44
относятся к одному из самых сложных правовых механизмов современного
арбитражного процесса в России, могут иметь материально-правовой
характер, например, в форме запрета определенных действий (отчуждение
движимого и недвижимого имущества и проч.).
При этом важнейшей задачей в развитии арбитражного
законодательства является обеспечение его стабильности в сочетании с
принятием лишь объективно обусловленных изменений, вносимых в
процессуальные кодексы с целью совершенствования процессуального
законодательства, которые, безусловно, будут способствовать защите
гражданских прав, а также прав и интересов организаций и граждан во
взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного
самоуправления.
Поэтому процесс постоянного совершенствования процессуального
законодательства является важным механизмом, обеспечивающим
эффективное рассмотрение арбитражными судами экономических споров
между субъектами хозяйственных отношений и других дел в сфере
предпринимательства и иной экономической деятельности.
45
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССА РФ И
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
МЕХАНИЗМЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
2.1. Проблемы, связанные с защитой органами прокуратуры публичных
интересов в арбитражных судах
Рассмотрим проблемные вопросы, связанные с защитой органами
прокуратуры публичных интересов в арбитражных судах в соответствии с ч.
3 ст. 1, ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от
06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации»
85
.
В соответствии со ст. 129 Конституции РФ
86
Прокуратура РФ
составляет единую централизованную систему, в которой нижестоящие
прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Прокурор, участвуя в арбитражном судопроизводстве на основании
ст.52 АПК РФ, обеспечивает верховенство закона, единство и укрепление
законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также
охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд
87
:
- с заявлениями о судебном оспаривании нормативных и
ненормативных правовых актов
88
органов государственной власти РФ и ее
субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и
законные интересы организаций и граждан в сфере урегулированной
нормами права предпринимательской и иной экономической деятельности;
- с иском о признании недействительными сделок (по основаниям
85
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.
86
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008
№ 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 14.07.2014,
№ 15, ст. 1691.
87
Отческая Т.И. Процессуальные аспекты участия прокурора в арбитражном процессе //
Актуальные проблемы российского права. – 2018. – № 2. – С. 124.
88
Немцева В.Б. Особенности судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых
актов // Lex Russica. – 2018. – № 2. – С. 107.
46
установленным в норме п. 1 ст. 166 части первой ГК РФ
89
), совершенных
органами государственной власти РФ и ее субъектов, органами местного
самоуправления, государственными и муниципальными унитарными
предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими
лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ и ее доля
субъектов, доля участия муниципальных образований;
- с иском об истребовании государственного и муниципального
имущества из чужого незаконного владения.
С целью обеспечения более полного и эффективного решения
органами прокуратуры задач в арбитражном процессе издан Приказ
Генеральной прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении
участия прокуроров в арбитражном процессе»
90
, п. 1 которого предписано
рассматривать участие прокуроров в арбитражном процессе в качестве
действенного средства по укреплению законности и предупреждению
правонарушений в экономической сфере, защите государственных и
общественных интересов.
Процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в деле, а,
следовательно, и прокурора, определяются ст. 41 АПК РФ (прокурор
является лицом, участвующим в деле, прокурор, обратившийся в
арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет
определенные процессуальные обязанности истца). При этом, правовое
положение прокурора в арбитражном процессе имеет некоторые отличия от
правового положения иных лиц, принимающих участие в деле, что
обуславливается не только особым положением органов прокуратуры в
системе государственных органов, но и ее ведущей ролью в решении
государственных задач и отсутствием какого-либо материального интереса.
Прокурором в арбитражном процессе, при обращении в суд, решаются
89
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от
16.12.2019) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
90
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия
прокуроров в арбитражном процессе» // Справочная правовая система КонсультантПлюс:
http://www.consultant.ru/
47
задачи, стоящие перед органами прокуратуры, как процессуального истца,
обращающегося в арбитражный суд за защитой чьих-то прав.
Особому статусу прокурора в арбитражном процессе всегда уделялось
большое внимание, и его правовой статус менялся в зависимости от принятия
нового арбитражного процессуального закона.
Так, по мнению исследователей
91
, в АПК РФ и правоприменительной
практике арбитражных судов довольно непоследовательно регулируется
(толкуется) вопрос о возможности участия прокурора в арбитражном
процессе в защиту публичного интереса, что приводит к проблемам,
связанным с защитой публичных интересов, по делам, не перечисленным в
АПК РФ и иных федеральных законах, и как следствие, приводит либо
невозможности защитить нарушенный публичный интерес, либо к
использованию для его защиты несвойственных прокуратуре
процессуальных форм участия в арбитражном процессе, например, в
качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на
предмет спора и даже привлечения прокурора в арбитражный процесс «в
целях осуществления возложенных на него полномочий» со ссылкой на ч. 3
ст. 45 ГПК РФ
92
. Указывается также, что в последнее время прокурорские
работники отмечают участившиеся случаи необоснованного привлечения
прокурора в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего
самостоятельные требования, по ходатайству сторон (заинтересованных лиц)
либо по инициативе суда с обоснованием необходимости защиты публичного
интереса. Зачастую участие в деле прокурора, участвующего в арбитражном
процессе в качестве третьего лица, определяется недостаточностью
полномочий прокурора на обращение в суд с исковым заявлением. На
практике возникает много вопросов применения ст. 52 АПК РФ, в связи с
чем Пленум ВАС РФ Постановлением от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от
91
Ковалев А.А. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе //
Юридическая наука. – 2019. – № 4. – С. 67.
