44
ГЛАВА 2. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РФ
2.1. Модель системы обеспечения экономической безопасности РФ
В рамках рассматриваемой нами системы обеспечения экономической
безопасности первоначально в качестве элементов системы можно выделить силы и
средства обеспечения такой безопасности, что в целом соответствует понятиям,
данным в Стратегии-2020. В общем плане силы обеспечения экономической
безопасности – это органы, в которых федеральным законодательством
предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные
органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении такой
безопасности на основании законодательства РФ. С другой стороны, средства
обеспечения экономической безопасности – это средства, такие как
организационные, программные, технические, правовые, лингвистические, а также
технологии, телекоммуникационные каналы, которые используются элементами
системы обеспечения экономической безопасности в рамках процедур приема,
сбора, обработки и передачи информации о состоянии обеспеченности
экономической безопасности, а также прогнозах регулирования и защиты
экономики РФ.
Если исходить из того, что силы обеспечения экономической безопасности
при реализации возложенных на них функций используют названные средства в
качестве инструментов нейтрализации угроз экономической безопасности, то
элементами системы следует признать: федеральные органы государственной
власти, включая силовые ведомства, их территориальные подразделения, другие
государственные органы (в том числе субъектов РФ), органы местного
самоуправления, их структурные подразделения, в юридические обязанности
которых входит обеспечение экономической безопасности. В рамках нашего
исследования указанные государственные и другие органы будут элементами
рассматриваемой нами системы, так как именно они удовлетворяют тем признакам,
которые были названы выше: характер выполняемой роли элемента, его
45
минимальность при членении системы.
При построении структуры системы обеспечения экономической безопасности
необходимо определится с количеством уровней, так как является очевидным, что
они находятся в определенной иерархии.
Исходя из иерархической структуры в системе обеспечения экономической
безопасности можно выделить федеральный уровень, региональный уровень и
местный уровень.
Федеральный уровень системы составляют федеральные органы
государственной власти, непосредственно осуществляющие возложенные на них
обязанности по выявлению и нейтрализации внешних и внутренних угроз
экономике РФ. Другой задачей указанного уровня является управление
деятельностью их территориальных подразделений в указанной сфере. На
указанном уровне имеется государственный орган, призванный гармонизировать
отношения всех государственных органов федерального уровня в сфере
безопасности – это Совет безопасности РФ. Следовательно, структура федерального
уровня является звездной. Совет безопасности РФ (в нашей структуре –
координирующий государственный орган) связан с каждым нижестоящим
элементом координирующей устойчивой связью, образуя тем самым подсистему
управления. С точки зрения русского языка координировать значит согласовывать,
устанавливать целесообразное соотношение между какими-либо действиями,
явлениями. Подтверждением указанному значению слова «координировать»
являются общетеоретические положения теории отрасли административного права
РФ, согласно которой координация – функция государственного управления,
имеющая целью согласование деятельности различных государственных органов
для достижения общих целей и задач государственного управления. По мнению
Д.Н. Бахраха, координация – это формирование «ансамбля» управленческой
деятельности автономных административных центров и обеспечения гармоничного
его функционирования1. В случае если существует несколько самостоятельных
организационных систем (в нашем случае государственных органов), каждая из
которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы
46
осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий
различных органов управления, в данном случае возможно создание органа
управления, наделенного координационными полномочиями
13
.
Названное положение позволяет сделать вывод о необходимости
функционирования именно звездной структуры подсистем обеспечения
экономической безопасности регионального и местного уровней. Действительно,
при рассмотрении регионального уровня можно увидеть, что в каждом субъекте РФ
федеральным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входят
вопросы обеспечения экономической безопасности, имеется территориальное
подразделение. В отличие от структуры верхнего (федерального) уровня, где все
элементы однородны, на региональном уровне помимо названных территориальных
подразделений федеральных органов исполнительной власти за нейтрализацию
внешних и внутренних угроз в экономической сфере несут ответственность и
соответствующие органы исполнительной власти субъекта. Аналогичная структура
видится и на местном уровне.
Но если связи в звездной структуре между центральным органом и
периферийными являются координирующими, то связи между другими элементами
одного уровня (разных уровней) несколько иные.
