55
необоснованных требований к организаторам такого мероприятия образуют
объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 149 УК РФ
63
.
Как видно, И.Г. Мачковский придерживается буквального толкования
уголовного закона, где в ст. 149 отсутствует указание на воспрепятствование
организации публичного массового мероприятия. В то же время, вряд ли можно
оспорить утверждение о том, что воспрепятствование организации публичного
массового мероприятия неизбежно в той или иной степени препятствует и его
проведению. Но если опираться на сформулированное в ст. 4 Федерального
закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
понятие организации, то допустим и вывод о том, что не всякое
воспрепятствование организации публичного массового мероприятия создает
препятствия для его проведения. Например, помехи для распространения средств
наглядной агитации о предстоящем мероприятии в виде срыва соответствующих
объявлений могут не оказать никакого воздействия на проведение мероприятия.
Однако препятствование подаче уведомления выступит деянием, исключающим
законный характер проводимого мероприятия.
Анализ материалов правоприменительной практики показывает, что
препятствия в проведении публичных массовых мероприятий возникают, как
правило, на стадии подачи уведомления о проведении соответствующего
мероприятия и осуществления необходимых согласительных процедур. На наш
взгляд, ввиду того, что такого рода помехи могут быть направлены на
недопущение проведения публичного массового мероприятия, возможна их
оценка в качестве воспрепятствования проведению публичного массового
мероприятия. Следует заметить, что в этом случае противоправная деятельность
лица может состоять, в том числе и в бездействии, когда уполномоченное лицо не
выполняет предписанные законом процедуры по согласованию публичного
массового мероприятия.
Вместе с тем, создание помех для организации публичного массового
мероприятия, которые, в конечном счете, не направлены на срыв собрания,
митинга, демонстрации, шествия, пикетирования, не может рассматриваться в
63
Уголовное право. Особенная часть: учебник для бакалавров / Под ред. А.И. Чучаева. – М.:
Проспект, 2012. – С. 88.
56
качестве уголовно наказуемого воспрепятствования проведению публичного
массового мероприятия.
Воспрепятствование непосредственному проведению публичного массового
мероприятия или участию в нем может быть выражено в различных действиях,
создающих помехи или полностью не допускающих собрание, митинг,
демонстрацию, шествие, пикетирование, а равно участие в них. Как правило,
такие действия представляют собой физические преграды, например, на путях к
публичным массовым мероприятиям, затрудняющие или лишающие доступ к ним
; разгон собравшихся граждан, их задержания и т.п.
Таким образом, воспрепятствование проведению публичного массового
мероприятия состоит в совершении действий, затрудняющих или недопускающих
собрание, митинг, демонстрацию, шествие либо пикетирование, а также участие в
данных мероприятиях. Как воспрепятствование следует рассматривать и деяния
лиц, которые создают помехи в организации публичного массового мероприятия,
направленные на срыв предполагаемых собрания, митинга, демонстрации,
шествия или пикетирования.
Стоит подчеркнуть, что воспрепятствование проведению публичного
массового мероприятия зачастую взаимосвязано с воспрепятствованием участию
в таких мероприятиях. Например, в ситуациях недопущения людей к месту
проведения мероприятия может быть констатировано воспрепятствование
одновременно проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или
пикетирования и участию в них. На наш взгляд, воспрепятствование проведению
публичного массового мероприятия практически всегда представляет собой и
воспрепятствование участию в данном мероприятии, поскольку недопущение
исследуемого мероприятия в целом безусловно препятствует и участию в нем.
Однако незаконное воспрепятствование участию в собрании, митинге,
демонстрации, шествии или пикетировании может обладать самостоятельным
уголовно-правовым значением. Это возможно в случаях проведения публичного
массового мероприятия и недопущения на него отдельных лиц.
