52
регионах, требующие разработки особых направлений антикоррупционной
политики. Однако ряд частных методов является весьма дискуссионными и
даже противоречивыми.
Например, отсутствие необходимости координирования и согласования
антикоррупционной политики с другими субъектами является ошибочным.
Полагаем, что только сообща можно победить коррупцию, по этой причине
координация и согласование действий должны являться основополагающими
методами антикоррупционной политики.
Именно поэтому сегодня большая часть субъектов антикоррупционной
политики использует программно-целевой метод для регулирования
антикоррупционной деятельности на территории как конкретных субъектов
Российской Федерации, так и на федеральном уровне, что способствует
повышению эффективности координации органов власти и их
взаимодействию с институтами гражданского общества.
При этом данный метод основан на убедительно - принудительных
механизмах, на анализе которых мы остановимся в следующих главах
проводимого исследования.
Подводя итог анализу принципов и методов антикоррупционной
политики, хотелось бы подчеркнуть, что в первую очередь, они должны быть
научно изучены и научно обоснованы, и только тогда эффективность такого
рода политики возрастет, что повлечет за собой достижение существенных
результатов.
В настоящее время как в доктрине, так и в законодательстве не
сложилось общего подхода, определяющего исчерпывающий перечень
принципов антикоррупционной политики. По этой причине считаем
необходимым провести анализ существующих подходов, на основе которого
попытаемся определить наиболее значимые и важные принципы
антикоррупционной политики.
На законодательном уровне неоднократно принимались попытки
формулирования этих принципов.
53
Например, на сайте «Общественного антикоррупционного комитета»
размещен проект Федерального закона «Основы коррупционной политики».
Этот закон был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации 5 июня 2001 года. По мнению представителей
«Общественного антикоррупционного комитета», указанный закон не
потерял актуальности и в настоящее время.
Принципы антикоррупционной политики находят свое закрепление и в
ряде нормативных правовых актов, принятых на уровне субъектов
Российской Федерации. Так, например, в Республике Татарстан была
разработана и принята «Стратегия антикоррупционной политики Республики
Татарстан», утвержденная Указом Президента Республики Татарстан от 8
апреля 2005 г. № УП- 127
1
.
Указанные документы рассматривались задолго до вступления в силу
профильного Федерального закона «О противодействии коррупции». По этой
причине, принципы, закрепленные в «Стратегии антикоррупционной
политики Республики Татарстан», интересны для исследователей, но в целом
не отражают современных оснований антикоррупционной политики России.
Проанализированы два нормативных правовых акта, которые с нашей
точки зрения закрепляют в себе два самостоятельных подхода,
раскрывающих основополагающие начала антикоррупционной политики в
России в целом либо на территории конкретного субъекта Российской
Федерации.
Нам показались они наиболее интересными, хотя как до принятия
вышеупомянутого Федерального закона, так и после, их было бесчисленное
множество. Различие подходов к содержанию принципов
антикоррупционной политики лишь усложняет ее реализацию, а иногда
делает это просто бесполезным.
Для получения положительных и действенных результатов считаем
необходимым добиться единообразия в понимании основополагающих
1
http://president.tatarstan.ru/file/File/File/2011/strategy.rtf
54
принципов антикоррупционной политики.
Очевидно, что противодействие коррупции невозможно осуществлять
без реализации закрепленных принципов, которые находят свое развитие в
актах главы государства.
Национальная стратегия противодействия коррупции совершенно
адекватно расставляет приоритеты в области борьбы с коррупцией, обращая
внимание на необходимость борьбы не с проявлениями коррупции, а с
причинами и условиями, ее порождающими. При этом акцент сделан на
приоритете законодательных и организационных основах противодействия
коррупции.
Среди актов Президента Российской Федерации, затрагивающих
вопросы государственного управления и противодействия коррупции,
необходимо отметить Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об
основных направлениях совершенствования системы государственного
управления»
1
. В соответствии с данным указом в качестве приоритетных
направлений совершенствования государственного управления
перечисляется комплекс мер, направленных на обеспечение:
1. открытости системы государственного управления;
2. доступности и качества государственных услуг;
3. вовлечения граждан в обсуждение, принятие и контроль исполнения
государственных решений.
