общественные отношения с целью устранения
препятствий на пути реализации интересов субъектов права, создающая систему
дополнительных гарантий правомерной активности личности, упрочивающая ее
правовой статус. Судебная деятельность в данном смысле ценна не только сама по
себе, но также в силу социально-значимых последствий соответствующего
«вмешательства» в правоотношения.
Государство использует многочисленные правовые средства, гарантирующие
осуществление субъективных прав участников правоотношений. Вместе с тем,
необходимо констатировать тот факт, что именно судебная власть занимает
доминирующее положение в системе государственного обеспечения исследуемых
форм правовых дозволений.
2. Административная форма - порядок применения способов защиты
административными органами, благодаря которым происходит более быстрое
66
См.: Привалова И.В. Судебная защита как универсальная форма защиты прав человека: некоторые общетеоретические аспекты //
Современные вопросы государства, права, юридического образования: Сборник научных трудов по материалам VI Общероссийской научно-
практической интернет-конференции 22 декабря 2009 г. - Тамбов, 2010. С. 73-77; Туманов В. Цель Конституционного Суда – это защита
Конституции и конституционного порядка // Власть. - 1995. - № 7. - С. 3-6.
43
разрешение споров, возможно применение компромиссов для конфликтных сторон,
и все это без применения длительной судебной процедуры.
Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления
непосредственно реализуют государственную политику и решают вопросы
государственного и муниципального уровня. Органы местного самоуправления при
этом выполняют как функции местного самоуправления, так и отдельные
государственные полномочия, делегированные им государством.
Деятельность исполнительных органов государства и органов местного
самоуправления направлена на утверждение прав и свобод человека в ходе решения
поставленных переде ними задач, но все же в процессе выполнения управленческих
функций они нередко игнорируют и нарушают права граждан, как действиями, так и
бездействием отдельных чиновников и муниципальных служащих (издаются
несоответствующие законам нарушающие права и свободы граждан инструкции,
постановления, распоряжения и иные акты).
Защита прав человека административными органами осуществляется как в
процессе выполнения задач, возложенных на данные органы, так и при поступлении
обращений граждан, которые рассматриваются в установленном
порядке.Производство по административно-правовым жалобам осуществляется в
процессуальной форме
67
.
Нужно отметить, что административная форма защиты субъективного права
имеет достаточно широкую сферу применения, однако реализуется недостаточно
эффективно, что связано с большим количеством органов административной
юрисдикции, что создает трудности при определении подведомственности.
Кроме того, приходится сомневаться в объективности органа, который
пересматривает свое же собственное решение. Не смотря на это, административная
форма защиты субъективного права имеет значительный потенциал, который до сих
пор не реализован. Преимущества разбирательства дела в административной
юрисдикции очевидны. Это возможность более быстрого разрешения споров, поиска
компромисса, устраивающего стороны спора без длительной судебной процедуры.
67
Сорокин В.Д. Административно-процессуальная форма, процессуальные нормы и производства // Юридическая процессуальная форма:
Теория и практика. - М., 1976. - С. 161.
44
3. Прокурорская форма защиты субъективных прав - это надзорная
деятельность прокуратуры по применению способов защиты, исполнением законов
органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, а также
администрациями органов, исполняющих наказание и назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и
заключенных под стражу. По законодательству РФ прокуратура занимает особое
место в государственном механизме и не относиться ни к одной из ветвей власти.
Поэтому прокурорская форма защиты субъективного права носит самостоятельный
и достаточно эффективный характер
68
.
Самым доступным для населения России органом по защите прав человека по-
прежнему остается прокуратура. Причины этого достаточно просты: во - первых, для
обращения в прокуратуру не требуется нести материальные затраты, в отличие от
суда госпошлина для обращения в прокуратуру вообще не предусмотрена; во-
вторых, заявления в прокуратуру составляются в произвольной форме, тогда как, для
обращения в суд нередко гражданину приходится посетить адвоката с просьбой
подготовить заявление по установленной форме.
В Конституции РФ говорится о том, что прокуратура РФ составляет единую
централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим
и Генеральному прокурору РФ.
В развитие конституционных положений федеральное законодательство
определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему
органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее
территории законов. В данном законе четко определены предмет надзора,
полномочия прокуроров в этой жизненно важной сфере, средства и формы
прокурорского реагирования на нарушения личной неприкосновенности,
политических, социально-экономических прав и свобод граждан.
