42
Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации»,
«О противодействии коррупции», «Об общих принципах организации
и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» и «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации».
Федеральным законом предусматривается возложить обязанность
по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами,
замещающими муниципальные должности и отдельные должности
муниципальной службы, на высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
Также предусматривается предоставить право военнослужащим,
сотрудникам правоохранительных органов и специальных служб участвовать
на безвозмездной основе в управлении общественно-государственными
объединениями, осуществляющими развитие военно-прикладных
и служебно-прикладных видов спорта.
Кроме того, Федеральным законом вносятся изменения в запрет
на участие лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, для которых федеральными конституционными законами или
федеральными законами не установлено иное, и лиц, замещающих
государственные должности субъектов Российской Федерации,
муниципальные должности, а также государственных и муниципальных
служащих в управлении некоммерческими организациями.
В частности, указанным лицам, государственным и муниципальным
служащим разрешается быть членами всех общественных организаций,
жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов,
садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов,
товарищества собственников недвижимости.
43
Также государственным и муниципальным служащим разрешается
участие на безвозмездной основе в управлении названными
некоммерческими организациями в качестве единоличного исполнительного
органа или вхождение в состав их коллегиальных органов управления
с разрешения представителя нанимателя в порядке, установленном
нормативным правовым актом государственного органа либо
муниципальным правовым актом.
Участие в управлении политическими партиями указанным лицам,
государственным и муниципальным служащим разрешается без каких-либо
ограничений.
Борьба с коррупцией превратилась в чрезвычайно прибыльный, а
главное — доступный широкой общественности бизнес.
Поэтому появилась необходимость провести что-то вроде анализа
рынка хотя бы с приблизительным определением его емкости. Конкуренция
на нем усиливается: создание НАБУ не только лишило прокуратуру
многолетней монополии на расследование должностных преступлений, но и
привело к неизбежной в таких случаях межведомственной войне.
В 2016 году было вынесено 602 приговора по делам о взяточничестве
Создание альтернативного суда еще больше усилит ее. Да и в самой
Генеральной прокуратуре очевиден процесс демократизации: генпрокурору
уже необязательно иметь высшее юридическое образование, а должности
заместителей откровенно раздаются по квотно-партийному принципу, и это
только начало. Люди без погон тоже не желают быть сторонними
наблюдателями на этом празднике жизни, о чем свидетельствуют уже не
единичные обвинительные приговоры активистам
различных «антикоррупционных» общественных организаций, пойманным за
вымогательство денег от государственных служащих: то ли за неразглашение
компромата, то ли за содействие в решении карьерных вопросов.
Определить емкость рынка не так просто, как это может показаться на
первый взгляд. Всевозможным «рейтингам коррумпированности», которыми
44
нас щедро кормят различные исследовательские центры, доверять не стоит.
Они, в лучшем случае, базируются на данных анонимных социологических
опросов, но, по-моему, спрашивать бизнесмена, приходилось ли ему давать
взятки, все равно что спрашивать женщину о том, приходилось ли ей скакать
в гречку: достоверность полученной информации одинакова, то есть
невелика.
Реальный объем взятой чиновниками мзды, украденных из казны
денег или направленных не туда, куда надо, финансовых потоков — этого,
наверное, сам господь святой не знает. Нам же известно только количество
административных дел и уголовных производств, открытых по фактам
выявленных правонарушений, но, во-первых, не все они выявляются, а во-
вторых, далеко не по всем выявленным фактам начинается официальная
процедура преследования. Кроме того, материалы этих производств скрыты
от общественности тайной следствия и людям остается удовлетворять свое
любопытство только баснями, которые о них рассказывают ведомственные
пресс-службы.
Лишь небольшая часть этих материалов доходит до судов, где
выносится на всеобщее обозрение в виде приговоров. Это лишь видимая
верхушка айсберга, но по ней уже можно вычислить объем всей глыбы.
Именно приговоры — обвинительные или оправдательные, справедливые
или смехотворные — и есть той отправной точкой, от которой можно плясать
дальше. Замечу, что к статистическим данным Государственной судебной
администрации о количестве осужденных за совершение тех или иных
категорий преступлений тоже надо относиться в определенной степени
критично.