Необходимо отметить, что средствами противодействия коррупции
Закон N 79-ФЗ наполнялся постепенно, вместе с развитием законодательства
о противодействии коррупции. Изначально отдельные предписания,
касающиеся противодействия коррупции, выглядели весьма декларативно,
поскольку не существовало механизма реализации некоторых из них; кроме
того, не было соответствующей правоприменительной практики. В
1
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления" // "Собрание законодательства
РФ", 07.05.2012, N 19, ст. 2338.
55
частности, это касается осуществления контроля за выполнением такой
обязанности гражданского служащего, как представление сведений о доходах
и имуществе.
Не был понятен и организован порядок урегулирования конфликта
интересов на гражданской службе и др. Но по мере формирования
законодательства о противодействии коррупции соответствующие
положения Закона N 79-ФЗ получали свое содержательное и практическое
наполнение. Таким образом, развитие законодательства о противодействии
коррупции способствовало развитию законодательства о государственной
службе, прямо и косвенно касающегося вопросов противодействия
коррупции.
Противодействие коррупции в системе государственной гражданской
службы Российской Федерации осуществляется на основе положений
Конституции РФ как документа, обладающего высшей юридической силой.
Заметим, что Конституция РФ прямо ничего не говорит о вопросах
коррупции в сфере государственного управления, но тем не менее
ориентирует органы государственной власти на защиту прав и свобод
граждан от различного рода нарушений, а также определяет стратегические
направления обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью
1
.
Несмотря на важность международно-правовых стандартов
противодействия коррупции, основной базой в деле противодействия
коррупции выступает национальное законодательство. Ключевым законом,
определяющим государственную политику в сфере противодействия
коррупции, является Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О
противодействии коррупции"
2
.
1
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения
коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид.
наук. М., 2008. С. 16.
2
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от
16.12.2019) // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
56
Важным законодательным актом в сфере противодействия коррупции в
системе государственной службы является Федеральный закон от 03.12.2012
N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам"
1
, предписания
которого приблизили российское законодательство о противодействии
коррупции к реализации ст. 20 "Незаконное обогащение" Конвенции.
В развитие законодательных основ противодействия коррупции в
системе государственной службы Российской Федерации принимается ряд
подзаконных нормативных правовых актов, важное место среди которых
занимают Указы Президента РФ от 02.04.2013 N 309 "О мерах по реализации
отдельных положений Федерального закона "О противодействии
коррупции"
2
, от 08.03.2015 N 120 "О некоторых вопросах противодействия
коррупции"
3
, от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане противодействия
коррупции на 2016 - 2017 годы"
4
и др. Особо стоит сказать об Указе
Президента РФ от 11.08.2016 N 403 "Об Основных направлениях развития
государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018
годы"
5
(далее - Указ N 403), согласно которому основными направлениями
развития государственной гражданской службы Российской Федерации
являются совершенствование управления кадровым составом
1
Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (ред. от 04.06.2018) //
"Собрание законодательства РФ", 10.12.2012, N 50 (часть 4), ст. 6953.
2
Указ Президента РФ от 02.04.2013 N 309 "О мерах по реализации отдельных положений
Федерального закона "О противодействии коррупции" (ред. от 09.10.2017) // "Собрание
законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1670.
3
Указ Президента РФ от 08.03.2015 N 120 "О некоторых вопросах противодействия
коррупции" (ред. от 15.07.2015) // "Собрание законодательства РФ", 09.03.2015, N 10, ст.
1506.
4
Указ Президента РФ от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане противодействия
коррупции на 2016 - 2017 годы" // "Собрание законодательства РФ", 04.04.2016, N 14, ст.
1985.
5
Указ Президента РФ от 11.08.2016 N 403 "Об Основных направлениях развития
государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" //
"Собрание законодательства РФ", 15.08.2016, N 33, ст. 5165.