92
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от
02.12.2019) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532.
48
25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном
процессе»
93
, а также Постановлением от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых
вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении
арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»
94
дал некоторые разъяснения.
Вместе с тем п.3. Постановления Пленума от 23 марта 2012 г. № 15
(ред. от 25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в
арбитражном процессе»
95
некоторым образом ограничивается возможность
обращения прокурора в суд с такими требованиями, говоря о том, что
прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании
недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что
оспариваемый акт нарушает права и законные интересы неопределенного
круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности. Если, рассматривая заявление прокурора,
об оспаривании ненормативного правового акта арбитражным судом будет
установлено, что оно предъявляется в интересах конкретного лица (лиц), в
отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК РФ
прекратит производство по делу об оспаривании ненормативного правового
акта. В данном случае заинтересованному лицу можно самостоятельно
подать заявление в арбитражный суд на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК
РФ. Разъяснения относительно оспаривания ненормативных правовых актов,
содержащиеся в Постановлении Пленума от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от
25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном
93
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от
25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, 2012, № 5.
94
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О
некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об
оспаривании нормативных правовых актов» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации, 2013, № 10.
95
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от
25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, 2012, № 5.
49
процессе»
96
, применяются и при оспаривании решений и действий
(бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.
Следовательно, интересы конкретного лица в арбитражном процессе
при рассмотрении дел данной категории прокурор защищать не вправе.
Обращая внимание на то, что в ст. 52 АПК РФ, посвященная участию
прокурора в арбитражном процессе, прямо не указывается на возможность
защиты прокурором в арбитражном процессе публичного интереса, можно
предложить (для устранения указанного пробела) внести изменения в ч. 5 ст.
52 АПК РФ, предусмотрев право прокурора вступать в процесс с целью
обеспечения законности и защиты публичного интереса не только по делам,
указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, но и в иных случаях, предусмотренных
действующим законодательством.
Как следует из положений части первой ст. 52 АПК РФ прокурор
вправе обратиться с иском или заявлением об оспаривании нормативных,
ненормативных правовых актов, принятых органами государственной власти
РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления, затрагивающих
интересы и права граждан и организаций в экономической сфере.
Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что прокурор,
пользуясь правами и обязанностями истца, должен соблюдать требования
АПК РФ, регламентирующие предъявление иска. Применительно к ст. 125
АПК РФ прокурором в исковом или ином заявлении должно обосновываться
наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по искам -
указываться публично-правовое образование (РФ, субъект РФ,
муниципальное образование), в интересах которого предъявляется иск, и
уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового
96
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от
25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, 2012, № 5.
50
образования. При несоблюдении этих требований арбитражный суд
оставляет заявление без внимания в соответствии со ст. 128 АПК РФ
97
.
Уполномоченным органом публично-правового образования является
орган, который от имени публично-правового образования приобретает и
осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной
актами, определяющими статус данного органа. В связи с этим арбитражный
суд извещает соответствующее публично-правовое образование, в интересах
которого предъявлен иск, в лице уполномоченного органа о принятии
искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства
по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного
органа вправе вступить в дело в качестве истца. Но на практике все не так
просто – истцами практически не проявляется никакая заинтересованность в
таких делах. Они занимают пассивную позицию, просто соглашаясь с
требованиями прокурора, чем создаются определенные трудности в
рассмотрении спора.
Такое положение дел осложняет осуществление прокурором в полном
объеме полномочий, предоставленных ему ст. 52 АПК РФ.
В частности, ч. 5 ст. 52 АПК РФ предусмотрено право прокурора
вступить в дело, которое рассматривается арбитражным судом, на любой
стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями
лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Такое право
распространено только на дела, перечисленные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, но в
связи с этим А.В. Савельева
98
приводит восемь категорий дел, производство
по которым может возбудить прокурор (оспаривание решений, действий
(бездействия); ликвидация юридического лица; снос самовольной постройки,
дела об административных правонарушениях и др.) и при этом отмечает, что
сложившаяся ситуация приводит к тому, что в соответствии с положениями
97
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от
02.12.2019) // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.
98
Савельева А.В. О некоторых аспектах правового регулирования участия прокурора в
арбитражном процессе // Закон и право. – 2019. – № 10. – С. 132.
51
ст. 308.1 АПК РФ Генеральный прокурор РФ и его заместители вправе
обратиться в Президиум ВС РФ с представлением о пересмотре определений
Судебной коллегии ВС РФ, вынесенных в порядке кассационного
производства, только по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ
99
.