Между тем, не всякое воспрепятствование проведению публичного
массового мероприятия может быть квалифицировано по ст. 149 УК РФ. В
диспозиции исследуемой уголовно-правовой нормы имеется ссылка на
57
незаконность воспрепятствования. Уместно предположить, что данное
обстоятельство обосновано самой природой права граждан на мирные собрания,
которое не может быть безграничным. Вполне очевидно, что в современном
демократическом обществе должны существовать условия, недопускающие
злоупотребление правом мирных собраний, а, следовательно, в ряде случаев и
воспрепятствование проведению публичного массового мероприятия может
иметь законное и обоснованное оправдание.
Необходимо заметить, что в науке уголовного права признаку незаконности
воспрепятствования проведению публичного массового мероприятия уделяется
определенное внимание. Так, по мнению П.В. Волосюка, «воспрепятствование
может выражаться в недопущении проведения законного массового мероприятия
или участия в нем, срыве мероприятия, в создании помех его проведению и
другими способами»
64
.
И.Г. Мачковский утверждает, что «употребление слова «незаконное»
призвано подчеркнуть, что публичное мероприятие проводится законно, т.е. в
соответствии с установленным порядком»
65
. В.В. Палий рассуждает подобным
образом, по его мнению, «проведение публичного мероприятия основывается на
принципах законности и добровольности участия. Соответственно
воспрепятствование не будет признаваться незаконным в случае его совершения в
отношении незаконно проводимого мероприятия»
66
. Л.Л. Кругликов и Э.С.
Тенчов также считают, что анализируемое публичное массовое мероприятие
должно основываться на требованиях законодательства. Вместе с тем, данные
авторы специально оговаривают, что воспрепятствование неправомерному
проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования не
может признаваться преступлением при условии, если «не были использованы
64
Уголовный кодекс Российской Федерации. Особенная часть. Постатейный научно-
практический комментарий / Под ред. д.ю.н., профессора А.В. Наумова, д.ю.н., профессора А.Г.
Кибальника. – М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2012. – С. 157.
65
Мачковский И.Г. Преступления против конституционных прав человека и гражданина:
проблемы теории и практики правового регулирования: Дис. … докт. юрид. наук. – М., 2005. –
С. 289.
66
Уголовное право. Особенная часть: учебник для бакалавров / Под ред. А.И. Чучаева. – М.:
Проспект, 2012. – С. 88-89.
58
незаконные средства прекращения митинга или демонстрации»
67
.
Имеются основания утверждать, что изложенные точки зрения авторов
заслуживают всемерной поддержки. Вполне обоснованно, что незаконность
воспрепятствования проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия либо
пикетирования, а также участия в них может быть предопределена двумя
факторами: 1) публичное массовое мероприятие проводится в рамках и на
основании закона; 2) применяются незаконные средства воспрепятствования
публичному массовому мероприятию.
Вместе с тем, важно отметить, что если собрание, митинг, демонстрация,
шествие либо пикетирование являются законными, то любое воспрепятствование
им носит противоправный характер и может, при наличии иных необходимых
признаков, образовывать состав преступления, предусмотренный ст. 149 УК РФ.
В то же время, применение незаконных способов воспрепятствования
публичному массовому мероприятию в отношении незаконно проводимого
собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования не образует состав
изучаемого преступления. В этих ситуациях содеянное может быть
квалифицировано по другим нормам уголовного закона. Принимая во внимание
характеристики основного непосредственного объекта исследуемого состава
преступления, который образуют общественные отношения, складывающиеся в
связи с обеспечением конституционного права граждан на организацию и
проведение законных публичных массовых мероприятий, а также на участие в
них, следует однозначный вывод о том, что в рамках ст. 149 УК РФ
обеспечивается защита права граждан на организацию, проведение и участие в
собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, по форме и
содержанию соответствующих требованиям закона.
Таким образом, незаконность воспрепятствования публичному массовому
мероприятию как признак объективной стороны преступления, закрепленного ст.
149 УК РФ, предполагает установление правомерности конкретного публичного
массового мероприятия
68
.
67
Уголовное право России. Часть Особенная: учебник / Отв. ред. проф. Л.Л. Кругликов. – 4- е
изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2012. – С. 169.
