44
Управление делами Президента РФ в зависимости от того, как Российской
Федерацией были получены права на акции (п. 1 Положения об управлении
находящимися в федеральной собственности акциями);
- регулируется порядок волеизъявления и порядок определения позиции
акционера - Российской Федерации, в том числе порядок получения
предложений от федеральных министерств и ведомств. Устанавливается, что
представитель РФ на общем собрании акционеров действует на основании
письменных директив и доверенности Росимущества (Минобороны или
Управления делами Президента РФ) (п. 2 Положения об управлении
находящимися в федеральной собственности акциями);
- определяется порядок деятельности представителей интересов РФ в
совете директоров акционерного общества. С данными представителями
заключаются договоры на представление интересов РФ в совете директоров (п.
16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности
акциями). Примерная форма договора установлена приказом Росимущества от
05.10.2011 N 313.
Также Росимуществом был разработан ряд приказов, носящих
рекомендательный характер для акционерных обществ, акционером которых
является Российская Федерация, например:
- Приказ от 29.12.2014 N 524 "Об утверждении Методических
рекомендаций по разработке дивидендной политики в акционерных обществах с
государственным участием",
- Приказ от 24.12.2014 N 515 "Об утверждении Типового положения о
закупочных процедурах, проводимых для нужд акционерных обществ с
государственным участием",
- Приказ от 27.03.2014 N 94 "Об утверждении Методических рекомендаций
по организации работы корпоративного секретаря в акционерных обществах с
государственным участием",
45
- Приказ от 06.03.2014. N 71 "Об утверждении Методики индивидуальной
оценки членов советов директоров акционерных обществ с государственным
участием".
Для акционерного общества, акционером которого являются публично-
правовые образования, установлен ряд особенностей, в частности:
1. Если владельцем от 2 до 50% включительно голосующих акций
акционерных обществ являются государство и (или) муниципальное
образование, и определение цены размещения акций в соответствии со ст. 77
Закона "Об акционерных обществах" осуществляется советом директоров
(наблюдательным советом), обязательно уведомление уполномоченного органа
(Росимущества) о принятом советом директоров решении об определении цены
размещения акций в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты принятия
решения (п. 3 ст. 77 Закона "Об акционерных обществах", постановление
Президиума ВАС РФ от 19.04.2002 N 4529/01).
2. Акционерные общества, в уставном капитале которых доля участия РФ,
субъекта РФ, муниципального образования в совокупности превышает 50%,
осуществляют закупки товаров, работ, услуг с соблюдением требований
Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц" (п. 1 ч. 2 ст. 1 указанного Федерального
закона).
3. На акционерные общества с государственным участием, которые были
созданы при приватизации, может распространяться законодательство о
приватизации. Например, при наличии в государственной или муниципальной
собственности акций созданного в процессе приватизации акционерного
общества, предоставляющих более чем 25% голосов на общем собрании
акционеров, установлено требование к сохранению определенной доли
публично-правового образования при увеличении уставного капитала
акционерного общества путем дополнительного выпуска акций (ст. 40.1 Закона
о приватизации).
46
4. В отношении некоторых из таких АО может использоваться
специальное право на участие РФ, субъектов РФ или муниципальных
образований в управлении акционерными обществами ("золотая акция") (п. 5 ст.
1 Закона об АО, ст. 38 Закона о приватизации).
Представляется важным выделить следующие основные принципы.
Во-первых, в сформулированное понятие включаются акционерные
общества, акции которых находятся как в собственности Российской Федерации,
так и субъектов Федерации, а также, когда акции одной организации находятся
в распоряжении сразу у двух указанных субъектов правоотношений.
Во-вторых, относим к акционерным обществам с государственным
участием организации, где у Российской Федерации или ее субъектов имеется
любое число акций (от 1 штуки до 100% пакета). Государственная
собственность, в том числе акционерная, выступает необходимым условием для
реализации органами исполнительной власти социально-экономических
функций на федеративном уровне и уровне субъектов федеративного
государства.
При этом 85 субъектов Российской Федерации имеют механизм
управления акционерными обществами, который обладает определенными
специфическими «региональными» отличиями
1
.
На современном этапе, говоря о количественной оценке государственных
акционерных обществ, необходимо отметить, что точное их число назвать
представляется довольно затруднительным, так как оно достаточно динамично
меняется.