На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина как федеральными министерствами и ведомствами, представительными
68
Павлова Н.В.Прокурорская власть как одна из форм государственной деятельности по защите прав и свобод граждан //Современная
юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения):Сборник тезисов докладов (по мат-лам Всероссийской научно-
практической конференции, г.Саратов, 3-4 июня 2010 г.).-Саратов,2010. - С. 72.
45
(законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного
самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Права и свободы человека и гражданина органами прокуратуры защищаются
не только в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но
и в ходе надзора за исполнением законов (так называемого «общего надзора» за
исполнением законов всеми министерствами, ведомствами, органами местного
самоуправления, контроля, коммерческими и некоммерческими организациями и т.
д.), когда зачастую также выявляются нарушения прав и свободы человека и
гражданина, а также в ходе надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие, надзора за исполнением законов в местах лишения
свободы, в ходе участия прокурора в рассмотрении судами различного уровня
разнообразных дел, в процессе координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью.
Сопоставление административной и судебной форм защиты прав
граждан. Конституция РФ предоставляет право гражданам (их объединениям) на
защиту субъективных прав и свобод в сфере исполнительной власти как с помощью
административной (внесудебной), так и судебной процессуальных форм
(ст.ст.33,46)
69
.
Отсутствие административных процедур, то есть порядка совершения
органами государственной власти или органами местного самоуправления (их
должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого
порядка, относится к коррупционным факторам.
70
В связи с этим важную роль
играют административные регламенты.
Нередко отсутствие четких административных процедур приводит к тому, что
в процессе реализации государственно-властных полномочий между органами ис-
полнительной власти и гражданами возникает административно-правовой спор.
69
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)// Российская газета. - 1993. - N 237.
70
Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009г.
№196//СЗРФ.-2009.-№10.-Ст.1241.
46
Объектом административно-правового спора является защита субъективных
публичных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан (объединений).
Субъективные публичные права направлены, с одной стороны, на усиление
социальной роли государства, а с другой - ограничивают публичную власть,
обе
4
спечивая личные интересы граждан в публичной сфере.
71
Правом разрешения административно-правовых споров обладают, прежде
всего, сами органы исполнительной власти в рамках административного процесса.
Органы исполнительной власти в установленной административно- процессуальной
форме, в административном (внесудебном) порядке рассматривают жалобы граждан
(объединений). Разрешая жалобу, органы исполнительной власти вступают в
административно-процессуальные отношения с гражданами (объединениями). Суть
административного (внесудебного) порядка разрешения административно-правового
спора заключается в том, что полномочный орган исполнительной власти
(должностное лицо), рассматривает спор и в пределах своих полномочий принимает
одностороннее юридически властное решение по данному спору.
72
Таким образом, взаимодействие между органами исполнительной власти и
гражданами (объединениями) в условиях административного (внесудебного)
порядка рассмотрения административно-правового спора основано на отношениях
власти - подчинения, юридического неравенства сторон. В литературе обоснованно
отмечается неэффективность административного (внесудебного) порядка защиты
субъективных прав, свобод и охраняемых законов интересов граждан (Ноздрачев
А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И.). Судебная власть оказалась, пожалуй,
единственной эффективной формой защиты интересов граждан и предпринимателей
в современных условиях.
73
Если административный (внесудебный) порядок
рассмотрения административно - правовых споров предполагает юридическое нера-
венство сторон, государственно-властное воздействие органов исполнительной
власти на граждан (объединения), то судебный порядок характеризует равенство
сторон в судебном процессе. Суд является тем органом государственной власти,
71
Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора/ Е.Б. Лупарев// Журнал российского права.- 2002.-№2.
72
Административное право: учебник / /под.ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.- М.:Юристъ, 1999.С.75.
73
Ноздрачев А.Ф. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью /А.Ф.
Ноздрачев, Н.В. Сухарева, В.И. Мельникова// Законодательство и экономика.-2005.-№5.