С точки зрения русского языка взаимодействие означает взаимную связь
явлений, взаимную поддержку. С философской точки зрения взаимодействие –
категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную
обусловленность и порождение одним объектом другого. Это универсальная форма
движения, развития определяет существование и структурную организацию любой
материальной системы. В нашей системе взаимодействие обозначает воздействие
равноправных элементов системы обеспечения экономической безопасности, их
взаимосвязи друг с другом. При этом фиксируются прямые и «обратные»
воздействия. В рамках процесса взаимодействия элементы не только обмениваются
информацией, осуществляется взаимное влияние элементов друг на друга, но и
13
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для
вузов. М.: Норма, 2004. С. 40.
47
происходит объединение усилий элементов, находящихся в такой подсистеме, для
решения сходных конкретных задач, поставленных всей системой перед каждым
элементом. В этом смысле следует сказать, что такое взаимодействие определяют
существование и структурную организацию системы обеспечения экономической
безопасности.
В целях придания устойчивости системе обеспечения экономической
безопасности такие связи образует каждый одноуровневый элемент с каждым таким
же элементом. Однако в структуре рассматриваемой нами системы немаловажное
значение имеют междууровневые связи.
Элементный состав системы, ее структура лежат в основе отнесения той или
иной системы к определенному типу. Среди множества организационных форм А.А.
Богданов выделяет два универсальных типа систем – централистический и
скелетный1. По мнению А.И. Уёмова, системы бываю гомогенные, элементарные,
минимальные, незавершённые, завершённые, упорядоченные, неупорядоченные,
имманентные и не имманентные. Несмотря на то, что существует множество
классификаций систем, большинство ученных единодушны в своем понимании
основной типологии рассматриваемого нами объекта.
Не вызывает сомнения наличие в живой и неживой природе объективно
существующих в действительности систем. Такие системы называются
естественными, они реализуют собственные цели помимо воли человека. В отличие
от них искусственные системы – суть плод творения конкретного индивидуума,
воплощение его творчества, креатива.
Следовательно, и цели этих систем – продукт человеческого сознания.
Очевидно, что система обеспечения экономической безопасности относится к
классу искусственных систем. Материальные системы – это целостные
совокупности существующих в объективной действительности материальных
объектов, а абстрактные – суть системы, существующие только в мыслях человека и
материально не осязаемые. Материальные системы делятся на биологические,
технические, социальные. Если состояние системы с течением времени остается
постоянным, такая система статичная. Но если она изменяет свое состояние во
48
времени, эта система – динамичная.
Детерминированные системы реализуют поставленные перед ними цели по
заранее заданным правилам с заранее определенным результатом (система обучения
студентов в институте, система регистрации обществ, и т. д.).
Стохастические характеризуются тем, что выходные воздействия могут
отличаться от ожидаемых, а результаты деятельности не всегда совпадают с
запланированными. По характеру взаимоотношений системы и среды различают
закрытые и открытые системы. Закрытые системы характеризуются главным
образом внутренними связями. В отличие от них открытые системы имеют широкий
набор связей с внешней средой и сильной зависимостью от нее. При этом открытая
система имеет способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде и
должна делать это для того, чтобы продолжить свое существование.
Наиболее перспективным следует признать классификацию систем по составу
и степени познания и изученности их связей, данную В.С. Пирумовым
14
. По его
справедливому мнению, по такому основанию системы делятся на: простые,
сложные, сложно-динамические, большие.
Простые системы – суть система, решающая строго определенную задачу.
Деятельность системы и связи между ее элементами четко просматриваются, и,
следовательно, могут быть описаны. Сложные системы состоят из простых.
Следовательно, они могут решать не одну, а ряд задач. В связи с этим повышается
уровень ее организации за счет увеличения количества и качества
системообразующих связей и появления специального элемента управления.
Очевидно, что выделение из всей массы организованных совокупностей
простых и сложных систем является делом вполне тривиальным. В.С. Пирумов на
этом не остановился и выделил из категории сложных систем еще один тип. Это
сложно-динамические системы.
Очевидно, что они также состоят из простых систем. В отличие от сложных
систем сложно-динамические активно меняют свою структуру в процессе
14
См.: Пирумов В.С. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем
геополитики и безопасности. М.: Дружба народов, 2003. С. 66, 77–79.
49
достижения поставленных перед ними целей, не только за счет изменения связей, но
и за счет замены или перегруппировки элементов. В силу непредсказуемости
внешней среды описать ее поведение с требуемой точностью заранее нельзя. В связи
с этим управляющий элемент получает в основном непредсказуемую информацию.