Это объясняется рядом причин, в том числе: продажей акций обществ,
находящихся в плане приватизации; внесением государственных пакетов акций
в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур (например, ПАО
«Объединенная авиастроительная корпорация», АО «Объединенная
1
Яковлев А. Ю. Комитеты при совете директоров акционерного общества как инструмент
корпоративного управления и финансового контроля // Вестник университета. 2018. № 10. C.
82.
47
судостроительная корпорация», АО «Головной центр по воспроизводству
сельскохозяйственных животных»); передачей акций государственным
корпорациям (в основном, ГК «Ростех» и ГК «Роскосмос»); ликвидацией не
ведущих финансово-хозяйственную дельность юридических лиц;
акционированием унитарных предприятий.
В настоящее время в федеральной собственности находится около 1,5
тысячи пакетов акций различного объема, в свою очередь 85 субъектов
Федерации выступают участниками 2,5 тысячи акционерных обществ.
Таким образом, в российской экономике зарегистрировано около 4 тысяч
акционерных обществ с государственным участием. При этом часть из них не
ведет финансово-хозяйственной деятельности и существует лишь формально (по
нашим экспертным оценкам порядка 10% от общего числа) и общества, в
отношении которых введена процедура банкротства (около 5% от всего
количества).
Следует отметить, что в целом особенности управления деятельностью
акционерных обществ определяются составом акционеров (участников). В
зависимости от состава акционеров происходит выстраивание логики процессов,
протекающих в организации, и управления ими. Например, когда речь идет о
публичном акционерном обществе при распыленности пакетов акций,
акционеры и руководство компании заинтересованы в увеличении чистой
прибыли, из которой выплачиваются дивиденды, и стоимости акций. В
акционерном обществе с одним или несколькими акционерами в подавляющем
числе случаев целью является максимизация прибыли, извлекаемой от
функционирования акционерного общества и не получаемой обязательно через
дивиденды. Соответственно под выбранные стратегические цели и логику
развития компании подбирается топ-менеджмент и происходит его ротация в
случае неэффективной работы. Когда речь заходит о государственных
акционерных обществах данная обычная логика не работает
1
.
1
Яковлев А. Ю. Проблемные области в управлении приватизируемыми государственными
акционерными обществами // Институты государственного управления: стратегические
48
Для демократических государств, к которым относится и Россия, формула
«государство — это я» также в полной мере не применима, происходит это в силу
отсутствия конкретного субъекта, принимающего решения (в том числе
определяющего цели и будущее акционерного общества, персональный состав
органов управления) и контролирующего их исполнение. На первый взгляд,
приведенные выше тезисы могут показаться дискуссионными и не совсем
оправданными. В частности, вопрос о целях деятельности государственных
акционерных обществ, которые относятся к коммерческим организациям. По
сути, смысл их деятельности как коммерческой организации очевиден —
получение прибыли. Однако с государственными акционерными обществами
данный принцип работы не является основным. Так, в государственной
собственности находится значительное число акционерных обществ, не
приносящих на протяжении многих лет прибыли.
В свою очередь, классический подход в управлении персоналом —
назначениях и освобождениях от занимаемых должностей членов советов
директоров, правления, генерального директора также имеет ограниченное
действие в рамках акционерных обществ с государственным участием, так как
не всегда есть зависимость между эффективностью работы управленца и
занимаемой им руководящей должности. Одной из характерных черт управления
акционерными обществами с государственным участием является отсутствие
единого центра принятия решений и постановки целей.
В акционерном обществе с частными собственниками, как правило, такую
роль выполняет единственный или доминирующий акционер. А в
государственном акционерном обществе различные полномочия, касающиеся
управления юридическими лицами, рассредоточены между значительным
числом органов и должностных лиц с разными позициями и интересами.
Обобщая все вышесказанное, можно сделать вывод, что государство—
сложный акционер, принимающий медленные, порой противоречивые решения,
вызовы и тенденции развития: Сборник научных трудов / Под ред. И. И. Смотрицкой, Е. С.
Исламовой. М.: ИЭ РАН, 2018. С. 85.
49
так как не всегда имеет четкое целеполагание относительно деятельности
конкретных акционерных обществ, но при этом осуществляющий
управленческое воздействие на них.