47
который трансформирует взаимодействие между органами исполнительной власти и
гражданами (объединениями) в процессе защиты нарушенных субъективных прав,
свобод и охраняемых законом интересов последних. В судебном процессе органы
исполнительной власти и граждане (объединения) встречаются как субъекты, в
отношениях которых отсутствует юридическое неравенство, подчинение. Указанные
субъекты пользуются равными процессуальными правами и несут равные
процессуальные обязанности (см. ст. ст. 38, 246 ГПК РФ). Материально правовая
природа дел, возникающих из административно - правовых (публичных) отношений,
предполагающая юридическое неравенство органов исполнительной власти,
обусловливает необходимость особого порядка защиты субъективных прав, свобод и
охраняемых законом интересов граждан (объединений). Суд, в свою очередь,
осуществляя защиту нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов
граждан (объединений) восполняет отсутствие у последних государственно--
властных полномочий, тем самым ставит органы исполнительной власти и граждан в
равное положение.
Судебная процессуальная форма безусловно свидетельствует о большей
эффективности защиты субъективных прав, свобод и охраняемых законом интересов
граждан (объединений) по сравнению с административной процессуальной формой.
Такой вывод можно сделать даже с учетом существующей судебной процедуры
рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 23-26 ГПК РФ).
Отметим отдельные особенности рассмотрения указанной категории дел.
Прежде всего, обращает на себя внимание активная роль суда.
В частности, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных
правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований
(ч.3, ст.246 ГПК РФ.). В целях правильного разрешения дела суд может истребовать
доказательства по своей инициативе (ч.2.ст.249 ГПК РФ). Суд не может прекратить
производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по
решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или
должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт утратившим
силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного
48
разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным
правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ,
законами и иными нормативными правовыми актами.
В делах, возникающих из публичных правоотношений, не может быть
мирового соглашения между гражданами (объединениями) и государственными ор-
ганами, должностными лицами, чьи решения, действия (бездействия) обжалуются.
По указанным делам суд проверяет законность оспариваемых решений, действий
(бездействия), что исключает какие-либо договоренности между гражданами
(объединениями) и государственными органами, должностными лицами.
74
С учетом положения ч.4, ст.254 ГПК РФ судья вправе приостановить
действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле,
но и по собственной инициативе, что не предрешает результата рассмотрения
дела судом.
75
Тем самым суд как орган, осуществляющий правосудие по делам
возникающим из публичных правоотношений, защищает как частный, так и
публичный интерес соответствующих субъектов, восполняет отсутствие у граждан
(объединений) властных полномочий по отношению к органам исполнительной
власти.
Специфичным по таким делам является и распределение обязанностей по
доказыванию. Гражданин освобождается от доказывания незаконности обжалуемого
решения, действия (бездействия), и должен доказать только факт нарушения своих
прав и свобод (ч.2, ст.249 ГПК РФ, ч.2, ст.6 Закона РФ «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»)
76
. То есть публичный
характер дел, возникающих из публичных правоотношений, исключает применение
общего правила гражданского судопроизводства, по которому каждая сторона
должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания
своих требований и возражений (ч.1, ст.56 ГПК РФ). В свою очередь, обязанность по
доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного
правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений,
74
П.27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.февраля.2009 г.№21//Бюллетень Верховного Суда РФ.- 2009.-.№4.
75
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009г. №2 // Бюллетень Верховного Суда РФ.- 2009. -№4.
76
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан // Ведомости Съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.-1993.-№19.-Ст.685.
49
действий (бездействия) возлагается на государственные органы, должностных лиц,
чьи решения, действия (бездействие) обжалуются (ч.1, ст.249 ГПК РФ)
77
.
Указанные исключения из общих правил гражданского судопроизводства
вытекают из государственно-властной природы государственных органов, органов
исполнительной власти, не позволяющей гражданам (объединениям) быть с ними
«на равных» в процессе реализации односторонних юридически-властных воле-
изъявлений государственных органов
78
.
В отличие от административного (внесудебного) порядка рассмотрения
административно-правовых актов, судебный порядок означает проверку законности,
а не целесообразности оспариваемого гражданином решения, действия (бездействия)
государственного органа, должностного лица.
Думается, создание административных судов, принятие Кодекса
административного судопроизводства будет важным шагом в области защиты
субъективных публичных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан
(объединений), совершенствования взаимодействия между указанными субъектами.
2.2 Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов
государственной власти.
Проблема ответственности за причиненный вред в гражданских
правоотношениях не теряет своей актуальности на всем протяжении развития права,
а возникающие все новые противоречия между субъектами гражданских
правоотношений требуют совершенствования средств правовой защиты, реализации
юридической ответственности и эффективности применения правовых санкций.