Ведь, например, такое преступление, как взятка, может быть
квалифицировано по разным статьям Уголовного кодекса Украины: и как
получение неправомерной выгоды (ст. 368 УК), и как мошенничество,
сопряженное со злоупотреблением служебными положением (ст. 364, 190
УК), и как обычное мошенничество, которое, как известно, к категории
45
должностных преступлений не относится. С другой стороны, есть в кодексе
ст. 191, посвященная завладению чужим имуществом путем злоупотребления
служебным положением, но там основной контингент осужденных —
работники частных предприятий, то есть продавщицы-кассиры или
водители-экспедиторы, которые нагрели родные фирмы на кругленькие
суммы.
Преступление, с формальной точки зрения, вроде и должностное, но
для исследования проблем коррупции в стране малоинтересное. Поэтому
исследователю лучше, не полагаясь на официальную статистику, брать и
смотреть, о чем идет речь в каждом конкретном приговоре.
Признаюсь откровенно: такая сверхзадача, как заглянуть в каждое
конкретное преступление, мне пока оказалось не по зубам, а потому
предложу читателю сокращенную версию своего исследования — приговоры
только по взяточникам и только за один прошлый год. Ведь начало нового
года — благовидный предлог, чтобы подвести итоги года прошедшего.
Итак, по данным, содержащимся в Едином государственном реестре
судебных решений, в 2016 году было вынесено 602 приговора по делам о
том, как сотрудники государственных организаций, предприятий и
учреждений получали взятки. Это не считая тех, которые по состоянию на
середину января еще не были размещены в нем для открытого доступа, а
также тех, которые никогда там не будут размещены согласно закону «О
доступе к судебным решениям». Я раньше наивно полагал, что не подлежат
обнародованию только приговоры о сексуальных похождениях
несовершеннолетних, но оказывается, что засекреченными могут быть и
вердикты о взятках, на которых обогащаются во время войны военные
прокуроры. Но об этом позже.
В 67 из названных нами производств были вынесены оправдательные
приговоры, причем 54 из них полностью оправдательные, а 13 — частично,
то есть когда подсудимого оправдывали то ли по одному из
инкриминируемых ему эпизодов, то ли по одной из статей обвинения, то ли
46
оправдывался один из соучастников, если подсудимых по делу было
несколько. Что касается строгости наказания, то реальное лишение,
ограничение свободы или арест были присуждены в 98 приговорах. Но не
стоит делать из этой цифры какие-то выводы, потому что только в 17 из
названных производств подсудимые на момент объявления приговора
находились под стражей, и еще в шести случаях были взяты под стражу в
зале суда.
Причем из тех 17 случаев, когда подсудимые находились под стражей,
в шести суд постановил освободить их в зале суда: в основном по той
причине, что обвиняемые, находясь длительное время в следственном
изоляторе, в соответствии с положениями «закона Савченко» фактически
отбыли назначенное наказание. Что же касается остальных осужденных к
реальному лишению свободы, то суд решил до вступления приговора в
законную силу оставить им предварительную меру пресечения — личное
обязательство, залог или домашний арест. То есть фактически позволил им
разгуливать на свободе до завершения процедуры апелляционного
обжалования, которая может длиться не один год.
Если смотреть в разрезе ведомственной принадлежности осужденных, то
привычное первенство, как и в прошлые годы, держат сотрудники органов
внутренних дел, то есть полиции (милиции), сервисных центров и других
подразделений: с ними связаны 113 приговоров по взяточничеству. Далее за
ними идут пограничники (40), налоговики (29), таможенники (27), сельские
головы (24) и государственные исполнители (23). В дальнейших публикациях
этой серии я планирую подробно рассказать о каждой из перечисленных
категорий, а еще — о деле каждого из осужденных в 2016 году
председателей райгосадминистраций, мэров городов, судей, прокуроров и
работников СБУ.
47
Ответственность за коррупцию
За использование своего статуса и положения в целях собственного
обогащения, продвижения по карьерной лестнице, и других нарушений –
предусмотрено несколько видов ответственности:
1. уголовная ответственность (применяется к лицу через судебное
разбирательство при наличии доказательств, свидетельских показаний. К
соучастникам коррупционных действий также предусмотрен данный вид
ответственности. К таким преступлениям относятся: мошенничество с
использованием служебного положения – ст. 159 ч.1 УК РФ, отмывание
денежных средств – ст. 174 УК РФ и другие);
2. административная ответственность (при совершении лицом
коррупционного правонарушения, к ним можно отнести: злоупотребление
полномочиями в рамках своей должности – ст. 285 ч. 1 КоАП РФ,
превышение должностных полномочий – ч. 1 ст. 286 КоАП РФ).