57
государственной гражданской службы, а также повышение качества его
формирования. В числе приоритетных направлений развития
государственной службы - совершенствование системы профессионального
развития государственных гражданских служащих, повышение их
профессионализма и компетентности, повышение престижа гражданской
службы, совершенствование механизмов противодействия коррупции в
системе гражданской службы.
Важное место в правовом регулировании противодействия коррупции в
системе государственной службы занимают постановления Правительства
РФ, которое в пределах своей компетенции на основании Федерального
конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации"
1
осуществляет меры по обеспечению законности,
прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка,
по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями (ст.
19). Исходя из этого Правительство РФ приняло ряд Постановлений,
касающихся регулирования отношений, связанных с противодействием
коррупции: от 05.07.2013 N 568
2
, от 18.12.2014 N 1405
3
.
Этические кодексы служебного поведения государственных служащих
в сфере противодействия коррупции имеют не последнее значение. Подобное
регулирование существует в целом ряде государств. Э.В. Талапина отмечает,
что "в мировой практике принято закрепление морально-этических
требований к государственным служащим в особом кодексе их поведения.
1
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" (ред. от 28.12.2016) // "Собрание законодательства РФ",
22.12.1997, N 51, ст. 5712.
2
Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 N 568 "О распространении на отдельные
категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным
законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях
противодействия коррупции" (ред. от 15.02.2017) // "Собрание законодательства РФ",
15.07.2013, N 28, ст. 3833.
3
Постановление Правительства РФ от 18.12.2014 N 1405 "О некоторых вопросах
противодействия коррупции" (ред. от 25.03.2015) // "Собрание законодательства РФ",
29.12.2014, N 52 (часть I), ст. 7782.
58
Такой кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающего
принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности,
ответственности и отчетности"
1
.
Этические принципы служебного поведения государственных
служащих направлены не только на противодействие коррупции, но и на
формирование положительного имиджа государственной службы, без
которого невозможно завоевать доверие и поддержку граждан, привлечь на
государственную службу честных и ответственных людей. А это особенно
важно в современный период развития российской государственности. Ю.С.
Самсонова справедливо отмечает: "Государственная гражданская служба
является существенной частью системы управления, в связи с чем она несет
на себе ответственность за эффективность и конкурентоспособность ее
функционирования. А поэтому данное обстоятельство обусловливает
обращение к проблеме повышения ее имиджа в глазах населения нашей
страны. В этой связи необходимы соответствующие средства по
оздоровлению нравственной среды государственной службы во взаимосвязи
с реализацией таких мер по формированию позитивного имиджа госслужбы,
как изменение системы мотивации труда госслужащих. Кроме того,
необходимо совершенствование нормативной правовой основы, которая
обеспечила бы нормальное функционирование государственной гражданской
службы; совершенствование системы контроля и надзора за соблюдением
законодательства о госслужбе; создание системы качества регламентации
публичных услуг, оказываемых госслужащими; формирование социально-
ориентированной системы госслужбы, соответствующей новой парадигме
общественного развития российского общества"
2
.
1
Талапина Э.В. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика.
2006. N 6. С. 5.
2
Самсонова Ю.С. Имидж государственной службы в условиях административного
реформирования в российском обществе: Автореф. дис. ... канд. соц. наук. Ростов н/Д,
2011. С. 12.
59
Запретительные предписания или правовые запреты являются
составной частью правового статуса государственного служащего, но их
установление должно компенсироваться различного рода стимулами,
связанными с государственной службой.
На данный счет О.В. Хамазина замечает, что "...стимулирующим
средством предупреждения и пресечения коррупции в системе
государственной службы является замещение вакантной государственной
должности посредством конкурса, институт аттестации"
1
. О стимулирующих
средствах в деле противодействия коррупции будет отмечено отдельно ниже.
В этом контексте заметим, что запретительных предписаний в правовом
регулировании государственно-служебных отношений не должно быть
слишком много. В законодательстве должны быть лишь те запреты, которые
оправданы как с социальной, так и с правовой точки зрения. Не должно быть
запретительных предписаний с массой законодательных оговорок, в
частности, это касается получения государственным служащим подарков.