Связи в такой системе могут быть описаны, как правило, только в основных узлах
структуры. В конечном итоге в условиях сложности учета большого количества
факторов, которые могут в широких пределах менять свои характеристики,
управляющий элемент неизбежно преобразуется в управляющую систему.
Таким образом, систему обеспечения экономической безопасности РФ можно
отнести к классу динамичных, стохастических, открытых систем. Согласно
классификации систем В.С. Пирумова рассматриваемая нами система является
сложно-динамической. Однако в системе обеспечения экономической безопасности
важна не только структура, но и та роль, которую она реализует при взаимодействии
с внешней средой. Ранее было сказано, что выполнение системой ее роли для
достижения целевого предназначения принято называть функционированием
системы, а также то, что в иерархически организованных сложных системах
сущность функций какого-либо элемента в этой системе определяется не столько
структурой этого элемента, сколько ролью его в структуре самой системы. Здесь
важны лишь функциональные свойства элементов, что определяет способы их связи
и общее положение в структуре системы.
Роль каждого элемента системы обеспечения экономической безопасности
определяется его правовым статусом (или положением), изложенным в
нормативных правовых актов соответствующего уровня (например, федерального,
регионального, местного). Каждый элемент высшего уровня системы обеспечения
экономической безопасности РФ можно определить как федеральный орган
государственной власти, образуемый в особом порядке, наделенной конкретной
компетенцией, вытекающей из обозначенных для него функций, имеющий в своем
«арсенале» соответствующие методы, приемы, и наделенный необходимыми
кадровыми, материальными ресурсами для решения поставленных задач по
соответствующим направлениям экономической безопасности РФ (обеспечение
50
макроэкономической стабильности, противодействие экономической преступности).
В отличие от соотношения структуры и функции элемента в системе между
структурой самой системы обеспечения экономической безопасности и ее функцией
существует диалектическая, объективно существующая связь.
При этом следует сказать, что сама по себе такая связь является
двухсторонней. С одной стороны, взаимодействие системы с внешней средой
приводит к изменениям в самой среде (вновь возникающим новым проблемам,
появляющимся трудностям), что ведет к изменению функции системы. В
дальнейшем изменение функции ведет за собой перестройку структуры, ее
обновление. С другой стороны, структура системы может оказать активное
воздействие на функцию, когда потенциальные возможности структуры больше,
чем реализуемые ею функции, либо негативное или тормозящее, когда структура
перестает соответствовать функции. Первое противоречие разрешается обновлением
или развитием функции системы, а второе – перестройкой или изменением
структуры, как несоответствие требованиям функционирования системы.
Любая система в процессе своего функционирования претерпевает
качественные изменения. Поэтому развитие систем является их отличительным
признаком. В процессе развития система переходит в определенное состояние.
Состояние системы – это множество конкретных свойств системы в конкретный
момент времени. Переход системы из одного состояния в другое, из него в третье и
т.д. принято называть ее поведением. В.С. Пирумов определяет поведение как
изменение хотя бы одного из ее существенных свойств во времени.
Изложенное делает необходимым рассмотрение существенных свойств
системы обеспечения экономической безопасности РФ, которые помогут
определить основные методологические принципы ее функционирования.
2.2. Свойства и принципы функционирования системы обеспечения
экономической безопасности РФ
Система обеспечения экономической безопасности состоит из элементов,
51
которые создаются для достижения целей, поставленных перед ней. Это органы,
наделенные государством властью, соответствующей компетенцией в сфере
государственного управления, в состав функций которых входит реализация задач
по противодействию внешним и внутренним угрозам экономике РФ. В силу того что
экономическая безопасность является лишь определенной частью национальной
безопасности, в структуре системы органов исполнительной власти нет органов, в
функции которых входит только лишь обеспечение безопасности экономики страны.
Например, все органы силового блока государства имеют и другие обязанности,
права, ответственность, реализуемые ими при обеспечении национальной
безопасности. Несмотря на это, в качестве элементов системы обеспечения
экономической безопасности можно назвать МВД, ФСБ, Прокуратуру,
Следственный комитет ФТС, ФСКН, ФМС, Росфинмониторинг РФ, иные
федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения,
осуществляющие государственное управление в экономической сфере также входят
в систему обеспечения экономической безопасности на правах государственных
организаций, обеспечивающих макроэкономическую стабильность. Это:
Правительство РФ (координирующий орган), Министерство финансов, Банк РФ,
Министерство экономического развития, ФАС, Министерство промышленности и
торговли, Министерство энергетики, Министерство сельского хозяйства и ряд
других. Центральным элементом в звездной структуре системы обеспечения
экономической безопасности является Совет безопасности РФ, возглавляемый
Президентом РФ, на который возложены функции по организации взаимодействия и
координации органов государственной власти, в том числе и в части обеспечения
экономической безопасности страны.