По делу об административных правонарушениях, при наличии
оснований для пересмотра в порядке кассационного производства
вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов, в
Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ обращается
самостоятельно прокурор города (района), инициировавший дело в
арбитражном суде, не с представлением, а как лицо, участвующее в деле, с
кассационной жалобой. Такое положение на практике ведет к невозможности
реализовать полномочия прокурора в полном объеме, даже в тех случаях,
когда участие в деле прокурора предусмотрено законом.
На наш взгляд, эта ситуация может быть разрешена следующим
образом:
- включить в перечень дел, установленный ч. 1 ст. 52 АПК РФ, те
категорий дел, которые могут быть возбуждены арбитражным судом по искам и
заявлениям прокурора, который приобретал бы возможность использовать свои
полномочия в полном объеме (например, ч. 5 ст. 52 АПК РФ).
- дополнить ч. 1 ст. 52 АПК РФ такой категорией обращений
прокурора, как «иные заявления (исковые заявления), в случаях,
предусмотренных законом».
Анализируя основания участия прокурора в арбитражном процессе,
А.А. Ковалев
100
выявил проблемы, связанные с привлечением прокурора для
защиты публичного интереса в качестве третьего лица, не заявляющего
самостоятельные требования относительно предмета спора о сносе
99
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от
02.12.2019) // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.
100
Ковалев А.А. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе //
Юридическая наука. – 2019. – № 4. – С. 67.
52
самовольной постройки в публичных интересах, указывает на
необоснованность данной практики.
Рассмотрим предложения по внесению изменений в ст. 52 АПК РФ по
вопросу защиты публичного интереса в качестве третьего лица, не
заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора. Как
следует из положений ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться с
иском о признании недействительными сделок, применении последствий
недействительности ничтожных сделок, совершенных вышеуказанными
субъектами, а также юридическими лицами с государственным и
муниципальным участием и с иском об истребовании имущества,
принадлежащего государству и муниципалитетам, из чужого незаконного
владения. В этой связи следует отметить, что до принятия Постановления
Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от 25.01.2013) «О некоторых
вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»
101
теория и судебная
практика арбитражных судов в подавляющем большинстве случаев исходила
из того, что перечень дел, по которым принимает участие прокурор является
закрытым и расширительному толкованию не подлежит.
Показательным примером правотворческого толкования следует
признать и решение ВС РФ от 14.11.2006 № ГКПИ06-1070
102
, в котором
норма не была признана недействующей, однако в решении предписано иное
(по сравнению с имевшим место ранее) ее применение.
С. обратилась в суд о признании недействующим абз. 4 п. 2.6
Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и
пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам
органов и учреждений прокуратуры РФ, имеющим классные чины, и их
101
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. № 15 (ред. от
25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, 2012, № 5.
102
Решение Верховного Суда РФ от 14.11.2006 № ГКПИ06-1070 «Об оставлении без
удовлетворения заявления о признании недействующим абзаца 4 пункта 2.6. Положения об исчислении
выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и
педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, имеющим
классные чины, и их семьям, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12
августа 1994 г. N 942» // Справочная правовая система КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/
53
семьям, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 №
942 в части слов: «прокурорским работникам». Данным правовым
предписанием, в частности, установлено: «При назначении лиц, получающих
пенсию за выслугу лет или по инвалидности в органах прокуратуры, на
должности прокурорских работников выплата пенсии приостанавливается».
С. указала, что она как оперативный работник получала пенсию по выслуге
лет, а при поступлении на работу в органы прокуратуры на должность
специалиста выплата пенсии ей прекращена. При толковании оспариваемой
нормы суд пришел к выводу, что она распространяется не на всех
прокурорских работников, а только на тех, которые занимают должности
прокурора, следователя, научного и педагогического работника в органах
прокуратуры.
Оспоренное предписание было истолковано судом ограничительно,
вопреки его буквальному смыслу и сложившейся практике его применения,
но оставлено в силе. Резолютивная часть решения гласит: заявление С. о
признании недействующим абз. 4 п. 2.6 Положения оставить без
удовлетворения как не предполагающего приостановления выплаты пенсии
при назначении лиц, получающих пенсию за выслугу лет или по
инвалидности в органах прокуратуры, на должности прокурорских
работников, не относящихся к прокурорам и следователям, научным и
педагогическим работникам.
Более того, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ (определение
от 25.01.2007 № КАС06-511) оставила решение в силе, указав, что «довод
кассационного представления о том, что суд первой инстанции принял
решение с превышением полномочий суда общей юрисдикции ошибочен,
поскольку суд при проверке законности нормативного правового вправе
сформулировать правовые позиции, исключающие его неправильное
толкование в правоприменительной практике»
103
.
103
Цит. по: Немцева В.Б. Особенности судебного решения по делам об оспаривании нормативных
правовых актов // Lex Russica. – 2018. – № 2. – С. 115.