68
Вдовиченко К.Г. Незаконность как признак объективной стороны состава
воспрепятствования проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования
59
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях», проведение публичного
мероприятия основывается на принципе законности, под которым предлагается
понимать соблюдение положений Конституции РФ, настоящего Федерального
закона, иных законодательных актов РФ
69
.
В результате проведенного нами анализа законодательства в сфере
организации и проведения публичных массовых мероприятий установлено, что в
числе факторов, обусловливающих законность собрания, митинга, демонстрации,
шествия и пикетирования, находится, прежде всего, процедура согласования
таких мероприятий.
Согласно ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях», организатор публичного
мероприятия не вправе проводить его, если уведомление
70
о проведении
публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом
исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не
было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или)
времени проведения публичного мероприятия
71
.
Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением
собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его
организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ
или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до
дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования
группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может
подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные
дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими
или участию в них // Современные проблемы уголовной политики: материалы IV Междунар.
науч.-практ. конф., 27 сент. 2013 г.: в 3 т. / под ред. А.Н. Ильяшенко. – Краснодар: Краснодар.
ун-т МВД России, 2013. – Т. II. – С. 3-14.
69
Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // «Собрание законодательства РФ», 21.06.2004,
№ 25, ст. 2485.
70
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. – 6- е изд., изм. и доп.
– М.: Норма, 2012. – С. 254.
71
Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // «Собрание законодательства РФ», 21.06.2004,
№ 25, ст. 2485.
60
праздничными днями), – не позднее четырех дней до дня его проведения.
Следовательно, несмотря на то, что указанная процедура обозначена в
законе как уведомление о проведении публичного массового мероприятия,
фактически ее необходимо рассматривать как процедуру согласительную,
поскольку требуется получение своего рода одобрения органов власти по времени
и месту проведения публичного массового мероприятия.
В разрезе проводимого нами исследования уместно изложить позицию
Конституционного Суда РФ о значении уведомления о проведении публичного
массового мероприятия. В частности, Конституционным Судом РФ отмечается,
что неисполнение организатором публичного мероприятия обязанности подать в
орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления
уведомление о проведении публичного мероприятия является основанием для
прекращения публичного мероприятия
72
.
Одним из ключевых моментов процедуры согласования публичного
массового мероприятия является вопрос о месте проведения такового. Статьей 8
Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях» определены места проведения публичного мероприятия.
Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей
данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы
обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников
данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения
публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы
федеральными законами. Органы исполнительной власти субъекта РФ
определяют единые специально отведенные или приспособленные для
коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения
общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для
публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем
72
Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе гражданина Навального Алексея
Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями части 1 статьи 3.5 и части
2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 4
апреля 2013 г. № 485-О // Официальный интернет-портал правовой информации URL:
http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения 19.10.2017).
61
преимущественно общественно-политического характера места
73
.
При определении специально отведенных мест и установлении порядка их
использования должны обеспечиваться возможность достижения целей
публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест,
возможность использования организаторами и участниками публичных
мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил,
безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц. В
случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий
уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных
местах в одно и то же время очередность использования специально отведенных
мест определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления
органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного
самоуправления.
После определения органом исполнительной власти субъекта РФ
специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в
указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально
отведенных мест допускается только после согласования с органом
исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
Орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления
отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при
наличии оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 12 Федерального закона «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Результаты проведенного нами исследования материалов
правоприменительной практики позволяют утверждать, что в современных
условиях наиболее распространенным поводом для недопущения органами власти
проведения публичного массового мероприятия выступает отсутствие
согласования изменений места или времени такого мероприятия по
мотивированному предложению властных структур. Заметим, что данные
73
Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности
Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях»» в связи с запросом группы депутатов
Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» от 14 февраля 2013 г. № 4-П //
Собрание законодательства РФ. – 25.02.2013. – № 8. – Ст. 868.
62
вопросы становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
В одном из решений этого органа предлагаются следующие разъяснения.