Исходя из нормативных правовых актов, каждый названный нами элемент
обладает относительной самостоятельностью в принятии конкретных решений по
реализуемым им функциям в области обеспечения экономической безопасности.
Будет ли правильным сказать, что простое объединение (в данном случае
мысленное) образует понятие системы обеспечения экономической безопасности?
Здесь следует сказать однозначное «нет».
52
Система обеспечения экономической безопасности только в том случае будет
называться системой, когда элементы в условиях отлаженного механизма
взаимосвязей (управления, координации и взаимодействия) будут образовывать
единой целое, и рассматриваемая нами система будет иметь свойство, имеющее
название «целостность». В трактовке данного понятия можно выделить две
тенденции. В первом случае целостность понимается как полнота всех свойств,
сторон и связей объекта. Во втором, под целостностью понимается внутренняя
сущность объекта, определяющая его специфику, уникальность. В данном случае
для нас это понятие играет существенную роль, так как мы хотим получить
синтетическое, или комплексное, знание о системе обеспечения экономической
безопасности, структура которой представляется достаточно сложной.
С наличием такого специфического системного свойства, как целостность
согласно большинство философов. Еще в античные времена философы рассуждали
о целом и частях. Так, Платон считал, что есть и целое, и части; части, в свою
очередь, не могут существовать, если нет целого, частями которого они являются;
часть не может быть частью многого, иначе она и частью не будет, а станет чем-то
беспредельным: ведь часть – это тоже что-то определенное, что-то одно, а значит,
она причастна единому. С другой стороны, Платон говорил, что взятое в качестве
целого единое охватывает части; чтобы охватывать, оно должно быть
ограниченным, хотя в качестве частей (то есть со стороны своей множественности)
оно бесконечно.
Необходимость иерархического построения системы обеспечения
экономической безопасности обусловлена тем, что управление в ней связано с
переработкой и использованием больших массивов информации о состоянии
отечественной экономики в условиях глобализации, макро-, мезоэкономических
показателях, внешних, внутренних угрозах экономике РФ, других взаимосвязанных
факторах, требующих принятия решений.
Принимая во внимание наличие трех уровней иерархии системы обеспечения
экономической безопасности, необходимо понимать, что на самом низком уровне
структуры используется более детальная и конкретная информация, охватывающая
53
лишь отдельные аспекты функционирования всей системы обеспечения
экономической безопасности, а на второй поступает обобщенная информация,
характеризующая условия деятельности всей системы. Здесь же принимаются
решения относительно низшего уровня системы. Высший уровень – приоритетный.
На него поступает обобщенная информация, характеризующая условия
функционирования всей системы, и принимаются решения относительно системы в
целом.
Конечно, в системе обеспечения экономической безопасности РФ
иерархическая структура не является абсолютно жесткой в силу того, что в ней все
же существует некоторая автономия нижележащих уровней по отношению к
вышележащим, а в управлении указанными уровнями используются возможности
самоорганизации.
С некоторой долей условности можно сказать, что у целостности есть
«обратная» сторона – структурность. Под структурностью системы обеспечения
экономической безопасности ним следует понимать возможность декомпозиции
системы на компоненты, установление связей между ними. Кроме того,
структурность может означать управляемость, способность проводить сигнал к
каждому составному элементу, то есть непрерывность внутренних структурных
связей.
В ходе функционирования системы обеспечения экономической безопасности
ее элементы строят свою деятельность по определенным законам. Подчиняя целям
системы, они должны каждый раз соотносить свои цели с целями системы. Однако
сама система не может быть аддитивным объектом.
Аддидтивность – слово праиндоевропейского происхождения (do-«давать») и
происходит из addere, имеющее значение «добавлять, прибавлять» (из ad «к, на» +
dāre «давать»); в латинском additivus – «добавочный, прибавочный». Указанный
термин имеет широкое употребление в математических науках. Здесь аддитивность
– свойство величин, состоящее в том, что значение величины, соответствующее
целому объекту, равно сумме значений величин, соответствующих его частям,
каким бы образом не был разбит объект. С точки зрения алгебры или геометрии это