В целях углубленного анализа рассмотрим более подробно систему
распределения функций управления акционерными обществами, находящимися
в собственности Российской Федерации и ее субъектов. Сделаем это с точки
зрения распределения полномочий между органами управления и контроля.
Деятельность государственных акционерных обществ, как и любых иных,
регулируется общими законодательными нормами. Важным и существенным
отличием данных акционерных обществ является наличие значительного числа
нормативных правовых актов, регламентирующих порядок их управления (как в
случае с федеральными, так и региональными акционерными обществами).
Общие нормы устанавливают перечень возможных к образованию органов и
полномочия, которыми они должны или могут быть наделены
1
.
В соответствии с основополагающим Федеральным законом от 26 декабря
1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» для акционерного общества
как регламентированной организационно-правовой формы обязательными
являются лишь два органа управления — общее собрание акционеров и
единоличный исполнительный орган. Роль последнего может исполнять и
управляющая организация.
Особо следует отметить, что советы директоров или наблюдательные
советы как коллегиальные органы управления согласно законодательству не
являются обязательными. А с июля 2018 года на основании внесенных поправок
в указанный выше Федеральный закон акционерные общества могут
функционировать и без ревизионной комиссии. Однако на практике в
федеральных и региональных акционерных обществах существуют и создаются
советы директоров и ревизионные комиссии, что отличает акционерные
1
Губин Е.П. Правовые аспекты повышения качества корпоративного управления в компаниях
с государственным участием // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес".
2018. N 2. С. 35.
50
общества с государственным участием от частных акционеров, которые далеко
не всегда создают подобные органы. То есть государство (в лице
исполнительных органов Российской Федерации или субъектов Федерации) как
акционер (собственник акций) устанавливает, что в акционерных обществах с
государственным участием должны быть советы директоров (наблюдательные
советы) и ревизионные комиссии. При этом коллегиальный исполнительный
орган (правление) имеется только в крупных организациях
1
.
За высшим органом управления в лице общего собрания акционеров
помимо неотъемлемых полномочий, то есть полномочий, которые не могут быть
переданы иным органам (вопросы, связанные с уставом, реорганизацией и
ликвидацией общества, уставным капиталом, избранием и прекращением
полномочий совета директоров и ревизионной комиссии) закрепляется и ряд
ключевых полномочий, которые в частных обществах находятся в ведении
советов директоров (наблюдательных советов) или даже исполнительных
органов. Это назначение и отставка генерального директора, одобрение ряда
сделок, в том числе связанных с приобретением, отчуждением и возможностью
отчуждения недвижимого имущества.
По нашему мнению, это свидетельствует о наличии недоверия у
представителей государства как собственника к органам управления и желании
сохранить максимальный контроль над акционерным обществом.
В тоже время, несмотря на ограниченное использование имеющегося
потенциала полномочий советов директоров (наблюдательных советов), им
отводится достаточно важная роль в механизме управления государственными
акционерными обществами. Если структурировать вопросы компетенции
советов директоров, то их можно разделить на следующие блоки:
- стратегическое управление — определение приоритетных направлений
деятельности общества, утверждение стратегии, ключевых показателей
эффективности;
1
Фуртак А.А. Роль корпоративного секретаря в охране прав акционеров // Журнал
предпринимательского и корпоративного права. 2018. N 1. С. 63.
51
- нормативно-регулирующее воздействие — утверждение внутренних
документов — положений (в том числе о закупках, от содержания которогово
многом зависит эффективность расходов организации), политикиуправления
рисками;
- структурно-организационные вопросы — создание филиалов и открытие
представительств, формирование комитетов, их персонального состава;
- кадровое обеспечение и мотивация — утверждение условий договора с
генеральным директором, избрание и прекращение полномочий членов
правления, решение вопроса об их премировании, рекомендации по размеру
выплачиваемых членам ревизионной комиссии вознаграждений;
- контроль — утверждение ежеквартального отчета общества, оценка
эффективности его деятельности, непосредственный контроль за реализацией
стратегии и исполнением ключевых показателей эффективности и иных
документов организации;
- имущественно-экономические вопросы — принятие решений об участии
в дочерних и зависимых обществах, одобрение некоторых категорий сделок,
списание объектов недвижимого имущества и возможного изменения их
конструктивных элементов, утверждение условий оплаты услуг аудитора,
утверждение регистратора, условий договора с ним, расторжение договора,
использование резервного и иных фондов;
- обеспечение проведения общих собраний акционеров — их созыв,
утверждение повестки, установление даты определения лиц, имеющих право на
участие в них, рекомендации по распределению чистой прибыли, размеру
дивиденда и порядку его выплаты
1
.