Институт деликтной ответственности был известен еще римскому праву, где
идея о возмещении вреда, причиненного как имущественным, так и
неимущественным благам уже существовало, хотя в самых общих очертаниях. В
продолжение развития института деликтной ответственности значительную роль
сыграл и закон Аквилия, в котором были систематизированы ранее существовавшие
виды ответственности за вред, причиненный имуществу.
77
Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 30.10.2002 // СЗ РФ , 2002, №46.
78
Российская юстиция.-2004.-№3.
50
В России впервые нормы гражданского права, регулирующие вопросы
возмещения вреда, нашли свое отражение в Своде законов Российской империи,
принятом в январе 1835 г.
Политическая ситуация в нашей стране в 1917 г. внесла существенные
изменения в государственную и правовую систему. 31 октября 1922 г. впервые в
истории отечественного гражданского законодательства был принят Гражданский
кодекс РСФСР, в котором обязательства из причинения вреда были выделены в
отдельную главу - «Обязательства, возникающие вследствие причинения другому
вреда»
79
. Наряду с этим в ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. впервые было закреплено
положение о возмещении вреда, причиненного неправомерными служебными
действиями должностных лиц, причем имущественная ответственность могла
наступить лишь в случаях, особо указанных в законе, и если неправомерность
действий должностного лица будет признана соответствующим административным
или судебным органом. Вместе с тем, проведенный анализ положений Гражданского
кодекса РСФСР 1922 г. показал, что институт по возмещению вреда не в полной
мере регулировал некоторые условия, при наличии которых наступала
ответственность за причинение вреда
80
.
В связи с принятием в 1964 г. нового Гражданского кодекса РСФСР, институт
обязательств, возникающих вследствие причинения вреда, был расширен нормами,
ранее не содержащимися в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г.
Современное законодательство Российской Федерации предусматривает
достаточно широкие возможности для возмещения вреда, причиненного
незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные
образования для участия в гражданском обороте, наравне с другими субъектами
гражданского права, наделяют свои органы и их должностных лиц соответствующей
компетенцией, при осуществлении которых они, так же как и другие субъекты
гражданского права, могут причинить вред последним. Одной из важнейших гаран-
79
Муравский В.Ф. Становление и развитие в России института гражданско-правовой ответственности за причиненный вред [Текст] //
Юридический мир. - 2006. - № 4. - С. 34.
80
Власть и бизнес: взаимная ответственность. История развития законодательства [Текст] / Под ред. Жуйкова В.М., Ренова Э.Н. М., Волтерс
Клувер. 2008. - С. 148.
51
тий защиты прав и свобод граждан в сфере государственного управления является
установленная ст. 53 Конституции РФ обязанность государства возместить вред,
причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государствен-
ной власти или их должностных лиц. Возмещение вреда является универсальным
гражданско - правовым способом защиты нарушенных прав. Проблемы возмещения
вреда, причиненного деликтом, свидетельствует, что значительная их часть
ориентирована не только на признание за субъектами определенных субъективных
гражданских прав, но и обеспечение их защиты путем возмещения вреда, ибо
причиненный вред подлежит возмещению лицом, его причинившим, либо лицом,
ответственным за его компенсацию.
Ст. 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными
действиями (бездействием) государственных органов, органов местного
самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе путем издания не
соответствующего закону акта, возмещается за счет средств казны Российской
Федерации, казны соответствующего субъекта Российской Федерации,
муниципального образования. Кроме норм Конституции Российской Федерации и
ГК РФ, ответственности за вред, причиненный органами исполнительной власти и
их должностными лицами, посвящены нормы, содержащиеся в некоторых
специальных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность ис-
полнительных органов власти. Необходимо обратить внимание и на постановление
Пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ от 1 июля 1996 г.
№ 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой
Гражданского кодекса РФ», п. 12 которого фактически дает толкование статьям ГК
РФ, касающимся возмещения вреда.
К случаям причинения вреда незаконными действиями органов
исполнительной власти (их должностных лиц) применяются общие условия
деликтной ответственности, установленные ГК РФ. Нормы ст. 1064 ГК РФ содержат
общие условия возникновения ответственности за причинение вреда. Для
наступления деликтной (в том числе гражданско-правовой) ответственности (в
отличие от случаев возникновения обязательств по возмещению вреда, которые не