Правовые основы противодействия коррупции в Российской
Федерации
Правовую основу противодействия коррупции составляют:
Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные
законы;
общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации; федеральные законы;
нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; а также
нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;
нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;
нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Основными нормативными правовыми актами в сфере
противодействии коррупции являются:
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской
обязанности и военной службе»
48
Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации»
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции»
Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-
ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления»
Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за
соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и
иных лиц их доходам»
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным
категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные
денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за
пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами»
Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об
утверждении перечня должностей федеральной государственной службы,
при назначении на которые, граждане и при замещении которых,
федеральные государственные служащие, обязаны представлять сведения о
своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а
также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»
Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 «О
представлении гражданами, претендующими на замещение государственных
должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими
49
государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера»
Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О
представлении гражданами, претендующими на замещение должностей
федеральной государственной службы, и федеральными государственными
служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера»
Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065
«О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых
гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной
государственной службы, и федеральными государственными служащими, и
соблюдения федеральными государственными служащими требований к
служебному поведению»
Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1066
«О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых
гражданами, претендующими на замещение государственных должностей
Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные
должности Российской Федерации и соблюдения ограничений лицами,
замещающими государственные должности Российской Федерации»
Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О
комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов»
Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О
Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане
противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»
Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. № 613
«Вопросы противодействия коррупции»
50
Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О
мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О
противодействии коррупции»
Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 2013 г. № 878
«Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам
противодействия коррупции»
Указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 «О
Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы»
Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 460 «Об
утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера и внесении изменений в
некоторые акты Президента Российской Федерации»
Указ Президента Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 120 «О
некоторых вопросах противодействия коррупции.
Рассмотрение подзаконных нормативных актов, образующих
реализационный механизм положений ФЗ-273, свидетельствует о том, что
правовая репрессия является наиболее урегулированной: почти все указы
Президента РФ, принятые в рамках противодействия коррупции,
детализируют именно технологии борьбы с коррупцией.
Следует отметить, что репрессивные нормы обычно демонстрируют
низкую эффективность, если над ними не возвышаются серьезные
правоустанавливающие нормы. Поэтому без решения вопросов, например,
достойной оплаты труда госслужащих, обеспечения их качественным
«социальным пакетом» и т.п. карательное воздействие права приведет, в
лучшем случае, к частой сменяемости кадров.
Уголовное право вряд ли может претендовать на главную роль в
противодействии коррупции, по крайней мере, если мыслить количеством
осужденных. Процедура реализации его норм (уголовный процесс)
достаточно сложна, не гарантирует результат и, главное, для ее широкого
51
использования нет резерва сил и средств. Например, какое количество
уголовных дел «коррупционной окраски» способны одновременно вести
следователи всех правоохранительных органов, даже если они прекратят
работу по другим делам? Вряд ли этот показатель сопоставим с реальным
размахом коррупции. Поэтому роль уголовного права состоит в предании
суду наиболее одиозных и высокопоставленных коррупционеров, при
условии широкого государственного освещения в СМИ и интернете хода
процесса. Уголовное право может взять свое только качеством, но не
количеством!
Административное (дисциплинарное) право в деле противодействия
коррупции представляется более действенным инструментарием, нежели
уголовное право. В него внесены наиболее существенные изменения, и, на
наш взгляд, его потенциал законодатель решил в полной мере использовать
для противодействия коррупции. Достаточно упомянуть резкое расширение
перечня оснований для увольнения лица с государственной службы.
Причиной тому - распространение ограничений и запретов, изначально
предусмотренных только для гражданских государственных служащих, на
сотрудников ФСБ, МВД, МО, СВР, ФСО и т.д. Придание административно-
правовым механизмам первостепенного значения, конечно, не есть панацея
от коррупционных бед.
Подводя черту рассуждениям о приоритетах в правовом
противодействии коррупции, следует обратить внимание на стремление
законодателя более широко использовать метод правовой формализации и
нормативизации деятельности всех вероятных субъектов коррупции. Речь
идет о более детальной регламентации полномочий различных организаций,
государственных и муниципальных органов и их сотрудников.
Организационные основы противодействия коррупции.
Основные направления государственной политики в области
противодействия коррупции определяет Президент Российской Федерации.
Кроме того, Президент Российской Федерации устанавливает компетенцию