Так, ст. 575 ГК РФ определяет, что не допускается дарение, за исключением
обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тысяч рублей,
государственному служащему в связи с его должностным положением или в
связи с исполнением им служебных обязанностей. Исходя из смысла данной
статьи не совсем ясно, может ли государственный служащий принимать
подарок, стоимость которого превышает три тысячи рублей в той ситуации,
когда он не связан своим должностным положением, или же не исполняет
свои должностные обязанности?
Для исключения различных толкований вышеуказанной статьи
необходимо определить, что государственному служащему запрещено
принимать подарки, за исключением той ситуации, когда подарок делает
близкий родственник или супруг. Также возможно получение подарков
1
Хамазина О.И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и
практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 23.
60
публично на официальных мероприятиях, при этом такие подарки должны
быть обращены в собственность государства.
Обратим внимание еще на одну проблему, связанную с правовым
регулированием установления запретов, обусловленных государственной
службой. В настоящее время весьма распространена ситуация, когда близкие
родственники высокопоставленного должностного лица занимаются
предпринимательской деятельностью в той сфере или смежных сферах,
которой высокопоставленное должностное лицо непосредственно руководит.
При этом такой "семейный бизнес" получает привилегированное положение
на рынке, поскольку такой "бизнес" облегчает доступ к государственному
заказу, льготному кредитованию, монопольной деятельности и т.п. Подобная
ситуация самым непосредственным образом связана с коррупцией. Исходя из
этого было бы вполне оправданно как с социальной, так и экономической
точек зрения запретить близким родственникам, а также супруге (супругу)
государственного служащего заниматься предпринимательской
деятельностью в непосредственно подконтрольной ему сфере. Во всяком
случае такой запрет, несомненно, должен касаться родственников тех
государственных служащих, назначение которых на должность
осуществляется указом Президента России или распоряжением
Правительства Российской Федерации.
Необходимо сказать, что запреты, связанные с государственной
службой, носят разнообразный характер. Они в той или иной степени
должны касаться как самого государственного служащего, так и его близких
родственников, а также иных членов его семьи. Подобная практика
существует в целом ряде зарубежных государств, и, по нашему мнению, ее
установление в нашей стране будет способствовать формированию
необходимых этических императивов.
Таким образом, этические императивы вносят определенный вклад в
дело противодействия коррупции в системе государственной службы.
61
Учитывая важность ограничительных мер в деле противодействия
коррупции, необходимо заметить, что только данными правовыми
средствами проблему коррупции в системе государственной службы решить
нельзя. На сегодняшний день мы видим разноплановые запреты и
ограничения, не способствующие снижению уровня коррупции, кроме того,
они не формируют необходимой служебной мотивации. Между тем правовые
ограничения, а также запреты, помимо сдерживания противоправного
поведения государственного служащего, должны также ориентировать его на
честное и добросовестное исполнение своих обязанностей. Поэтому
представляется возможным согласиться с А.В. Малько, который писал о том,
что "...в правовом механизме организации и деятельности государственной
службы особое место занимают правовые стимулы и ограничения, которые
призваны мотивировать поведение работников государственного аппарата
юридическими средствами"
1
.
Антиподом запретительных и ограничительных административно-
правовых средств противодействия коррупции являются различного рода
стимулирующие средства. Данные средства побуждают того или иного
субъекта к более активной позитивной деятельности, кроме того, они его
всячески поощряют, а также создают благоприятные условия для
профессиональной работы. Стимулирующие средства в системе
государственной службы очень важны, именно данные средства, как
представляется, могут привлечь на службу добросовестных и честных людей,
готовых развивать идею российской государственности. Стимулирующие
административно-правовые средства призваны компенсировать
установленные законом запреты и ограничения для государственного
служащего. Отметим, что стимулирующие служебную деятельность средства
рассредоточены по всей нормативной правовой базе, касающейся
1
Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной
службы: Публичное право: Проблемы современного развития // Правовая наука и реформа
юридического образования: Публичное право: Проблемы современного развития.
Сборник научных трудов. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1995, Вып. 3. С. 112.