Использование в ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» таких понятий, как
«мотивированное предложение» и «согласование», не свидетельствует о
неопределенности его содержания. По его смыслу, орган публичной власти не
может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, – он вправе
лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое
предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо
необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования
жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры,
либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения
безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц,
которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого
время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление
исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы
дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных
обязанностей.
При обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа
публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна
учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий – свободное
формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным
вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны
и внешней политики (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Соответственно, отрицательное
решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами
организационного или иного подобного характера. Как неоднократно указывал
Конституционный Суд РФ, цели одной рациональной организации деятельности
органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод
(Постановления от 15 января 1998 г. № 2-П
74
и от 18 февраля 2000 г. № 3-П
75
).
74
Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности
положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О
63
Содержащееся в законе понятие «мотивированное предложение» – по его
конституционно-правовому смыслу – означает, что в данном решении должны
быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного
мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью
защиты публичных интересов. Что касается понятия «согласование», то
заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает обязанность
органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для
обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который
позволял бы реализовать его цели. Такие нормативные характеристики
положения о цели публичного мероприятия (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), как свобода
публичного мероприятия (отсутствие внешнего давления), формирование мнений
(а не простое их провозглашение) и выдвижение требований политического
свойства, предполагают наличие обратной коммуникативной связи (прямой или
опосредованной, в том числе через средства массовой информации) между
участниками публичного мероприятия и теми субъектами, кому оно адресовано.
Следовательно, анализируемое законоположение, предусматривая
полномочие органов публичной власти внести мотивированное предложение об
изменении места и (или) времени публичного мероприятия и указывая на
необходимость согласования данного предложения с его организаторами,
предполагает, что предложенный вариант проведения публичного мероприятия
делает возможным достижение правомерных целей этого мероприятия в том
месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому
значению. Заявители же, реализуя свое право при определении места и времени
проведения мероприятия, должны, в свою очередь, предпринимать усилия по
достижению согласия на основе баланса интересов
76
.
порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с
жалобой гражданина А.Я. Аванова» от 15 января 1998 г. № 2-П // Собрание законодательства
РФ. – 26.01.1998. – № 4. – Ст. 531.
75
Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта
2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой
гражданина Б.А. Кехмана» от 18 февраля 2000 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. –
28.02.2000. – № 9. – Ст. 1066.
76
Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе граждан Лашманкина Александра
64
Тем не менее, даже наличие указанных постановлений Конституционного
Суда РФ не снимают проблему злоупотребления представителями власти в
вопросах согласования места и времени проведения публичного массового
мероприятия. Региональные органы исполнительной власти, органы местного
самоуправления зачастую безосновательно предлагают организаторам публичных
массовых мероприятий изменять место и время таковых.
Иллюстрацией сказанному может служить, например, следующее
апелляционное определение Верховного суда Республики Марий Эл, выдержка из
которого излагается нами ниже.
Как следует из письма, подписанного первым заместителем министра
юстиции Республики Марий Эл, М.А.А., как организатору публичного
мероприятия, были предложены другие варианты проведения публичного
мероприятия – места, специально отведенные постановлением Правительства
Республики Марий Эл от 6 декабря 2012 г. «Об утверждении перечня единых
специально отведенных или приспособленных мест для коллективного
обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных
настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного
выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем
преимущественно общественно-политического характера».
При этом, как правильно указал в решении суд первой инстанции, в
нарушение требований п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в письме первого
заместителя министра юстиции Республики Марий Эл не были приведены
отвечающие требованиям закона мотивы невозможности проведения публичного
мероприятия в указанные заявителем месте и время.
Наличие в соответствующем населенном пункте законодательно
установленных мест для проведения публичных мероприятий не отменяет
закрепленное в ч. 1 ст. 8 указанного выше Федерального закона положение о том,
что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей
Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на
нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 2 апреля 2009 г. № 484-
О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2009. – № 6.