В целом коллегиальному органу управления отводится роль общего
руководства деятельностью акционерного общества, организация контроля за
деятельностью исполнительных органов.
1
Осипенко О.В. Актуальные проблемы отечественного корпоративного управления //
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. N 5. С. 83.
52
Ключевая роль в управлении акционерными обществами с
государственным участием отводится единоличному исполнительному органу,
как правило, генеральному директору. В круг его обязанностей входит решение
вопросов оперативной деятельности организации, основными из которых
выступают: действие без доверенности от имени общества; заключение
договоров и совершение иных сделок; распоряжение финансовыми средствами
и имуществом организации. Несмотря на имеющиеся ограничения, связанные с
заключением сделок, необходимость одобрения сделок со стороны совета
директоров или общего собрания акционеров, на практике существует
значительное число способов обхода данного положения.
Генеральный директор имеет возможности вне зависимости от воли
коллегиального органа направлять организацию по тому или иному пути
развития, и даже создавать предпосылки для банкротства.
В значительной степени данная ситуация объясняется тем, что решение о
назначении и освобождении генерального директора от должности принимает
общее собрание акционеров, придерживающееся собственной логики и редко
учитывающее мнение коллегиального органа. Ограниченный инструментарий
влияния на генерального директора со стороны совета директоров (в частности,
через утверждение условий договора с ним и премирование) фактически
позволяет единоличному исполнительному органу действовать на свое
усмотрение без необходимости учитывать позицию совета директоров.
Необходимо отметить, что ответственность ужесточается и теперь
распространяется не только на руководство и собственников бизнеса, но и на
любое «контролирующее должника лицо».
На сегодняшний день субсидиарная ответственность набирает обороты с
каждым годом и даже каждым кварталом. Несмотря на сравнительно небольшое
количество дел, суммы по ним взыскиваются значительные. В 2018г.
удовлетворено 32% заявлений:
- на 10% за год увеличилось общее количество удовлетворенных заявлений
о привлечении к субсидиарной ответственности.
53
- в 3 раза вырос общий размер ответственности: 330 млрд в 2018г. против
103 млрд в 2017г.
- в 2,3 раза увеличилось количество привлеченных к ответственности лиц:
2 125 чел. в 2018г. против 923 чел. в 2017г
1
.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о довольно сложной системе
управления государственными акционерными обществами. Одним из следствий
сложившейся системы управления выступает длительность принятия решений,
приводящая к негативным последствиям. Примером может служить доведение
до банкротства государственных акционерных обществ из-за отсутствия в
организациях единоличного исполнительного органа, имеющего право подписи
финансовых и иных документов, что приводит к невозможности заключения
договоров, совершения платежей, выплаты заработной платы. На практике
подобные ситуации возникают в связи с прекращением полномочий одного
генерального директора, и не вступлением в должность нового, кандидатуру
которого не удается согласовать различным органам исполнительной власти. В
итоге вовлеченность в процесс управления большого числа государственных
служащих из различных органов власти приводит к отсутствию должного
оперативного контроля за результатами финансово-хозяйственной деятельности
что, в свою очередь, ведет к низкой эффективности экономической
деятельности
2
.
Исследование порядка функционирования механизмов управления
акционерными обществами с государственным участием в России, сложившейся
системы распределения полномочий позволяет выявить ряд существующих
институциональных ограничений для развития деятельности акционерных
обществ с государственным участием. Ввиду существенных особенностей
управления государственными акционерными обществами на федеральном и
1
Гутников О.В. Корпоративная ответственность в гражданском праве: монография. М.:
ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2019. С.188.
2
Предпринимательское право: современный взгляд: монография / Е.А. Абросимова, В.К.
Андреев, Е.Г. Афанасьева и др.; отв. ред. С.А. Карелина, П.Г. Лахно, И.С. Шиткина. М.:
Юстицинформ, 2019. 600 с.